Pubblicato il 24/03/2026

N. 05431/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08984/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8984 del 2024, proposto da IO EO, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Danza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Uff Scolastico Regionale Campania Ambito Territoriale per la Provincia di Caserta, Ufficio Scolastico Regionale Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

- del decreto n°18167 del 12.07.2024 del MINISTERO ISTRUZIONE E MERITO comunicato al ricorrente, nella parte in cui reca il rigetto della istanza di riconoscimento del titolo di specializzazione sostegno per la classe di concorso ADSS, emanato in adempimento alla sentenza del Tar Lazio Sez. IV BIS n°7715/2023;

- del decreto di esclusione n°15325 del 31 luglio 2024 della USR Campania-UFFICIO IX AT CASERTA atto conseguenziale, nella parte in cui esclude la ricorrente dalle graduatorie provinciali delle GPS per le classi di concorso ADSS prendendo atto del decreto del MIM di rigetto della istanza di riconoscimento n°18167/2024;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di Uff Scolastico Reg Campania Ambito Terr per la Provincia di Caserta e di Ufficio Scolastico Regionale Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa PI OF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 27 agosto 2024 e depositato il successivo 29 agosto 2024, parte ricorrente ha impugnato il decreto di rigetto della istanza di riconoscimento del titolo di specializzazione su sostegno per la classe di concorso ADSS, emanato in adempimento alla sentenza del Tar Lazio Sez. IV BIS n°7715/2023 pronunciata sul silenzio serbato dall’Amministrazione sulla ridetta istanza; ed ha gravato, altresì, il conseguenziale decreto di esclusione dalla prima fascia delle GPS per la classe di concorso ADSS e dalle relative graduatorie di istituto di seconda fascia adottato dall’USR Campania-Ufficio IX AT Caserta.

L’Amministrazione ha ritenuto di non poter accogliere l’istanza in quanto la richiedente: “ non ha presentato, nella documentazione allegata alla propria istanza, come sopra richiamata, alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla citata direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, rilasciato dal competente Ministero romeno e valido per

dimostrare il possesso dell’abilitazione all’insegnamento di sostegno in Romania” ; ha esibito “un mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, ovvero una “Adeverinta”… che non attesta la preparazione della stessa all’esercizio della professione di insegnante di sostegno”…” rilasciato, non dal competente Ministero romeno, ma dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures” . Il Ministero romeno interpellato attraverso apposito quesito IMI, “ non ha confermato che il titolo romeno in argomento è abilitante all’insegnamento di sostegno in Romania” . Ciò posto, il Dicastero ha valutato di procedere comunque, con il massimo favor per l’istante, al confronto analitico tra la formazione conseguita dallo stesso in Romania e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato

sul sostegno”.

All’esito di tale raffronto, il Ministero ha ritenuto che “ a seguito del confronto, eseguito direttamente dall’Amministrazione, tra il percorso formativo previsto in Italia dal DM 30-9-2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Romania dall’istante, …emergono incolmabili differenze tra i due percorsi” : in particolare, ha rilevato che dalla documentazione allegata all’istanza: non emergevano attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità; erano assenti riferimenti specifici ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola; non vi erano evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio nonché in merito allo svolgimento di un esame finale.

Infine, il Dicastero ha ritenuto che la differenza emersa tra le due formazioni non consente di applicare misure compensative, ritenendo che peraltro esse costituiscono una facoltà e non un obbligo per l’Amministrazione (pag. 21 e 22 del decreto) e quindi ha rigettato l’istanza.

2. Avverso tale provvedimento l’interessata ha dunque proposto sette motivi con cui fa valere la violazione della legislazione italiana e comunitaria in materia di riconoscimento dei titoli esteri, la violazione dei principi enunciati sulla materia dalla CGUE e dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che si è pronunciata proprio sul riconoscimento dei titoli rumeni oltre che bulgari con le pronunce dai nn. 18 a 22 del 2022; ha dedotto la mancata acquisizione del piano analitico di studi svolto in Romania che non gli è mai stato richiesto (pag. 23 del decreto) ed infine l’eccesso di potere sotto svariati profili, concludendo con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

3. L’Amministrazione si è costituita in giudizio.

4. Alla camera di consiglio del 23 ottobre 2024 l’istanza cautelare è stata accolta.

5. In vista della pubblica udienza l’Amministrazione ha depositato compiuta relazione, insistendo per il rigetto del ricorso.

6. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025.

DIRITTO

1.Il ricorso è meritevole di accoglimento nei termini e per le motivazioni di seguito illustrate.

2.1 In primo luogo, il Collegio rileva che la mancanza dell’attestazione dell’autorità rumena, comprovante la possibilità per l’interessata di esercitare la professione di insegnante di sostegno in Romania, non è di per sé ostativa al richiesto riconoscimento.

Sul punto l’Adunanza Plenaria (sentenza n. 18 del 2022) ha chiarito che “il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli” (punto 9 della motivazione) e “la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata” (punto 10 della motivazione).

Pertanto, la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per l’Amministrazione che certamente, anche in “mancanza dei documenti necessari”, deve comunque procedere a verificare in concreto l’idoneità della formazione estera all’insegnamento di sostegno in Italia.

2.2 Parte ricorrente fa pure valere che l’Amministrazione non le ha mai richiesto il programma analitico del percorso svolto presso l’Università di Cantemir in palese violazione dei principi posti dalla Adunanza Plenaria in tema di obbligo comparativo “ concreto” e non in astratto, motivo che evidenzia altresì l’assenza di un corretto contraddittorio procedimentale.

Questo profilo, ancorchè sostenuto da ultimo col riferimento alla giurisprudenza cautelare della sezione (TAR Lazio sez. IV bis, ordinanza n°2429 del 11 giugno 2024, n°2402 del 20/06/2024, n°2012 del 22/05/2024) e per ottenere la sospensione del provvedimento di rigetto, va condiviso.

Invero, l’Amministrazione, in ragione delle carenze riscontrate nella documentazione prodotta, avrebbe dovuto attivarsi per acquisire le attestazioni ritenute mancanti; la stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione (art. 16 D.lgs 206/2007 “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”; nonché art. 17 comma 2 D.lgs 206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all’articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all’autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine”).

Dagli atti di causa non risulta che il Ministero - prima di determinarsi in ordine all’insussistenza nel percorso formativo di quel contenuto minimo che consenta di soddisfare anche parzialmente le condizioni per il riconoscimento in Italia della specializzazione per l’insegnamento del sostegno - abbia chiesto alla ricorrente di produrre le integrazioni documentali ritenute opportune ovvero di fornire le informazioni sulla formazione svolta; informazioni che, invece, gli uffici sono tenuti a richiedere prima di pronunciarsi sull’esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano, come espressamente previsto dal citato art. 17 D.lgs. 206/2007.

L’attività istruttoria, su di una materia complessa e dibattuta, è stata dunque svolta senza richiedere all’istante di fornire le informazioni sul percorso formativo ritenute mancanti e senza recepire eventuale documentazione integrativa.

Tra i documenti la cui utilità ai fini dell’esame appare indubbia, risulta il piano formativo-didattico analitico svolto all’estero (allegato 14 al ricorso introduttivo) avendo il Ministero effettuato il confronto fra il percorso per l’abilitazione all’insegnamento sul sostegno in Italia e l’attestato finale, di natura sintetica e riassuntiva; tale carenza anche istruttoria non rende inattaccabile la valutazione degli uffici sulle deficienze del percorso formativo svolto all’estero, anche in termini di attività di tirocinio, di laboratorio o didattiche che invece sarebbero svolte nelle Università italiane; e rende del tutto inattendibili le pretese carenze formali e documentali dell’istanza di riconoscimento posto che queste potevano essere rimediate dall’interlocuzione procedimentale o da un atto di preavviso di diniego dell’istanza.

2.3 Oltre a tali carenze istruttorie anche la valutazione in concreto svolta appare inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza di questa Sezione (in argomento cfr. sentenza n. 20976/2024).

La valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame. Allo stato, infatti, non appare adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Va rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

Ebbene, dalla documentazione in atti e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che il programma di formazione allegato all’istanza fa riferimento allo svolgimento di attività di tipo terapeutico – cognitivo occupazionale e le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno, lungi dall’apparire “radicalmente diverse”, rilevano una certa sovrapposizione con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (ad esempio si legge dal programma analitico del corso: psicanalisi genetica, aspetti sulla maturazione neuro-anatomica, teorie comportamentali).

Del resto, il Collegio rileva che, in un caso affrontato da questa Sezione avente ad oggetto il diniego di un’istanza di riconoscimento concernente il medesimo percorso formativo (sentenza n. 3459 del 17 febbraio 2025), il Commissario ad acta designato, pur rigettando l’istanza, ha tuttavia rilevato la corrispondenza di alcuni insegnamenti (Psicologia dello sviluppo nr. 5 cfu - Psicologia dell’educazione nr. 5 cfu) con quelli previsti in Italia dal decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca del 30 settembre 2011 (“Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249)”, mentre per altri insegnamenti ha comunque riconosciuto che determinano un accrescimento delle comuni competenze del docente in termini di capacità di utilizzare strumenti di didattica inclusiva e attenzione ai bisogni educativi speciali; è stato quindi escluso che la formazione svolta in Romania sia radicalmente diversa rispetto a quella richiesta per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

Per quanto precede, la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata posto che gli uffici non chiariscono perché non sarebbe possibile individuare misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – idonee a colmare le mancanze della formazione estera.

Il diritto europeo riconosce infatti l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”); tenuto conto che, per espressa previsione normativa, per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta” (art. 14 cit. par. 4) resta priva di supporto motivazionale la netta presa di posizione sull’assoluta impossibilità di conciliare i due iter formativi.

In conclusione, l’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, finisce per porsi in contrasto con i principi europei che mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; difatti una motivazione meno che rigorosa sulle pretese “incolmabili differenze” rischia di ripristinare barriere tra Stati europei, in punto di titoli e formazione professionale, che il diritto euro-unitario mira invece a superare.

3. In ragione delle suesposte considerazioni, assorbiti i motivi non trattati data la natura dirimente di quelli esaminati, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato, con i rivenienti effetti sul provvedimento di esclusione della ricorrente dalle GPS.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative.

4. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la natura degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego, con i rivenienti effetti sul provvedimento di esclusione della ricorrente dalle GPS e con l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PI OF, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Claudia Favaccio, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

PI OF

IL SEGRETARIO