Pubblicato il 24/03/2026

N. 05432/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13507/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13507 del 2024, proposto da CL LO, rappresentata e difesa dagli avvocati Angela Maria Fasano, Stefania Fasano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell'Istruzione e del Merito - Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione e Formazione, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

nei confronti

CE CU, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa misura cautelare

- Della comunicazione di rigetto espressa a mezzo e-mail alla ricorrente, recante la data 22 ottobre 2024, n. prot. 42470 (allegata al n. 5 della produzione documentale) resa dal Direttore Generale del MINISTERO DELL''ISTRUZIONE E DEL MERITO - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione con la quale si è così disposto il rigetto della propria pratica di riconoscimento: “Per le motivazioni esposte in premessa, l’attestato formativo dell’istante, Sig.ra CL LO nata il [...] a [...] – ITALIA, denominato, in lingua italiana, “Corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo” rilasciato dall’Università “San Jorge” - Gruppo San Valero, Spagna, in collaborazione con la società privata SERCA e con il centro Piatel in data 7 aprile 2021 non può essere riconosciuto come titolo valido, in Italia, per l’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato; pertanto, l’istanza prot. n. 15792 del 06 luglio 2021, come citata in premessa, è rigettata”;

- Di ogni altro atto ad esso connesso presupposto e consequenziale dal quale possa scaturire pregiudizio per l’odierna ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa IE IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1.Cn ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 12 dicembre 2024 e depositato in pari data, parte ricorrente ha impugnato il provvedimento col quale il competente Dipartimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo per l’insegnamento di sostegno conseguito in Spagna dopo aver frequentato il “Corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo” e rilasciato dall’Università “San Jorge” - Gruppo San Valero, Spagna, in collaborazione con la società privata SERCA e con il centro Piatel in data 7 aprile 2021.

L’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, anche in base al parere reso dal Ministero dell’Università in Spagna sul riconoscimento del titolo, ha ritenuto che la domanda “deve essere rigettata, in quanto l’attestato di studi presentato a supporto della stessa, ai sensi della normativa di riferimento dello Stato spagnolo in cui lo stesso attestato di studi è stato rilasciato non dà accesso all’insegnamento in Spagna ed è, pertanto, privo di requisiti giuridici anche minimi per poter essere valutato come attestato che dà accesso, in Italia, all’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”.

Rilevato tale ostacolo al riconoscimento, il Ministero ha valutato “di procedere comunque, con il massimo favor per l’istante”, al confronto tra la formazione conseguita dallo stesso in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

All’esito del raffronto tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM del 30.09.2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Spagna, l’Amministrazione – richiamato nuovamente il valore non abilitante del titolo - ha evidenziato che “emergono incolmabili differenze tra i due percorsi, nonché manifeste disparità di trattamento, ove i due percorsi venissero considerati equivalenti” e ha quindi concluso che l’attestato formativo presentato dall’istante “non può essere riconosciuto come titolo valido, in Italia, per l’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato”.

2. Avverso il detto provvedimento parte ricorrente ha proposto otto doglianze con le quali fa valere la illegittimità del ridetto per violazione della normativa comunitaria ed italiana in materia di riconoscimento di titoli conseguito all’estero, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria in merito al rinvio pregiudiziale dinanzi alla CGUE, per ingiustizia manifesta, illogicità, irragionevolezza, e contraddittorietà della motivazione e violazione del principio di legittimo affidamento comunitario, concludendo con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

3. L’Amministrazione evocata risulta costituita in giudizio.

4. Alla camera di consiglio del 5 febbraio 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ed è rimasta inappellata.

5. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025.

DIRITTO

1.Il ricorso merita accoglimento, in quanto le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti assorbenti ragioni.

2. In primo luogo, il Collegio rileva che la mancanza dell’attestazione dell’autorità spagnola, comprovante la possibilità per l’interessato di esercitare la professione di insegnante di sostegno in Spagna, non è di per sé ostativa al richiesto riconoscimento.

Va al riguardo evidenziato che, con l’istanza in esame, l’interessato ha chiesto il riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero, ai sensi della direttiva 2006/35/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

Tale direttiva “fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato «Stato membro ospitante»), che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati «Stati membri d’origine») e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione” (v. art. 1 della direttiva; analogamente anche art. 1 D.lgs. 206/2007); inoltre, ai sensi dell’art. 4 della direttiva, l’effetto del riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante è quello di permettere “al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante” (v. analogamente anche art. 3 D.lgs. 206/2007).

Da queste disposizioni è quindi possibile desumere che il riconoscimento previsto dalla richiamata direttiva richiede che il soggetto interessato, grazie alla qualifica professionale conseguita nel paese di origine (nel caso in esame Spagna), possa ivi esercitare la professione.

Nel caso in esame, parte ricorrente non ha prodotto l’attestazione dell’autorità spagnola, emessa ai sensi della citata direttiva e attestante la qualifica, ma un mero attestato di conclusione di un corso di formazione/aggiornamento, denominato, in lingua italiana, “Corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo” in forma di scrittura privata, rilasciato dall’Università “San Jorge” - Gruppo San Valero, Spagna.

Tuttavia, secondo la costante giurisprudenza europea, in diretta attuazione degli artt. 45 e 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), nei casi in cui l’interessato non possiede il titolo attestante la qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36, ma ha acquisito le relative competenze professionali tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione. Infatti, le direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi mirano a facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli stabilendo regole e criteri comuni che comportino, nei limiti del possibile, il riconoscimento automatico di detti diplomi, certificati ed altri titoli; per contro, esse non hanno come obiettivo e non possono avere come effetto quello di rendere più difficile il riconoscimento di tali diplomi, certificati ed altri titoli nelle situazioni da esse non contemplate (v. da ultimo la sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, in particolare punti 34, 35, 36, 37 e 38, che richiama la precedente giurisprudenza europea).

Anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 18 del 2022) ha avuto modo di chiarire che “il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli” (punto 9 della motivazione) e “la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata” (punto 10 della motivazione).

Pertanto, la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per l’Amministrazione che certamente, anche ove non risulti che il titolo di formazione conseguito dall’interessato consenta lo svolgimento dell’attività di insegnante di sostegno in Spagna, ha comunque l’obbligo di procedere a verificare in concreto e in modo analitico l’idoneità della formazione estera all’insegnamento di sostegno in Italia.

Al riguardo, va rammentato che in Italia l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso delle necessarie competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione.

Ciò posto, nel caso di specie, le ragioni del diniego sono basate, oltre che sulla natura non abilitante del titolo, sulla non identità delle formazioni, date le differenze riscontrate – sotto il profilo quantitativo e qualitativo – tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il precorso formativo, complessivamente seguito (in Italia e in Spagna), che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia.

A tal proposito, il Collegio rileva che la citata giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, nella parte in cui rammenta che le autorità di uno Stato membro “sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalle legislazione nazionale” (punto 34 della citata sentenza del 2021), non consente di motivare un provvedimento di diniego attraverso la valutazione meramente formale del titolo ovvero in ragione della non perfetta corrispondenza dei corsi di specializzazione tra i due Paesi membri, essendo possibile procedere al riconoscimento anche a fronte di differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante.

Nel caso in esame, la valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, risulta affidata a rilievi di carattere generale e formale, come ad esempio: il richiamo ai requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico previsti dall’art. 3 del D.M. 30.09.2011; il riferimento del corso seguito in Spagna al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” di cui ai corsi di specializzazione previsti dalla normativa italiana; il rilievo in ordine alle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio nel corso spagnolo che - a differenza di quanto previsto dall’Allegato C del D.M. 30.09.2011 - sarebbero stati svolti in modalità blended.(pag. 8 del decreto).

Ebbene, alla luce dei principi di diritto europeo che regolano la materia in esame, il giudizio espresso in ordine all’impossibilità di riconoscere il titolo formativo conseguito all’estero non appare adeguatamente motivato, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, che non tengono pienamente conto delle conoscenze, abilità e competenze acquisite dal ricorrente e attestate nella documentazione allegata all’istanza.

Dalla documentazione in atti e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che gli attestati allegati all’istanza (allegato 2 depositato unitamente al ricorso) fanno riferimento ad un corso di 1500 ore di docenza e tirocinio, per complessivi 60 crediti e si rileva una diffusa sovrapposizione delle materie approfondite nel percorso spagnolo con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dalla documentazione allegata: Psicologia dello sviluppo dell’educazione: modelli di apprendimento; Neuropsicologia giovanile; Educazione speciale: approccio metacognitivo e cooperativo; Educazione speciale e insegnamento della disabilità intellettuale e dei disturbi pervasivi dello sviluppo nella Scuola Secondaria; Educazione speciale e apprendimento per le disabilità sensoriali nella Scuola Secondaria; Pedagogia speciale dell’integrazione del gruppo classe nella Scuola Secondaria; Didattica della disabilità sensoriale).

Inoltre, a fronte delle differenze rilevate tra i due percorsi, il Ministero non ha neanche preso in considerazione la possibilità di individuare misure ulteriori idonee a compensare le diversità di formazione riscontrate, ritenendo tra l’altro che, laddove venisse riconosciuta la specializzazione sul sostegno sulla base di attestati e percorsi di formazione del tipo di quello posseduto dall’istante, si realizzerebbe una grave disparità di trattamento con i cittadini italiani che per accedere all’insegnamento sul sostegno in Italia seguono il percorso formativo universitario come disciplinato dal citato D.M. 30.09.2011.

Nel provvedimento di diniego (pag. 10) si afferma, infatti, che tale disparità deriverebbe da:

1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia;

2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Tuttavia, come già rilevato, l’assenza di un titolo abilitativo non può essere una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che può avvenire anche con misure compensative, eventualmente aggravate, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, invero, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (v. da ultimo la citata sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, secondo cui in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”.).

Per quanto precede, anche sotto questo profilo, la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata, posto che gli uffici non chiariscono perché l’adozione di proporzionate e adeguate misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – non sia in grado di colmare le differenze della formazione estera.

In conclusione, l’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, finisce per porsi in contrasto con i principi europei che mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; difatti una motivazione meno che rigorosa sulle pretese “incolmabili differenze” rischia di ripristinare barriere tra Stati europei, in punto di titoli e formazione professionale, che il diritto euro-unitario mira invece a superare.

3. In ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

4. Sussistono giuste ragioni, in considerazione della tipologia di questioni trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato di diniego, anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE IO, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

CL Favaccio, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IE IO

IL SEGRETARIO