Pubblicato il 11/03/2026

N. 00408/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01686/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1686 del 2025, proposto da
Clp Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Catello Miranda, Maria Di Foggia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Aeroporto LI Marconi di Bologna S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Ventura, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Caprarie n. 7;

per l'annullamento

-del silenzio-inadempimento prodottosi in merito alle istanze del 9/6/2022, del 23/11/2022, del 02.12.2022, del 12/12/2022 e del 9/6/2023 aventi ad oggetto il riconoscimento dell’adeguamento prezzi ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 26 del D.L. 50 del 17/5/2022 per le lavorazioni eseguite e contabilizzate nel libretto delle misure dall’01/01/2022 sino all’ultimazione dei lavori;

-nonché’ per la declaratoria dell’obbligo della Stazione appaltante a concludere il procedimento con provvedimento espresso, con conseguente emissione dello Stato di Avanzamento Lavori ai sensi e per gli effetti di cui al comma I° dell’art. 26 del D.L. n. 50/2022 e successivo certificato di pagamento per gli importi dovuti e per la condanna della stessa Stazione Appaltante a provvedere in ordine alle menzionate istanze, entro un termine non superiore a trenta giorni, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, co. 3 c.p.a.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Aeroporto LI Marconi di Bologna S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 il dott. IO AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso in riassunzione depositato il 27.11.2025, CLP Costruzioni srl ha chiesto l’annullamento del silenzio-inadempimento mantenuto dall’Aeroporto LI Marconi di Bologna SpA sulle istanze presentate in data 9.6.2022, 23.11.2022, 2.12.2022, 12.12.2022 e 9.6.2023 e aventi ad oggetto il riconoscimento dell’adeguamento prezzi ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 26 del D.L. 50/2022 per le lavorazioni eseguite e contabilizzate in relazione all’appalto per i lavori di realizzazione di una tettoia in carpenteria metallica presso il piazzale Terminal Cargo dell’aeroporto, nonché la declaratoria dell’obbligo della Stazione appaltante di concludere il procedimento con provvedimento espresso, con emissione dello stato di avanzamento lavori e successivo certificato di pagamento per gli importi dovuti, con conseguente condanna a provvedere in ordine alle menzionate istanze, entro un termine non superiore a trenta giorni e con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117, comma 3, del CPA.

Pe quanto in questa sede rileva, la ricorrente, in punto di fatto, ha esposto quanto segue:

-di aver convenuto, in data 12.12.2023, avanti al Tribunale di Bologna, l’Aeroporto LI Marconi di Bologna SpA chiedendo, in relazione all’appalto per i lavori per la “ Realizzazione di una tettoia in carpenteria metallica presso il piazzale Terminal Cargo “, l’accertamento del proprio diritto alla contabilizzazione delle opere extracontrattuali eseguite, con conseguente emissione dei relativi atti contabili e certificato di pagamento per l’importo di euro 47.780,50 oltre IVA, la condanna della convenuta al pagamento della suddetta somma oltre interessi, l’accertamento del proprio diritto alla emissione dello stato di avanzamento lavori ai sensi e per gli effetti di cui al comma I° dell’art. 26 del D.L. 50/2022 e successivo certificato di pagamento per l’importo di euro 127.428,29 a titolo di adeguamento prezzi, con conseguente condanna della convenuta al relativo pagamento con interessi legali moratori, l’accertamento dell’obbligo della convenuta all’emissione del certificato di regolare esecuzione o collaudo delle opere eseguite, con conseguente definitiva liberazione dell’impresa da ogni onere e responsabilità in ordine all’esecuzione delle opere;

-con sentenza n. 2359 del 25.11.2025, il Tribunale di Bologna ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione limitatamente alla domanda di revisione e adeguamento dei prezzi, in favore del Tribunale amministrativo regionale competente, disponendo la riassunzione limitatamente alla domanda di adeguamento prezzi;

-di aver, quindi, riassunto il giudizio avanti all’intestato Tribunale, rivendicando l’obbligo della Stazione appaltante a provvedere sull’istanza di adeguamento prezzi.

Tanto premesso, la ricorrente ha denunciato i seguenti vizi: “ sulla illegittimità del silenzio – violazione e falsa applicazione art. 26 d.l. 50/22 – violazione e falsa applicazione art. 3 l. 241/90 ”; parte ricorrente ha precisato di aver avanzato alla Stazione Appaltante richiesta di riconoscimento dell’adeguamento prezzi ex art. 26 D.L. 50/22 con ripetute istanze, di data 9.6.2022, 23.11.2022, 2.12.2022, 12.12.2022 e 9.6.2023, ma che la medesima è rimasta inerte, omettendo di adottare qualsivoglia provvedimento al riguardo, in tal modo violando le disposizioni rubricate e la giurisprudenza in materia, stante l’obbligo dell’Amministrazione di attivare il procedimento diretto al compimento dell'attività istruttoria volta all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, compito che dovrà sfociare nell’adozione del provvedimento che riconosce o meno il diritto al compenso revisionale; nel caso in esame, inoltre, sussisterebbero gli estremi per l’applicazione della suddetta norma e il conseguente riconoscimento delle somme rivendicate con le diverse istanze prodotte. La ricorrente ha, quindi concluso chiedendo: -di accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio-inadempimento prodottosi in merito all’istanze suddette aventi ad oggetto il riconoscimento dell’adeguamento prezzi ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 26 del D.L. n. 50/2022 per le lavorazioni eseguite e contabilizzate; -di ordinare all’Aeroporto LI Marconi di Bologna SpA di provvedere sulle istanze di adeguamento prezzi ex art. 26 del D.L. n. 50/2022 con emissione dello Stato di Avanzamento Lavori ai sensi e per gli effetti di cui al comma I° dell’art. 26 del D.L. n. 50/2022 e successivo certificato di pagamento per l’importo di euro127.428,29 o del diverso importo che sarà determinato a seguito dell’istruttoria; - di ordinare all’Aeroporto LI Marconi di Bologna SpA di provvedere sulle predette istanze, entro un termine non superiore a trenta giorni; -di disporre sin da ora la nomina di un Commissario ad acta, per l’ipotesi di ulteriore inerzia dell’Amministrazione oltre il termine stabilito.

Si è costituita in giudizio l’Aeroporto LI Marconi di Bologna SpA, eccependo la tardività del ricorso, la sua inammissibilità per mancata notifica ad un controinteressato e, comunque, la sua infondatezza non essendosi formato alcun silenzio-inadempimento; nel merito, ha puntualmente contestato le richieste avversarie, ritenendole del tutto infondate.

Alla camera di consiglio del 28 gennaio 2026 il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.

Preliminarmente, in tema di giurisdizione, va rilevato quanto segue.

Considerato che il giudice ordinario, con la ricordata pronuncia, ha già statuito in ordine alla (propria carenza di) giurisdizione in materia di revisione prezzi, il Collegio ritiene, anche per ragioni di economia processuale, di poter definire la presente controversia (nei termini di cui si dirà infra), pur rilevando che la questione inerente la spettanza della giurisdizione nella materia in esame è stata oggetto di recenti approfondimenti da parte della giurisprudenza amministrativa più attenta e autorevole.

In particolare, il Consiglio di Stato ha di recente rilevato che “occorre, quindi, accedere a un’interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 133 c.p.a., escludendo dalla giurisdizione esclusiva le vicende in cui la materia del contendere non involga l’esercizio di poteri riconducibili, nemmeno in via indiretta, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione. E infatti, < l’attinenza della vicenda ad interessi di ordine pubblicistico – in qualche misura sempre implicati nell’agire della Pubblica amministrazione – non è sufficiente a risolvere il problema del riparto della giurisdizione, perché quel che veramente conta è stabilire se, in funzione del perseguimento di quell’interesse, l’amministrazione sia o meno dotata di un potere di supremazia, in relazione – si intende – allo specifico oggetto del contenzioso portato dinanzi al giudice > (Cass. Civ., SS.UU., 8 luglio 2019, n. 18267; cfr . anche Cass. Civ., SS.UU., 17 marzo 2025, n. 7152, Cass. Civ., SS.UU., 3 luglio 2023, n. 18669 e ord. 29 ottobre 2020, n. 23908)” e che “L’art. 133, comma 1, lett. e ), n. 2, c.p.a., che assegna al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie concernenti la revisione dei prezzi, deve, infatti, essere letto alla luce del principio secondo cui tale giurisdizione sussiste soltanto laddove la P.A. mantenga una posizione di supremazia rispetto all’operatore economico e, sia, quindi, sia ravvisabile la spendita, almeno indiretta, di potere pubblicistico. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con specifico riferimento al tema della revisione dei prezzi nei contratti pubblici e nel solco dei principi tracciati dal Giudice delle leggi, hanno osservato come l’art. 133, co. 1, n. 2, lett. e) , c.p.a., < logicamente non è stato inteso, nella giurisprudenza del riparto, come conferente al giudice amministrativo qualunque controversia relativa alla revisione dei prezzi degli appalti pubblici per servizi ad esecuzione continuata o periodica, sviluppandosi un'applicazione (peraltro non del tutto uniforme, ma sovente plasmata dai casi specifici) del criterio fondato sulla sussistenza o meno di esistenza ed esercizio di potere, per tutela dei correlati pubblici interessi> (Cass. Civ., SS.UU., n. 21990/2020). La medesima pronuncia enuncia conclusivamente la regola del riparto di giurisdizione in subiecta materia nei seguenti termini: < se il contenuto della clausola esprime e quindi implica la persistenza di una discrezionalità, vale a dire di una posizione di potere, dell'autorità amministrativa, si rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; se invece il contenuto della clausola individua puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza a tale obbligo di un diritto soggettivo dell'appaltatore, così da confluire nella giurisdizione ordinaria. La natura del contratto quale fonte di posizione paritetica per le parti che lo hanno stipulato rispetto agli obblighi esecutivi e ai correlati diritti soggettivi trova allora logicamente, prima ancora che normativamente, un limite nel contenuto delle specifiche clausole. Se, dunque, la clausola di revisione dei prezzi non include alcuna discrezionalità determinativa della parte pubblica, ai fini del riparto giurisdizionale vale la situazione paritetica che ne discende, salvo, ex art. 386 c.p.c., ogni successivo esito nel merito, inclusa l'eventuale nullità della clausola stessa. Se, invece, la clausola rimette alla stazione appaltante una discrezionalità nella determinazione della debenza della revisione e/o del suo quantum, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ricorre, perché la pariteticità non è stata raggiunta nella specifica regola negoziale della revisione e pertanto non può sussistere nella fase esecutiva di detta regola> “. ( Consiglio di Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9568 ).

Tanto chiarito e passando all’esame del ricorso, vanno respinte le eccezioni pregiudiziali sollevate dall’Aeroporto di Bologna.

Il ricorso è tempestivo, atteso che l’ultima richiesta di riconoscimento dell’adeguamento prezzi ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 26 del D.L. 50/2022 è stata presentata dalla ricorrente in data 9.6.2023 e il ricorso avanti al giudice ordinario (cui bisogna fare riferimento in base alla disciplina della “ traslatio iudicii ”) è stato promosso il 12.12.2023, quindi nel rispetto dei termini di cui al secondo comma dell’art. 31 del CPA.

Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad un controinteressato, atteso che in materia di silenzio-inadempimento non vi sono controinteressati formali in senso stretto, poiché si è di fronte ad una (asserita) inerzia dell’Amministrazione e, pertanto, non vi sono soggetti espressamente individuati ai quali attribuire un interesse contrario a quello fatto valere in giudizio ( TAR Calabria, Catanzaro, sez. I 10 ottobre 2024, n. 1447 ). In linea puramente teorica, nel caso di giudizio contro il silenzio - inadempimento con cui si sollecita l’Amministrazione a esercitare un potere che le è attribuito dalla legge, soggetto controinteressato potrebbe essere colui che da tale esercizio verrebbe pregiudicato, circostanza, però, che non si realizza nel caso in esame, atteso che tale soggetto non può essere individuato nel Direttore Lavori, come, invece, sostenuto dalla parte resistente.

Nel merito, il ricorso è solo parzialmente fondato.

Invero a fronte delle plurime istanze della ricorrente tese ad ottenere una risposta (qualunque essa sia) in ordine alla richiesta di riconoscimento dell’adeguamento prezzi ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 26 del D.L. 50/2022 per le lavorazioni eseguite e contabilizzate in relazione ai lavori di realizzazione di una tettoia in carpenteria metallica presso il piazzale Terminal Cargo dell’aeroporto, la Stazione Appaltante è rimaste inerte e non ha assunto alcun espresso provvedimento.

Sotto questo profilo, non integra una formale risposta della Stazione Appaltante quanto indicato dalla D.L. nel documento prodotto dalla parte resistente (sub n. 22, Fasciolo Aeroporto di Bologna) trattandosi di scambio di comunicazioni e-mail costituenti un mero “raffronto consultivo”.

Dunque l’Amministrazione ha omesso di adottare un formale atto di riscontro alle plurime richieste inoltrate dalla società ricorrente.

Né la natura formalmente privatistica della Stazione appaltante, che normalmente interloquisce giuridicamente con atto negoziali di diritto privato e non è adusa all’assunzione di provvedimenti amministrativi, può giustificare la mancata adozione e comunicazione di una risposta formale ad hoc sulle predette istanze revisionali di parte ricorrente (non essendo qui neppure in contestazione l’assoggettamento della società Aeroporto LI Marconi di Bologna ai principi della legge generale sul procedimento amministrativo n. 241 del 1990).

In linea generale, si osserva che il meccanismo del silenzio, disciplinato dagli artt. 31 e 117 CPA, è diretto ad accertare se l’inerzia serbata dall’amministrazione in ordine alla istanza di un privato si ponga in violazione o meno dell’obbligo di adottare un provvedimento esplicito, richiesto con l’istanza stessa.

Per ciò che attiene all’obbligo di provvedere, di regola esso deriva da una norma di legge o di regolamento, ma può talora desumersi anche da prescrizioni di carattere generale o da principi generali dell’ordinamento che regolano l’azione amministrativa, sicché, ad esempio, può originare dal rispetto del principio di imparzialità o trovare fondamento nel principio di buon andamento dell’azione amministrativa. Una ulteriore fonte dell’obbligo di provvedere è stata, infine, individuata nel principio di legalità dell’azione amministrativa.

Pertanto, si può ritenere che, a prescindere dall’esistenza di una specifica disposizione normativa, l’obbligo di provvedere sussiste in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia ed equità impongano l’adozione di un provvedimento, cioè in tutte quelle ipotesi in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) di quest’ultima (in tal senso Consiglio di Stato, sez. IV, 20 maggio 2014, n. 2545; id., 4 dicembre 2012, n. 6183 ).

Alla luce di tali principi, il ricorso è fondato e va accolto in relazione alla sola domanda diretta ad accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dall’Aeroporto LI Marconi di Bologna SpA, dovendosi precisare che l’accoglimento del ricorso è limitato alla sola fissazione dell’obbligo di provvedere in capo all’Aeroporto medesimo, spettando ad esso ogni decisione in ordine alla fondatezza della pretesa sostanziale vantata dalla ricorrente, stante la necessità di svolgere una adeguata attività istruttoria, svolgendo (eventualmente) anche valutazioni connotate da discrezionalità tecnica.

Devesi, pertanto, ordinare all’Aeroporto LI Marconi di Bologna SpA di pronunciarsi in ordine alle istanze (sopra ricordate) presentate dalla ricorrente con un motivato provvedimento espresso entro il termine di giorni 60 (sessante) decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente decisione, con l’avvertenza che, in caso di ulteriore inadempimento, parte ricorrente potrà adire nuovamente questo Tribunale, al fine della nomina di un Commissario ad acta.

Stante il solo parziale accoglimento del ricorso, le spese di causa possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, accerta l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione resistente e ordina alla medesima di adottare un provvedimento espresso entro 60 giorni dalla notificazione o comunicazione amministrativa della presente decisione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL PE, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

IO AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO AL	OL PE

IL SEGRETARIO