Pubblicato il 02/04/2026

N. 00663/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03065/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3065 del 2025, proposto da ST S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B6574FB684, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Cesaro, Valentina Arruzzo e Carmine Cesaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato ID Angelucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della determinazione n. 146 del 30.09.2025, di revoca dell’aggiudicazione alla ricorrente dell’accordo quadro con un unico operatore ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023 relativo al lotto 1 (reti e impianti acquedotto Versilia) dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria delle reti e degli impianti del servizio idrico integrato nel territorio dell’ex AATO1 Toscana Nord, nella parte in cui la stazione appaltante dispone l’escussione della polizza fideiussoria serie I.A. n. 233709 stipulata con ABC Insurance e nella parte in cui viene anticipata la segnalazione dei fatti all’Autorità nazionale anticorruzione;

- della comunicazione della stazione appaltante di escussione della polizza fideiussoria, adottata in data 30.10.2025;

- in via derivata, ed ove occorra, del bando di gara nella parte in cui, all’art. 3, vengono stimati i costi della manodopera nel 19% dell’importo a base di gara, pure a fronte della richiesta, quale requisito di esecuzione, della disponibilità di ulteriori quattro squadre tipo in orario ordinario (art. 9.3, lett. d) );

- in via derivata, ed ove occorra, del capitolato speciale di appalto nella parte in cui è prevista l’attivazione di ulteriori quattro squadre tipo in orario ordinario da mettere a disposizione della committente entro 72 ore dalla richiesta da parte della committente ovvero entro cinque giorni (art. 15);

- del procedimento di verifica della anomalia della offerta di ST, concluso positivamente con nota del RUP del 12.06.2025;

- della eventuale segnalazione della revoca della aggiudicazione all’Anac;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di AI S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il dott. ID De RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con determinazione n. 7 del 1.04.2025, AI S.p.A., società incaricata dall’Autorità idrica toscana della gestione del servizio idrico integrato per l’ambito territoriale Toscana Nord, indiceva una procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento, mediante accordo quadro con unico operatore ai sensi dell’art. 59, co. 3, del medesimo decreto legislativo, dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria delle reti e degli impianti acquedotto, suddivisi in quattro lotti, da aggiudicarsi lotto per lotto secondo il criterio del minor prezzo mediante ribasso unico percentuale sull’elenco prezzi posto a base di gara, trattandosi di lavori compensati “a misura”.

2. – Per quanto di interesse in questa sede, l’art. 9.3 del bando, dedicato ai requisiti di esecuzione per ogni lotto, prevedeva che l’operatore economico avrebbe dovuto assicurare la « Disponibilità permanente di n. 4 “squadre tipo” di cui almeno n. 2 di “pronto intervento” nella composizione, con le qualifiche e le attrezzature indicate all’art. 15 del capitolato speciale proprio di ciascun lotto » (lett. c) ) e la « Disponibilità di ulteriori n. 4 “squadre tipo” in orario ordinario in base alle necessità della stazione appaltante, nella composizione, con le qualifiche e le attrezzature indicate all’art. 15 del capitolato speciale proprio di ciascun lotto » (lett. d) ).

3. – L’art. 15 del capitolato speciale d’appalto del lotto 1 (Versilia) stabiliva che l’appaltatore, per la corretta esecuzione dell’accordo quadro, avrebbe dovuto provvedere a «[ m ] ettere a disposizione e garantire la disponibilità permanente di n. 4 “squadre tipo”, di cui almeno DUE per il pronto intervento, e 4 ulteriori in orario ordinario in base alle necessità, fino a un totale massimo di 8 “squadre tipo”, di composizione sotto meglio esplicitata.

Le 8 “squadre tipo” potranno essere richieste in contemporanea per interventi in luoghi diversi e nell’effettuazione degli interventi ciascuna di esse dovrà essere composta come sotto indicato.

L’appaltatore dovrà mettere a disposizione le prime due squadre aggiuntive, quindi fornire 6 squadre operanti in contemporanea entro 72 ore dalla richiesta delle squadre aggiuntive da parte della DL; le ulteriori due squadre aggiuntive dovranno essere rese disponibili entro cinque giorni dalla richiesta, fornendo in tal modo il numero massimo di 8 squadre in contemporanea ».

Venivano poi specificate la composizione minima della “squadra tipo” e le risorse aggiuntive (in termini di personale e mezzi) richieste per le due squadre di pronto intervento.

4. – L’art. 1, punto n. 12, del capitolato stabiliva che «[ l ] ’appalto prevede l’obbligo di garantire per l’intera durata dell’accordo quadro il servizio di reperibilità e pronto intervento, 24 ore su 24 per 365 giorni all’anno naturali e consecutivi, e comunque per tutta la durata dell’accordo quadro, dalla data del verbale di consegna (eventualmente e qualora possibile secondo un criterio di turnazione che sarà comunicato da IA SpA prima dell’inizio lavori) per i giorni feriali e i festivi (sabato considerato festivo), di squadre dotate dei mezzi necessari per interventi che rivestono carattere di urgenza. All’impresa sarà pagata l’indennità giornaliera indicata in EP, distinta in giorni feriali e festivi, relativa alla totalità degli operatori componenti le squadre minime previste per la reperibilità. L’eventuale assenza di turnazione non potrà dar luogo a qualsiasi tipo di compenso aggiuntivo all’impresa ».

L’elenco prezzi prevedeva distintamente i compensi a garanzia del servizio di reperibilità durante i giorni feriali e durante i giorni festivi e i fine settimana e prevedeva, altresì, una maggiorazione della remunerazione oraria per le prestazioni lavorative da svolgere fuori dall’orario ordinario.

5. – Con riguardo al lotto 1 (reti e impianti acquedottistici della Versilia), ST presentava la propria offerta, che risultava la migliore in ragione del ribasso del 24,53%.

6. – Con nota del 21.05.2025, la stazione appaltante avviava nei confronti di ST il subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta.

Il costo della manodopera indicato dall’operatore economico (€ 683.585,60) risultava pressoché coincidente con quello stimato dalla stazione appaltante (€ 684.000,00).

Con nota del 12.06.2025, il RUP concludeva positivamente la verifica della congruità dell’offerta.

7. – Con nota del 16.06.2025, la stazione appaltante chiedeva a ST di produrre la documentazione comprovante il possesso dei requisiti, in essi compresi quelli di esecuzione di cui all’art. 9.3, lett. c) e d) , del bando, ai quali sopra si è fatto riferimento.

8. – Ne seguiva un serrato scambio di missive, nel quale ST lamentava la scarsa chiarezza del capitolato speciale di appalto in relazione alle previsioni sulla consistenza e la disponibilità delle squadre di intervento in rapporto ai costi della manodopera e la stazione appaltante forniva all’operatore i chiarimenti sul punto.

9. – Da ultimo, con nota del 23.07.2025, la stazione appaltante specificava, riguardo ai requisiti di esecuzione di cui all’art. 15, lett. c) e d) , del capitolato speciale, specificando che ogni “squadra tipo” avrebbe dovuto essere composta almeno da n. 2 operatori formati per le attività in appalto e che per ogni “squadra tipo” sarebbe stata necessaria la presenza di un autista e di un escavatorista e la disponibilità di un addetto saldatore PEAD e acciaio in orario ordinario e di reperibilità. Si precisava quindi che il numero minimo di addetti considerato era di 2 unità per squadra e poteva ricomprendere l’escavatorista, l’autista e il saldatore in figure non distinte. Due di tali “squadre tipo” avrebbero dovuto garantire il pronto intervento 24 ore su 24 per 365 giorni naturali e consecutivi all’anno, secondo il servizio di reperibilità come dettagliato all’art. 1, co. 12, del capitolato.

Per quanto riguarda la disponibilità delle ulteriori quattro squadre tipo in orario ordinario in base alle necessità della stazione appaltante, veniva precisato che anche in questo caso il numero minimo di addetti considerato era di 2 unità per squadra e poteva ricomprendere l’escavatorista, l’autista e il saldatore in figure non distinte.

10. – Con nota del 25.07.2025, ST comunicava la disponibilità delle squadre di intervento secondo le previsioni dell’art. 9.3 del bando di gara e degli artt. 12 e 15 del capitolato speciale, precisando che, qualora per la disponibilità di ulteriori 4 squadre aggiuntive si fosse verificata una carenza di personale o la mancanza di mezzi o attrezzature di proprietà, ST avrebbe provveduto con l’assunzione di figure professionali e con il noleggio di mezzi o attrezzature nel rispetto dei requisiti di cui all’art. 15 del capitolato.

11. – Seguiva la determinazione del direttore di AI del 29.07.2025, con la quale l’accordo quadro relativo al lotto 1 veniva aggiudicato a ST.

12. – Sennonché, con nota del 10.09.2025, ST tornava a dolersi del contenuto del capitolato speciale di appalto, ritenuto « contraddittorio e fuorviante e [tale da non mettere] l’O.E. nelle condizioni di poter formulare un’offerta congrua ».

Con la stessa missiva, l’odierna ricorrente rappresentava alla stazione appaltante di essere stata « evidentemente danneggiata a causa delle incongruità del CSA », « contraddittorio, fuorviante e capzioso, nonché pregno di errori di valutazione » e, dopo aver « conferma [to] quanto già presentato in sede di offerta sul consumo della manodopera pari a 683.585,60€, nel rispetto dell’art. 2 del CSA » dichiarava che non avrebbe potuto « mai garantire quanto richiesto al punto 15 del CSA a meno che IA SP non [fosse] intenzionata ad ampliare l’importo contrattuale » con una nuova valutazione della manodopera.

13. – Seguiva un ulteriore scambio epistolare tra la stazione appaltante e l’operatore economico, a conclusione del quale quest’ultimo, con PEC del 25.09.2025, trasmetteva a AI una bozza del contratto che era disposto a sottoscrivere, contenente alcune integrazioni rispetto allo schema di contratto allegato agli atti di gara.

14. – Con nota del 26.09.2025 la stazione appaltante comunicava di poter accogliere le richieste di modifica proposte dall’operatore economico con riguardo all’art. 2, co. 5 e 6, dello schema di contratto, ma di non poter accogliere le proposte di integrazione dell’art. 2, co. 1 e 3, relative al costo massimo non ribassabile, e dell’art. 3, co. 2, relative all’interpretazione dell’art. 15 del capitolato speciale di appalto.

15. – Quindi, con missiva del 29.09.2025, ST comunicava formalmente il proprio rifiuto di sottoscrivere il contratto.

16. – Con determinazione n. 146 del 30.09.2025, il direttore di AI revocava l’aggiudicazione in favore di ST e disponeva che si procedesse all’escussione della polizza fideiussoria e all’eventuale segnalazione dei fatti all’Anac, oltre che allo scorrimento della graduatoria al fine di addivenire all’aggiudicazione del lotto 1.

17. – Con ricorso notificato il 30.10.2025 e depositato il 31.10.2025, ST ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale la determinazione del 30.09.2025, di revoca dell’aggiudicazione, nella parte in cui sono state disposte l’escussione della polizza fideiussoria e la segnalazione all’Autorità nazionale anticorruzione, oltre agli altri atti meglio indicati in epigrafe, e ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare.

Con i due motivi di ricorso, ST mira a dimostrare che il suo rifiuto di stipulare il contratto di appalto sarebbe legittimo, giacché sarebbe mancata nella documentazione di gara alcuna concreta stima dell’incidenza della quantità di manodopera necessaria per la fornitura della prestazione e dei relativi costi, con la conseguenza che la stazione appaltante non avrebbe potuto considerare sufficienti, ai fini dell’aggiudicazione, le rassicurazioni date dall’operatore economico con la missiva del 25.07.2025 (primo motivo di ricorso) e che non sarebbe stata oggetto di adeguato approfondimento, in sede di verifica di anomalia, la sostenibilità dell’offerta presentata dalla stessa odierna ricorrente (secondo motivo).

18. – AI S.p.A. si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

19. – Con ordinanza n. 691 del 21 novembre 2025 questo Tribunale amministrativo regionale ha respinto l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato formulata dalla parte ricorrente.

20. – In vista della discussione della causa le parti hanno scambiato memorie e repliche.

AI ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancanza della tempestiva impugnazione della lex specialis della gara e, con successiva memoria, per mancata impugnazione dell’aggiudicazione.

21. – Nell’udienza pubblica del 19 marzo 2026 le parti hanno discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

22. – L’infondatezza nel merito del ricorso consente al collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla difesa della stazione appaltante.

23. – ST sostiene che il proprio rifiuto di sottoscrivere il contratto di appalto sarebbe giustificato e che, di conseguenza, sarebbe illegittima la revoca dell’aggiudicazione disposta da AI nella parte in cui sono state disposte l’escussione della garanzia fideiussoria e la trasmissione della segnalazione all’Anac.

Al di là del fatto che la segnalazione all’Anac, già effettuata al momento della notifica del ricorso, è stata dall’Autorità archiviata in data 11.11.2025, non costituendo per l’Autorità motivo di annotazione le revoche di aggiudicazioni e le esclusioni da gara non connotate da falsità dichiarativa, il collegio ritiene che ST non possa fondatamente dolersi del fatto che la stazione appaltante abbia ritenuto ingiustificato il rifiuto dell’aggiudicataria di sottoscrivere il contratto di appalto e sia per tale ragione giunta alla revoca dell’aggiudicazione ed alla conseguente escussione della garanzia fideiussoria.

Risulta dalla documentazione in atti che ST ha formulato un’offerta in piena consapevolezza, ritenendola non solo economicamente sostenibile, ma anche remunerativa, tanto che, anche nell’ambito del subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta, con nota del 28.05.2025 la ricorrente ha dichiarato di aspettarsi dall’esecuzione della commessa il conseguimento di un utile di impresa pari al 10% del valore dell’appalto.

Se davvero la lex specialis – e in particolare il capitolato speciale d’appalto – fosse stata formulata dalla stazione appaltante in termini contraddittori e fuorvianti e tali da non mettere gli operatori economici nelle condizioni di formulare un’offerta congrua, come sostenuto nella missiva del 10.09.2025, l’odierna ricorrente avrebbe dovuto impugnare immediatamente la legge di gara, censurando puntualmente le clausole ritenute ostative alla presentazione di un’offerta economicamente sostenibile.

Nell’offerta presentata da ST era indicato un costo del personale di € 683.585,60, sostanzialmente coincidente con i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante in € 684.000,00 (art. 2 del capitolato speciale d’appalto), e tale importo è stato oggetto di specifica conferma da parte dell’operatore economico nelle giustificazioni fornite il 28.05.2025 nel corso del subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta.

Anche nella fase delle verifiche relative al rispetto dei requisiti di esecuzione, a conclusione dello scambio di note finalizzate ad ottenere chiarimenti circa le disposizioni del disciplinare e del capitolato speciale d’appalto, con la nota del 25.07.2025 ST ha confermato formalmente l’impegno a mettere a disposizione della stazione appaltante le squadre di intervento secondo le previsioni dell’art. 9.3 del bando di gara e degli artt. 12 e 15 del capitolato speciale, dichiarando che, in ipotesi di carenza di personale o di mezzi per garantire le ulteriori 4 squadre aggiuntive, avrebbe proceduto all’assunzione di figure professionali e al noleggio di mezzi o attrezzature nel rispetto dei requisiti di cui all’art. 15 del capitolato.

Di fronte a tali dichiarazioni non si vede ragione per la quale l’Amministrazione avrebbe dovuto rinunciare ad aggiudicare la commessa all’operatore economico che aveva formulato l’offerta migliore secondo il criterio del minor prezzo, come previsto dal disciplinare di gara.

24. – Del resto, è la stessa natura dell’accordo quadro a rendere privo di valida giustificazione il rifiuto di ST di sottoscrivere il contratto.

L’accordo quadro, infatti, viene ricondotto alla figura del contratto normativo, trattandosi di un negozio finalizzato a stabilire una serie di pattuizioni che vincoleranno le parti solo in futuro, ovvero in occasione dei cc.dd. “contratti attuativi” (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2024, n. 741). La sua peculiarità consiste nel fatto che con esso non si garantisce l’affidamento delle prestazioni, ma si fissa una soglia massima delle prestazioni promesse quale limite delle obbligazioni del contraente privato, stabilendosi così come verranno stipulati i contratti applicativi riguardanti un determinato bene della vita e spettando a una delle parti la determinazione di an , quando e quantum (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I, 9 marzo 2021, n. 2864); da esso discendono, dunque, non già obblighi esecutivi e neppure un obbligo a contrarre ( pactum de contrahendo ), bensì soltanto l’obbligo, nel caso in cui l’amministrazione si determini a contrarre, di applicare al futuro contratto (o alla serie di futuri contratti) le condizioni negoziali predefinite nell’accordo quadro ( pactum de modo contrahendi ).

Di conseguenza, « il contraente che si aggiudica la gara non acquisisce un diritto a rendere il servizio all’Amministrazione nella misura massima del valore stimato in sede di accordo quadro, bensì ad essere l’operatore che stipulerà i singoli contratti specifici, di volta in volta conclusi secondo le esigenze delle singole amministrazioni, e pertanto non ha la certezza di fornire integralmente il servizio nei confronti delle amministrazioni contraenti per il solo fatto dell’aggiudicazione della gara sull’accordo quadro, né di rendere necessariamente tutte le tipologie di servizio contemplate dall’accordo quadro medesimo » (così, tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 25 ottobre 2022, n. 9117).

Orbene, nel caso di specie, in ragione della frequenza e della consistenza degli interventi concretamente richiesti dalla stazione appaltante in esecuzione dell’accordo quadro, l’esaurimento dell’importo disponibile avrebbe potuto verificarsi anche prima della scadenza del termine ultimo di efficacia del contratto, per cui l’entità dei costi a carico dell’appaltatore doveva comunque ritenersi commisurata al valore massimo delle prestazioni che le squadre di intervento avrebbero dovuto garantire secondo le richieste di intervento provenienti dalla stazione appaltante, fermo restando che, ad eccezione delle due squadre di pronto intervento, per le quali era previsto un canone di reperibilità, non era necessario che le risorse di personale e mezzi messe a disposizione dall’operatore economico fossero tenute ferme per tutta la durata dell’appalto.

25. – Dalle suesposte considerazioni discende che, a fronte del rifiuto di sottoscrivere il contratto formalizzato da ST con la missiva del 29.09.2025, del tutto legittimamente la stazione appaltante ha provveduto a revocare l’aggiudicazione già disposta in favore dell’odierna ricorrente e a procedere all’escussione della garanzia fideiussoria.

Il ricorso proposto da ST, dunque, deve essere respinto.

26. – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento in favore della società resistente delle spese di lite, che liquida nella misura di € 5.000,00 (euro cinquemila/00) oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

SI La GU, Presidente

Pierpaolo Grauso, Consigliere

ID De RA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ID De RA	SI La GU

IL SEGRETARIO