Pubblicato il 07/04/2026

N. 02257/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01735/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1735 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto in relazione alla procedura CIG B5E0E5D9B2 da Roche Diagnostics s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso lo studio Bruno Studio Legale CI in LI, piazza G. Bovio 8;

contro

Azienda Sanitaria Locale LI 2 Nord, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

SORESA – Società Regionale per la Sanità s.p.a., non costituita in giudizio;
Abbott s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Raffaele Cassano e Claudio Tesauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo, per l’annullamento:

- del bando di gara denominato “ Fornitura quinquennale comprendente i lavori edili di riorganizzazione parziale (open space) dei laboratori di analisi dei P.O. di Pozzuoli, Giugliano in Campania e di Frattamaggiore e la fornitura di sistemi diagnostici completi di reattivi e materiali di consumo di biochimica, immunometria, comprendente la realizzazione di un “Corelab” ad alta automazione per le U.O.C. di Patologia Clinica dell’Asl LI 2 Nord ”, promanante dall’ASL LI 2 Nord e pubblicato in data 4 marzo 2025;

-del relativo Capitolato Tecnico di gara;

- del disciplinare di gara;

- della delibera di approvazione degli atti di gara, quale atto presupposto;

- di tutti gli allegati al bando di gara;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento ad essi presupposto, consequenziale e connesso;

per l’accertamento e la dichiarazione

del danno ingiusto subito dalla ricorrente per effetto degli impugnati provvedimenti, da risarcirsi, in via principale, in forma specifica, ovvero, solo in subordine, per equivalente mediante il pagamento di una cifra a ristoro dei danni subiti e subendi da quantificarsi in corso di causa anche in via equitativa, unitamente ad interessi e rivalutazione monetaria,

e per la condanna

dell’Amministrazione al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 20\10\2025, per l’annullamento:

- della deliberazione n. 1507 del 30 luglio 2025 della ASL LI 2 Nord, recante in oggetto “ Procedura aperta comprendente la fornitura di sistemi diagnostici completi di reattivi e materiali di consumo di biochimica, immunometria, comprendente la realizzazione “chiavi in mano” di un “Corelab” ad alta automazione per le U.O.C. di Patologia Clinica dell’Asl LI 2 nord – lavori edili/impiantistici di riorganizzazione parziale (open space) dei laboratori di analisi dei PP.OO. di Pozzuoli, Giugliano in Campania, Frattamaggiore – Aggiudicazione ”, pubblicata sul sito web della stazione appaltante in data 1° ottobre 2025;

- dell’aggiudicazione definitiva stessa e di tutti gli allegati alla medesima deliberazione n. 1507 del 2025, di contenuto non noto alla ricorrente;

- di tutti i verbali di gara, di contenuto non noto alla ricorrente, e dei provvedimenti ed atti già impugnati mediante il ricorso introduttivo;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento ad essi presupposto, consequenziale e connesso;

e per la declaratoria di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato, tra ASL LI 2 Nord e l’aggiudicataria, con la condanna della resistente al risarcimento del danno per equivalente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale LI 2 Nord e di Abbott s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. IO Di RE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con il ricorso introduttivo la Roche Diagnostics s.p.a. ha impugnato il bando di gara avente ad oggetto una “ Fornitura quinquennale comprendente i lavori edili di riorganizzazione parziale (open space) dei laboratori di analisi dei P.O. di Pozzuoli, Giugliano in Campania e di Frattamaggiore e la fornitura di sistemi diagnostici completi di reattivi e materiali di consumo di biochimica, immunometria, comprendente la realizzazione di un “Corelab” ad alta automazione per le U.O.C. di Patologia Clinica dell’Asl LI 2 Nord ”, bando indetto dall’ASL LI 2 Nord e pubblicato in data 4 marzo 2025.

Si è costituita in giudizio in resistenza all’impugnativa l’A.S.L. LI 2 Nord, eccependo l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso introduttivo, e sostenendone l’infondatezza nel merito.

Con ordinanza n. 831 del 18 aprile 2025 il Collegio ha respinto la domanda cautelare sulla base della seguente motivazione: « Ritenuto che, allo stato degli atti e sulla base della cognizione sommaria della fase cautelare, non sussista il fumus boni juris in quanto, da un lato, il requisito del test BNP (Brain Natriuretic Peptide) deve essere interpretato alla luce del principio di equivalenza e del principio del risultato per cui esso non sembra precludere automaticamente la partecipazione della ricorrente che utilizza un diverso tipo di test prospettato in tesi come più evoluto, e dall’altro i criteri di attribuzione dei punteggi non sembrano essere connotati da carattere immediatamente lesivo per cui non è dimostrata l’attualità della lesione in capo alla ricorrente ».

Con i motivi aggiunti depositati in data 20 ottobre 2025 la Roche Diagnostics s.p.a. ha poi impugnato, con censure di invalidità derivata, anche la deliberazione n. 1507 del 30 luglio 2025 con cui l’ASL LI 2 Nord aveva aggiudicato alla Abbott s.r.l. la gara in esame.

L’A.S.L. LI 2 Nord ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti, dei quali ha affermato altresì l’infondatezza.

Si è costituita la Abbott s.r.l., eccependo l’irricevibilità e l’inammissibilità dei motivi aggiunti, e rilevandone l’infondatezza nel merito.

Dopo lo scambio di memorie conclusive tra le parti, all’esito dell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il Collegio ritiene di poter prescindere dalle censure di tardività del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, stante la loro inammissibilità.

3. Con il ricorso introduttivo la Roche Diagnostics s.p.a. ha impugnato il bando di gara sull’assunto che lo stesso avrebbe contenuto clausole asseritamente escludenti.

La ricorrente ha dedotto difatti che:

- la lex specialis di gara, nella linea 92 della “ Tabella 1, esami richiesti di biochimica clinica ed immunometria ”, richiede quale requisito minimo il test BNP (Brain Natriuretic Peptide);

- tale test, in passato, è stato utilizzato come strumento diagnostico per la valutazione della sussistenza di problematiche insufficienza cardiaca, ma con il miglioramento delle tecnologie diagnostiche esso sarebbe stato ormai sostituito dal test NT-proBNP (N-terminal pro B-type Natriuretic Peptide);

- l'inclusione del test BNP nei requisiti minimi limiterebbe ingiustificatamente la partecipazione di fornitori che, come la Roche, offrirebbero soluzioni diagnostiche più moderne che non comprendono il test in questione;

- inoltre la partecipazione alla gara risulterebbe essere limitata anche dalle previsioni dei punteggi qualitativi, che limiterebbero di fatto la concorrenza a pochi operatori in grado di conseguirli;

- insomma, la lex specialis penalizzerebbe la ricorrente, impedendole la partecipazione alla gara o, comunque, la possibilità di avere una concreta chance di aggiudicarsi la stessa, e tanto sulla base di previsioni che non troverebbero fondamento dal punto di vista tecnico e dell’interesse pubblico.

L’Amministrazione resistente e la controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo, in quanto la Roche Diagnostics s.p.a., che non ha presentato domanda di partecipazione alla gara, ha impugnato previsioni della lex specialis non escludenti né comunque immediatamente lesive, le quali quindi avrebbero potuto essere impugnate solo previa partecipazione alla gara e unitamente all’atto che, applicando tali previsioni del bando, sarebbe risultato concretamente lesivo.

L’eccezione è fondata.

3.1. Il Collegio osserva che in linea generale, secondo un costante indirizzo giurisprudenziale – sviluppatosi nel solco della pronuncia 7 aprile 2011, n. 4 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato - in materia di affidamento di contratti pubblici la legittimazione al ricorso spetta solo al soggetto che abbia legittimamente partecipato alla pertinente procedura selettiva.

Un operatore economico che non abbia presentato la domanda di partecipazione a una gara è legittimato ad impugnarne immediatamente il bando solo nel caso in cui contesti in radice l'indizione della gara, oppure contesti proprio quelle clausole immediatamente escludenti la cui esistenza gli abbia per l’appunto impedito di accedere alla gara alla cui partecipazione e vittoria aspiri. In particolare, « la sentenza dell'Adunanza plenaria n. 9/2014, dopo avere richiamato i propri precedenti (n. 4 del 2011 e n. 1 del 2003), ha rilevato che, in materia di controversie aventi ad oggetto gare di appalto, il tema della legittimazione al ricorso (o titolo) è declinato nel senso che tale legittimazione "deve essere correlata ad una situazione differenziata e dunque meritevole di tutela, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione" e che "chi volontariamente e liberamente si è astenuto dal partecipare ad una selezione non è dunque legittimato a chiederne l'annullamento ancorché vanti un interesse di fatto a che la competizione - per lui res inter alios acta - venga nuovamente bandita". È stato poi ivi precisato che a tale regola generale può derogarsi, per esigenze di ampliamento della tutela della concorrenza, solamente in tre tassative ipotesi e, cioè, quando:

I) si contesti in radice l'indizione della gara;

II) all'inverso, si contesti che una gara sia mancata, avendo l'amministrazione disposto l'affidamento in via diretta del contratto;

III) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 4 del 2018).

Tale soluzione è in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale ha espresso il seguente principio: « È conforme al diritto europeo la normativa italiana che "non consente agli operatori economici di proporre un ricorso contro le decisioni dell'amministrazione aggiudicatrice relative a una procedura d'appalto alla quale essi hanno deciso di non partecipare poiché la normativa applicabile a tale procedura rendeva molto improbabile che fosse loro aggiudicato l'appalto in questione". A confermare la linea interpretativa già intrapresa dai giudici amministrativi italiani è la Corte di giustizia dell'unione europea che si è pronunciata sul caso di una gara avviata dall'Agenzia regionale per il trasporto pubblico locale della Liguria del 2015, contro la quale era stato proposto ricorso da alcune società che non avevano potuto partecipare alla gara stessa non avendo a disposizione la struttura necessaria a garantire il servizio. In sostanza, per i giudici di Lussemburgo la legittimazione a impugnare gli atti di gara spetta soltanto alle imprese che partecipano al bando, salvo le ipotesi di presenza nel bando "di clausole immediatamente escludenti o di clausole che impongono oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati o che rendono impossibile la stessa formulazione dell'offerta" » (Corte di Giustizia UE n. 328 del 2018).

In tutti i casi in cui, pertanto, le contestate previsioni del bando non abbiano portata immediatamente escludente e lesiva, le relative clausole possono e devono essere impugnate solo a valle e all’esito della gara, unitamente all’atto lesivo dell’interesse azionato (Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2020, n. 4758; id. 22 novembre 2019, n. 7978): tanto in coerenza con il principio secondo cui « i bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno normalmente impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento ed a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell'interessato » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 4 del 2011).

In questa materia è stato, altresì, chiarito che la lesione lamentata da un bando deve conseguire in via immediata e diretta, e non soltanto potenziale e meramente eventuale, e in relazione a profili del tutto indipendenti dalle vicende successive della procedura e dai correlati adempimenti (cfr., Cons. Stato, sez. V, 20 gennaio 2020, n. 441).

Sono state ritenute pertanto immediatamente lesive e quindi immediatamente impugnabili le sole « clausole che impongano, ai fini della partecipazione, oneri assolutamente incomprensibili o manifestamente sproporzionati ai caratteri della gara e che comportino l'impossibilità, per l'interessato, di accedere alla procedura ed il conseguente arresto procedimentale » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 1 del 2003).

Più in dettaglio, « la giurisprudenza ha quindi a più riprese puntualizzato che vanno fatte rientrare nel genus delle "clausole immediatamente escludenti" le fattispecie di:

a) clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (CdS n. 5671/12);

b) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (così AP 1/03);

c) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara; ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta (CdS n. 980/03);

d) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (CdS n. 6135/11 e n. 293/15);

e) clausole impositive di obblighi contra ius (es. cauzione definitiva dell’intero importo dell'appalto: CdS n. 2222/03);

f) bandi contenenti gravi carenze nell'indicazione di dati essenziali per la formulazione dell'offerta (come ad esempio quelli relativi al numero, qualifiche, mansioni, livelli retributivi e anzianità del personale destinato ad essere assorbiti dall'aggiudicatario), ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate (es. quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio 0);

g) atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza "non soggetti a ribasso" (CdS n. 5421/11) » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 4 del 2018).

Per giurisprudenza costante, simmetricamente, non sono invece immediatamente impugnabili le clausole che rendano difficile, ma non impossibile, presentare l’offerta.

3.2. Orbene, il Collegio ritiene che il ricorso introduttivo sia inammissibile per difetto tanto di legittimazione ad agire quanto di un interesse immediato ad impugnare le regole di gara.

In primo luogo, infatti, la ricorrente, pur potendo farlo, non ha presentato domanda di partecipazione alla gara. La mancata partecipazione della ricorrente alla procedura, infatti, non può ascriversi alla modalità di costruzione delle previsioni del bando di gara, né ai loro contenuti, ma ad una libera scelta soggettiva della ricorrente medesima, determinata dalla sua organizzazione aziendale e dalla volontà di non avvalersi di strumenti previsti dall’ordinamento quali la costituzione in RTI, l’uso dell’avvalimento, e, soprattutto, la partecipazione alla gara prospettando soluzioni alternative da sottoporre al giudizio di eventuale equivalenza da parte della Commissione di gara.

In secondo luogo, le clausole contestate dalla ricorrente non hanno natura escludente, né risultano lacunose o incomprensibili al punto di rendere impossibile presentare l’offerta, presentando esse piuttosto una descrizione tecnica in via di principio determinata o quantomeno determinabile.

Segnatamente, la previsione del requisito relativo al test BNP attiene alle caratteristiche tecniche minime dell’offerta, e nulla ha a che vedere con le clausole escludenti (che imporrebbero l’onere di immediata impugnazione), perché, semmai, è la circostanza che la ricorrente sembra aver scelto (del resto, liberamente) di non eseguire più tale prestazione, pur richiesta dal bando, ad impedirne la partecipazione alla gara.

Anche le contestate clausole che attengono unicamente alla graduazione del punteggio non hanno affatto carattere escludente, non introducendo requisiti di partecipazione, né imponendo oneri impeditivi o sproporzionati, per cui a fortori non possono avere carattere immediatamente lesivo; la lesione a loro riconducibile potrebbe essere, se del caso, solo futura ed eventuale, potendosi realizzare in ipotesi solo a valle delle valutazioni della Commissione e della attribuzione dei punteggi. Nel qual caso, tuttavia, sarà onere dell’interessato, che abbia presentato domanda di partecipazione, impugnare le previsioni del bando -qui prematuramente contestate- unitamente al loro atto applicativo, cioè unitamente all’aggiudicazione eventualmente disposta in favore di altro operatore sulla base dei punteggi calcolati in ragione delle relative clausole.

Per le ragioni esposte, quindi, il ricorso introduttivo è inammissibile.

3.3. Ad abundantiam , si aggiunge che le relative censure sarebbero peraltro anche infondate nel merito.

Non possono trovare positiva valutazione le censure della ricorrente riguardo all’eccesso di potere che caratterizzerebbe la scelta dell’Amministrazione nell’individuazione del contenuto della fornitura, e, in particolare, la scelta di includere il test BNP tra i requisiti minimi.

In proposito appare opportuno ricordare che “ La rilevanza della tutela della salute, sottesa alla previsione di livelli di competenza tecnica e standard qualitativi così elevati, … , consentono nel caso di specie l’introduzione di un requisito proporzionato alla prestazione che si intende acquisire, nonché al perseguimento dell’interesse pubblico ad essa sotteso. A tale scopo, all’amministrazione è garantita un’ampia discrezionalità nell’individuazione dei requisiti tecnici, ancorché più severi rispetto a quelli normativamente stabiliti, purché la loro previsione sia correlata a circostanze giustificate e risulti funzionale rispetto all’interesse pubblico perseguito. In ragione di ciò, il sindacato del giudice amministrativo deve limitarsi alla verifica del rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e non estraneità rispetto all’oggetto di gara (ex plurimis: Cons. Stato, sez. III, 07/07/2017, n.3352; Cons. Stato, V, 26 luglio 2017, n. 3105; Cons. Stato, Sez. V, 4 gennaio 2017, n. 9; Cons. Stato, V, 8 settembre 2008, n. 3083; VI, 23 luglio 2008, n. 3655) ›” (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 1076/2020)

Nel caso di specie il Collegio non ritiene quindi di potere censurare la scelta dell’Amministrazione di inserire il test BNP tra i requisiti, stante la sua importanza diagnostica, dal momento che esso consente di controllare i livelli di peptide nel sangue che sono correlati alla prognosi dello scompenso cardiaco e alla sua relativa gravità: dal che si desume che le specifiche tecniche richieste dalla stazione appaltante non risultano affatto ingiustificate o irragionevoli.

4. Con i motivi aggiunti della ricorrente i vizi lamentati nel ricorso introduttivo avverso le previsioni della lex specialis sono stati prospettati in via derivata a carico dell’aggiudicazione, disposta in favore di Abbott s.r.l., che ha concluso la procedura di gara.

L’Amministrazione e la controinteressata hanno però eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti per ragioni analoghe a quelle da loro opposte con riferimento al ricorso introduttivo. E il Collegio ritiene che, analogamente al ricorso introduttivo, anche i motivi aggiunti siano effettivamente inammissibili.

Secondo la giurisprudenza sopra richiamata, infatti, solo l’operatore economico che partecipa a una gara di evidenza pubblica acquista una posizione differenziata e concreta che lo legittima a impugnarne gli esiti, dal che si desume che l’operatore che, invece, deliberatamente decida di non partecipare alla gara non è poi legittimato a chiederne l’annullamento.

Una volta ribadito, quindi, che la ricorrente avrebbe potuto partecipare alla gara in questione, ma volontariamente non l’ha fatto (donde l’inammissibilità del suo ricorso introduttivo contro il bando in epigrafe), non può che essere affermato il suo difetto di legittimazione a impugnare la relativa aggiudicazione, con conseguente inammissibilità anche dei suoi motivi aggiunti.

5. Le spese di lite tra la ricorrente da un lato, e l’Amministrazione resistente e la controinteressata dall’altro, seguono la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

Non vi è invece luogo a provvedere sulle spese di lite tra la ricorrente e SORESA s.p.a..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, LI (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

1) dichiara inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti;

2) condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore di Abbott s.r.l. e dell’Azienda Sanitaria Locale LI 2 Nord, liquidandole nella somma di euro 2.000,00 in favore di ciascuna, oltre spese generali nella misura del 15%, e oltre Iva e Cpa come per legge;

3) non luogo a provvedere sulle spese di lite tra la ricorrente e SORESA s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in LI nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

CO Gaviano, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere

IO Di RE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO Di RE	CO Gaviano

IL SEGRETARIO