N. 01724/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 10/03/2026
N. 00534 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01724/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1724 del 2025, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Vianello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia;
contro
Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (Inail),
Direzione Territoriale Treviso – Belluno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Bocchi, Pasquale
Schiavulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
-OMISSIS-, in proprio; N. 01724/2025 REG.RIC.
-OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
del diniego di accesso agli atti ex art. 25, l. n. 241/1990, sull'istanza di accesso agli atti trasmessa ai sensi degli artt. 22 e ss., l. n. 241/1990 in data 26/7/2025 a mezzo
PEC dal dott. -OMISSIS-, per conto di -OMISSIS- s.r.l., all'INAIL sopra meglio individuato, per aver accesso a tutta la documentazione meglio indicata nell'istanza medesima, nonché di ogni altro provvedimento, connesso, conseguente e presupposto, ad oggi non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti, e declaratoria di accertamento del diritto della società ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto dell'istanza di accesso agli atti presentata in data
26/7/2025, con conseguente ordine all'amministrazione intimata di esibizione della documentazione richiesta.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di-OMISSIS-e di Inail;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 il dott. Nicola Bardino
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in esame la società -OMISSIS- s.r.l. ha impugnato il diniego opposto dall'INAIL, Direzione territoriale Treviso-Belluno, sede di Treviso, all'istanza di accesso documentale presentata il 26 luglio 2025 in relazione alla pratica di malattia professionale n.-OMISSIS- del 6 febbraio 2024, riferita all'ex dipendente -OMISSIS-
. N. 01724/2025 REG.RIC.
La vicenda si inserisce in un più ampio contenzioso tra la società e il predetto ex dipendente, licenziato per giusta causa nell'ottobre 2021, contenzioso del quale la ricorrente ha richiamato gli esiti a sé favorevoli innanzi al giudice del lavoro.
Il controinteressato, dal canto suo, ne ha contestato la decisività nel presente giudizio, osservando che il rito ex art. 116 c.p.a. ha ad oggetto esclusivamente la spettanza dell'accesso documentale e non il merito delle pregresse vicende lavoristiche.
2. A sostegno del gravame, la società espone che, nel luglio 2025, il sig. -OMISSIS-, per il tramite del proprio difensore, le ha rivolto una richiesta risarcitoria per danno differenziale, quantificata in euro 39.525,50 oltre ulteriori voci, sul presupposto del riconoscimento, da parte dell'INAIL, di una malattia professionale con menomazione dell'integrità psico-fisica del 12%. La ricorrente ha inoltre allegato di avere già ricevuto, in precedenza, una comunicazione INAIL del 18 giugno 2024 recante la definizione negativa della medesima pratica, sicché il successivo provvedimento favorevole all'assicurato avrebbe reso necessario acquisire gli atti istruttori posti a fondamento del mutato esito.
Su tali premesse -OMISSIS- s.r.l. ha chiesto di prendere visione ed estrarre copia dell'intero fascicolo relativo alla pratica indicata, con particolare riferimento: alla comunicazione o documentazione presentata dal lavoratore o per suo conto all'INAIL; alla relazione della commissione medica dell'ULSS 2 “Marca Trevigiana”; ai verbali delle audizioni svolte in sede ispettiva, con specifico riguardo alle dichiarazioni rese dai sigg. -OMISSIS-e-OMISSIS-. L'istanza è stata motivata con la necessità di predisporre un'immediata difesa rispetto alla pretesa risarcitoria del controinteressato e di comprendere le ragioni del diverso esito della pratica, anche in relazione agli eventuali riflessi sul rapporto assicurativo.
3. L'INAIL, con il provvedimento in epigrafe descritto, ha respinto l'istanza, rilevando, in particolare che il sig. -OMISSIS- non aveva presentato alcuna denuncia di infortunio o malattia professionale, trattandosi di adempimento gravante sul datore N. 01724/2025 REG.RIC.
di lavoro, e che la richiesta riferita a “qualunque tipo di comunicazione e documento” inviato dal lavoratore era generica ed esplorativa. La relazione della commissione medica dell'ULSS 2 non sarebbe, poi, stata nella disponibilità dell'Istituto. Inoltre,
l'istruttoria si sarebbe basata su risultanze ispettive e su documentazione sanitaria specialistica, non ostensibile in quanto concernente categorie particolari di dati. Infine,
i verbali ispettivi non avrebbero potuto essere esibiti in ragione della riservatezza dei dichiaranti e della necessità di preservare la genuinità del rapporto collaborativo tra questi e l'Amministrazione.
4. La società ha censurato il diniego sotto più profili. In sintesi, essa ha dedotto:
l'apparenza e insufficienza della motivazione; la non genericità dell'istanza, in quanto riferita a una pratica puntualmente individuata per numero e data; la necessità difensiva della documentazione richiesta, avuto riguardo alla diffida risarcitoria già ricevuta; l'illegittimità del richiamo indiscriminato alla disciplina sulla riservatezza e alla natura sensibile dei dati sanitari, in presenza di un accesso difensivo ex art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990; l'assenza, quanto ai verbali ispettivi, di un concreto e specifico pregiudizio ai danni dei dichiaranti, tale da prevalere sulle esigenze di tutela della società, tanto più con riguardo ai soggetti che, secondo la prospettazione della ricorrente, non intrattenevano più rapporti con essa.
5. Costituitosi in giudizio, l'Istituto ha resistito nel merito, sostenendo che l'istanza presentava carattere esplorativo, poiché non individuava con sufficiente precisione i documenti richiesti. Del resto, la comunicazione cui la società intendeva accedere coincideva, in realtà, con un certificato per malattia professionale contenente esclusivamente dati sanitari del lavoratore. La relazione della commissione medica
ULSS non sarebbe stata in possesso dell'Istituto. Peraltro, il mutamento di esito della pratica sarebbe dipeso da una successiva, complessa indagine ispettiva e dalla richiesta di riesame dell'assicurato. Infine, come già evidenziato in sede di diniego, l'ostensione N. 01724/2025 REG.RIC.
dei verbali ispettivi avrebbe esposto i dichiaranti a indebite pressioni, in un contesto fortemente conflittuale tra le parti.
6. Il controinteressato si è a sua volta costituito in giudizio per resistere al ricorso, sottolineando, nelle proprie deduzioni, la prevalenza delle esigenze di riservatezza sui dati sanitari e, più in generale, il carattere ritorsivo e sproporzionato della richiesta ostensiva, e invocando, infine, la disciplina sul whistleblowing di cui al d.lgs. n. 24 del
2023.
7. Chiamata, quindi, alla camera di consiglio del 10 dicembre 2025, la causa, dopo approfondita discussione, è stata posta in decisione.
8. Il ricorso è fondato, nei sensi di seguito precisati.
9. Va anzitutto richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241 del 1990, il diritto di accesso spetta ai soggetti che siano titolari di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti richiesti.
Con particolare riguardo all'accesso difensivo, la giurisprudenza ha chiarito che occorre verificare, con rigoroso accertamento in concreto, il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e le esigenze di tutela dedotte, non essendo tuttavia richiesto che l'istante fornisca già la prova piena della fondatezza della futura azione o difesa, ma essendo sufficiente che egli espliciti in modo non generico la specifica utilità giuridica degli atti richiesti.
10. Nel caso di specie tale requisito sussiste. L'istanza della società non è, infatti, diretta a un controllo generalizzato dell'operato dell'Amministrazione, ma è riferita a una singola e ben identificata pratica istruita dall'Istituto, individuata per numero, data e soggetto assicurato, ed è motivata dalla necessità di approntare una difesa in relazione a una pretesa risarcitoria già formalmente azionata in via stragiudiziale dal lavoratore. N. 01724/2025 REG.RIC.
La documentazione richiesta concerne, dunque, non un interesse meramente conoscitivo o emulativo, ma la possibilità, per il datore di lavoro, di comprendere quali fatti, allegazioni, dichiarazioni e valutazioni tecnico-medico-legali abbiano sorretto il riconoscimento amministrativo posto a base della pretesa di danno differenziale.
11. Sotto tale profilo, il Collegio ritiene di dover valorizzare, in chiave speculare rispetto alla fattispecie esaminata nella sentenza di questa Sezione, 23 maggio 2025,
n. 781 (che ha accolto la richiesta ostensiva formulata nei confronti dell'Istituto da un lavoratore intenzionato ad agire contro il proprio datore di lavoro), il principio di effettività della tutela giurisdizionale e di parità delle armi sul piano difensivo. Se, infatti, al lavoratore che prospetti l'azione risarcitoria nei confronti del datore di lavoro per il risarcimento del danno deve essere riconosciuta (come nel caso precedentemente esaminato) la possibilità di accedere agli atti amministrativi che possono fondare e corroborare la sua pretesa, non v'è ragione per negare, in linea di principio, l'accesso al datore di lavoro chiamato a resistere ad analoga pretesa, allorché la conoscenza degli atti risulti necessaria per verificare i presupposti fattuali, causali e valutativi del riconoscimento posto a fondamento della domanda avversaria. In tale prospettiva, la relazione tra posizione sostanziale e diritto all'ostensione si atteggia in termini di necessaria simmetria.
12. Non valgono in senso contrario né la dedotta conoscenza, da parte della società, del solo provvedimento conclusivo del 1° ottobre 2024, né la prospettazione difensiva secondo cui l'atto del giugno 2024 non sarebbe stato definitivo.
Tali circostanze, anche a volerle ritenere sussistenti, non elidono l'interesse all'accesso. Conoscere l'esistenza o il contenuto essenziale del provvedimento finale non equivale, infatti, a conoscere la base documentale e istruttoria su cui esso si fonda; ed è proprio tale base che assume rilievo ai fini dell'apprestamento di una compiuta difesa rispetto alla domanda risarcitoria proposta dal controinteressato. N. 01724/2025 REG.RIC.
13. Fermo quanto sopra, deve essere, quindi, esaminato il diniego con riguardo alle diverse categorie documentali richieste.
13.1 Riguardo alla documentazione introduttiva del procedimento e, più in generale, agli atti e alle comunicazioni trasmessi dal lavoratore o per suo conto all'INAIL nell'ambito della pratica in questione, il diniego non può essere condiviso nella parte in cui qualifica la richiesta come generica o esplorativa.
L'istanza, infatti, è puntualmente ancorata a un fascicolo determinato e a una vicenda amministrativa specifica. Quando l'istante non conosca ex ante l'esatta consistenza documentale del fascicolo, non può pretendersi l'indicazione nominativa di atti di cui ignora l'esistenza o il contenuto. La richiesta di accesso al fascicolo di una pratica puntualmente individuata costituisce, infatti, la forma fisiologica attraverso la quale l'interesse ostensivo può essere esercitato.
Ciò non significa, peraltro, che la società abbia titolo a ottenere un indiscriminato accesso a qualsiasi dato sanitario, anamnestico o personale del lavoratore, privo di attinenza con il thema decidendum della futura controversia risarcitoria. L'accesso va, invece, riconosciuto con riferimento agli atti del fascicolo che risultino rilevanti per ricostruire la genesi, lo sviluppo istruttorio e l'esito del procedimento amministrativo, ivi compresa la documentazione con la quale il lavoratore, o il soggetto che lo ha assistito, ha dato impulso alla procedura o al successivo riesame, nonché gli atti che contengano le allegazioni causali e fattuali poste a base del riconoscimento. Restano, invece, suscettibili di oscuramento le sole informazioni strettamente cliniche o personali non pertinenti rispetto alla difesa che la società è chiamata a svolgere.
13.2 Analoghe considerazioni valgono per la documentazione medico-legale.
L'INAIL ha dedotto di non detenere la specifica relazione della commissione medica dell'ULSS 2 “Marca Trevigiana”.
In linea generale, non può imporsi all'Amministrazione l'ostensione di un documento non esistente o non detenuto. Tuttavia, il riconoscimento della malattia risulta fondato N. 01724/2025 REG.RIC.
su documentazione sanitaria specialistica e sugli esiti complessivi dell'istruttoria. Ne consegue che l'indisponibilità del singolo atto nominativamente indicato non poteva legittimare il rigetto in blocco della richiesta, dovendo invece l'Amministrazione distinguere tra il documento eventualmente mancante e la diversa documentazione medico-legale effettivamente acquisita e utilizzata ai fini della determinazione finale.
Anche sotto tale profilo, pertanto, il diniego è illegittimo, nella misura in cui ha escluso radicalmente l'accesso alla base tecnico-valutativa della decisione, senza procedere al necessario bilanciamento tra le esigenze difensive della società e la tutela della riservatezza del lavoratore. Bilanciamento che, nel caso concreto, impone di consentire l'ostensione della documentazione medico-legale effettivamente detenuta e posta a fondamento del riconoscimento, previo eventuale oscuramento delle sole parti non pertinenti, non indispensabili ed eccedenti rispetto alla finalità difensiva dedotta.
13.3.1 Ben più delicata appare, a giudizio del Collegio, la questione concernente la concreta ostensione dei verbali delle audizioni svolte in sede ispettiva e, in particolare, delle dichiarazioni rese dai soggetti sentiti nel corso dell'indagine.
La giurisprudenza richiede, invero, una valutazione concreta e non astratta del bilanciamento tra il diritto di difesa dell'istante e la riservatezza dei dichiaranti, al fine di evitare che la tutela di quest'ultima si traduca in una preclusione indiscriminata dell'accesso difensivo. In linea generale, del resto, si ammette l'ostensione dei verbali ispettivi quando la conoscenza degli stessi sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici, eventualmente mediante espunzione delle generalità o di altri elementi identificativi dei dichiaranti.
Nel caso in esame l'INAIL ha opposto un diniego sorretto da una motivazione non sufficientemente individualizzata. Il riferimento al diritto alla riservatezza dei controinteressati e all'affidabilità che i dichiaranti ripongono nei confronti dell'Amministrazione non integra, per sé solo, una ragione ostativa specifica e N. 01724/2025 REG.RIC.
concreta ai sensi degli artt. 24 e 25 della legge n. 241 del 1990, tanto più in presenza di un'istanza difensiva puntualmente collegata a una pretesa risarcitoria già avanzata.
Né può reputarsi sufficiente il mero richiamo al conflitto esistente tra le parti, in assenza dell'indicazione di circostanze specifiche e attuali dalle quali desumere un effettivo e prevalente rischio di ritorsioni o pressioni indebite.
Per altro verso, non può essere condivisa neppure la tesi, sostenuta dal controinteressato, secondo cui la sola presenza di dati sensibili o la mera riconducibilità della vicenda a segnalazioni di condotte lavorative lesive varrebbe a sottrarre in radice i verbali all'accesso. Anche in tal caso deve trovare applicazione il criterio della stretta indispensabilità e del bilanciamento in concreto. Il richiamo alla disciplina del whistleblowing non risulta, nella specie, decisivo, non emergendo dagli atti che la documentazione richiesta coincida con segnalazioni coperte da uno speciale regime di segretezza, né potendosi presumere in via generale che ogni richiesta difensiva del datore di lavoro integri, di per sé, una condotta ritorsiva.
Assume, invece, rilievo decisivo la circostanza che, secondo la stessa difesa dell'INAIL (p. 2 della memoria di costituzione), il superamento dell'iniziale archiviazione della pratica sia dipeso proprio dall'esito della complessa indagine ispettiva successivamente svolta.
In altri termini, i verbali delle dichiarazioni raccolte nel corso di tale indagine non costituiscono un segmento marginale o estrinseco dell'istruttoria, ma uno degli snodi centrali del procedimento culminato nel riconoscimento della malattia professionale.
In una simile situazione, negarne integralmente la conoscenza al datore di lavoro destinatario di una pretesa risarcitoria fondata su quel medesimo riconoscimento finirebbe per comprimere in misura non proporzionata il suo diritto di difesa.
13.3.2 Il contemperamento tra i contrapposti interessi deve allora essere operato in termini differenziati. Con riguardo alle dichiarazioni dei soggetti espressamente indicati nell'istanza e rispetto ai quali la ricorrente ha dedotto la cessazione dei N. 01724/2025 REG.RIC.
rapporti con la società, il rischio di condizionamenti connessi al permanere del vincolo lavorativo risulta obiettivamente attenuato, sicché l'accesso va riconosciuto in misura piena, salva la sola possibilità di oscurare dati personali eccedenti e non pertinenti.
Quanto, invece, agli eventuali verbali relativi a soggetti diversi, per i quali l'INAIL abbia specificamente rappresentato il permanere di concrete esigenze di riservatezza,
l'ostensione dovrà essere consentita con le cautele necessarie, mediante oscuramento delle generalità e degli elementi immediatamente identificativi, purché tale anonimizzazione non renda incomprensibile il contenuto sostanziale delle dichiarazioni e non vanifichi la funzione difensiva dell'accesso.
14. Alla luce delle considerazioni che precedono, il diniego impugnato deve essere annullato, dovendosi accertare il diritto della società ricorrente ad accedere, nei sensi sopra precisati, alla documentazione che risulti effettivamente detenuta dall'INAIL e rilevante ai fini della difesa rispetto alla pretesa risarcitoria fatta valere dal controinteressato.
Deve essere conseguentemente disposto che l'INAIL proceda all'ostensione di tale documentazione nel termine di giorni trenta, decorrenti dalla notificazione ovvero dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.
Resta, comunque, ferma l'esclusione dall'ostensione dei soli dati strettamente personali o sanitari non pertinenti e non indispensabili, nonché la possibilità di oscuramento degli elementi identificativi dei dichiaranti, nei limiti in cui ciò sia necessario a salvaguardare interessi di riservatezza concretamente apprezzabili senza però svuotare il diritto di difesa dell'istante.
15. Le spese di lite vanno integralmente compensate, in considerazione della peculiarità della questione esaminata, connotata dalla necessità di bilanciare il diritto di difesa della società ricorrente con la tutela della riservatezza del lavoratore assicurato e dei soggetti escussi in sede ispettiva. N. 01724/2025 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, ordinando, per l'effetto, all'INAIL, Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro, di consentire alla ricorrente l'accesso, mediante visione ed estrazione di copia, alla documentazione di che trattasi, entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento
(UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche (esclusi i difensori) sopra nominate.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
Nicola Bardino, Presidente F/F, Estensore
Filippo Dallari, Primo Referendario
TO AM, Referendario N. 01724/2025 REG.RIC.
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.