N. 05679/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 03/01/2026
N. 00052 /2026 REG.PROV.COLL. N. 05679/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5679 del 2025, proposto da:
Comune di Palma NI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Bonelli, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
contro
CE RA, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
Giuma s.r.l., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la NI n. 4774 del
2025. N. 05679/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di CE RA;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il consigliere AU NO;
Udito, nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025, l'avvocato Marcello
Fortunato;
Vista l'istanza di passaggio in decisione della parte appellante;
FATTO e DIRITTO
1. Il comune di Palma NI ha impugnato la sentenza del Tar NI, Napoli, sez. II, n. 4774 del 27 giugno 2025 con cui è stato accolto il ricorso per opposizione di terzo proposto da CE RA ed è stata dichiarata nulla la sentenza del Tar
NI, Napoli, sezione II, n. 2413 del 21 marzo 2025.
Il sig. CE RA (opponente in primo grado) si è costituito nel presente grado di giudizio depositando memoria difensiva in data 10 luglio 2025, con la quale ha chiesto la reiezione dell'appello e dell'istanza cautelare.
Con decreto n. 2571 in data 11 luglio 2025 l'istanza di misure monocratiche è stata accolta limitatamente alla abbreviazione dei termini.
Con ordinanza n. 2858 del 31 luglio 2025 è stata accolta l'istanza cautelare proposta dal comune appellante ed è stata, pertanto, sospesa l'esecutorietà della sentenza impugnata, al fine di mantenere la res adhuc integra, fino alla decisione di merito.
In vista della trattazione il comune appellante ha depositato memoria conclusiva e all'udienza pubblica dell'11 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Devono essere tratteggiati i fatti di causa, in relazione ai quali si avvicendano più provvedimenti amministrativi e più pronunce giurisdizionali. N. 05679/2025 REG.RIC.
Il sig. RA è proprietario di un immobile sito in Palma NI, alla via Ponte di Napoli n. 21, distinto al catasto al foglio 17, p.lla 982, assentito con permesso di costruire n. 15/URB/2017, come complesso produttivo per attività connesse alla conduzione di fondi agricoli, in relazione al quale si sono susseguiti i seguenti ulteriori titoli:
- in data 27 luglio 2017 è stata depositata una prima segnalazione certificata di inizio attività (scia) in variante al permesso di costruire n. 15/URB/2017, per una diversa distribuzione degli spazi interni;
- in data 16 luglio 2018 è stato rilasciato ai sensi dell'art. 4, comma 4, della legge regionale NI n. 19 del 2009 il permesso di costruire n. 26/PC/2018, per il cambio di destinazione d'uso del piano terra (da stoccaggio prodotto finito e lavorazione di prodotti agricoli a locale produttivo per la vendita di prodotti aziendali)
e del piano primo (da residenza ed essiccazione dei prodotti, in due unità destinate a ospitalità e degustazione prodotti aziendali tipici);
- in data 17 aprile 2019, è stata depositata, sempre dal RA, scia in variante al p.d.c. n. 26/PC/2018 per modifiche del piano sottotetto;
- in data 11 gennaio 2023 è stata depositata scia alternativa al permesso di costruire, ai sensi dell'art. 23 del d.P.R. n. 380 del 2001, per il mutamento della destinazione d'uso del piano terra (in due locali commerciali), ex art. 4, comma 7, della legge regionale NI n. 19 del 2009 (in conformità all'art. 2, comma 4, della legge regionale NI n. 13 del 2022, il quale prevede che sono sottoposti a scia alternativa al permesso di costruire oltre agli interventi di cui all'articolo 23, comma
01, lettere a), b) e c) del d.P.R. n. 380 del 2001, anche le modifiche della destinazione d'uso, urbanisticamente rilevanti, con opere e senza opere ed il recupero ai fini abitativi dei sottotetti; N. 05679/2025 REG.RIC.
- in data 28 febbraio 2023 il sig. RA ha comunicato la fine dei lavori relativi al piano terra, con ulteriore frazionamento da n. 2 a n. 3 locali commerciali, cui è seguita
(in data 7 marzo 2023) la segnalazione certificata per l'agibilità.
Tutti i predetti titoli si sono consolidati non essendovi state inibitorie.
Successivamente, il piano terra (commerciale) è stato concesso in locazione alla società “Giuma s.r.l.”.
Quest'ultima:
- in data 2 ottobre 2023, ha depositato scia ex art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 ai fini della sanatoria di una diversa distribuzione degli spazi interni dalla stessa realizzata, finalizzata alla fusione di due unità immobiliari al piano terra;
- in data 7 novembre 2023, ha depositato la segnalazione certificata di agibilità.
Con provvedimento del 22 luglio 2024, il comune ha annullato in autotutela solo la scia depositata dalla Giuma s.r.l. in data 2 ottobre 2023 e la segnalazione certificata di agibilità del 7 novembre 2023, sicché il RA ha ritenuto di non proporre azioni giudiziarie.
Solo successivamente ha avuto notizia che la Giuma s.r.l. aveva impugnato il suddetto provvedimento dinanzi al Tar NI (ricorso R.G. n. 3186 del 2024 nel quale egli non era stato evocato), e che il Tar con sentenza n. 2413 del 2025, ha respinto il ricorso ritenendo che il mutamento di destinazione d'uso a monte della locazione, ovvero quello conseguito con la scia dell'11 gennaio 2023, sarebbe intervenuto sulla base di un titolo inidoneo a legittimare il cambio.
Quindi il sig. RA ha proposto ricorso in opposizione di terzo dinanzi allo stesso
Tar NI avverso tale sentenza nella parte in cui ha inciso, in assenza di contraddittorio, sulla legittimità della scia alternativa al permesso di costruire, contestandone la valutazione di inefficacia.
Il Tar NI, con la sentenza n. 4774 del 27 giugno 2025, affermata preliminarmente la posizione di “terzo” del RA che lo legittimerebbe al ricorso, N. 05679/2025 REG.RIC.
ha accolto l'opposizione ed ha dichiarato nulla la precedente sentenza n. 2413 del 21 marzo 2025 nella parte in cui è stata ritenuta tamquam non esset la scia prot. n. 946 dell'11 gennaio 2023 depositata da CE RA.
Medio tempore il comune ha annullato in autotutela la scia n. 946 dell'11 gennaio 2023 con provvedimento prot. n. 13404 del 6 maggio 2025 notificato in data 8 maggio 2025
(l'opposizione di terzo è stata notificata il 30 aprile 2025, ma la comunicazione di avvio del procedimento era intervenuta il 22 aprile 2025).
Tale ultimo provvedimento è stato impugnato dal RA con separato ricorso (R.G.
n. 2758 del 2025) dinanzi al Tar NI, il quale, con ordinanza n. 1711 del 25 luglio 2025, ha respinto l'istanza cautelare da costui proposta sia per assenza di danno grave e irreparabile, sia osservando che è ancora sub judice la questione della legittimità della scia dell'11 gennaio 2023 prot. n. 946, ritenuta improduttiva di effetti con sentenza del Tar NI del 21 marzo 2025 n. 2413, il cui annullamento su opposizione di terzo promossa dal RA, disposto con sentenza della stessa sezione del Tar 27 giugno 2025 n. 4774, forma oggetto del presente ricorso in appello.
3. Sulla scorta dei fatti fin qui tratteggiati, il comune censura la sentenza che ha accolto l'opposizione di terzo, deducendo quanto segue.
Con il primo motivo contesta la motivazione con cui il primo giudice ha ritenuto di respingere le eccezioni di inammissibilità e, soprattutto, di improcedibilità dell'impugnazione straordinaria, ivi sollevate sulla base del sopravvenuto provvedimento di autotutela prot. n. 13404 del 6 maggio 2025, con cui è stata annullata la scia prot. n. 946 dell'11 gennaio 2023, considerata illegittima ed inefficace con la sentenza n. 2413 del 21 marzo 2025.
Osserva che, come eccepito in primo grado, al momento del passaggio in decisione dell'impugnazione straordinaria (21 maggio 2025), la stessa scia non esisteva più nel mondo giuridico stante il suo annullamento, autonomamente intervenuto in data 6 maggio 2025 con provvedimento amministrativo, il che avrebbe fatto venir meno N. 05679/2025 REG.RIC.
l'interesse alla decisione dell'opposizione, finalizzata a salvaguardare la validità di un provvedimento ormai annullato.
Con il secondo motivo l'appellante contesta la statuizione del Tar con la quale il
RA è stato ritenuto “terzo” legittimato all'opposizione, osservando che il quadro fattuale non sarebbe stato ben colto dal primo giudice, non essendo stato considerato che la scia n. 25103 del 2 ottobre 2023, oggetto dell'annullamento sottoposto al sindacato del Tar col ricorso n. 3186/24 R.G., altro non era che una scia “in sanatoria” ex art. 37 d.P.R. n. 380 del 2001, volta quindi alla legittimazione di un intervento già eseguito dalla società conduttrice “Giuma s.r.l.” (accorpamento di più vani al piano terra): intervento che presumibilmente sarebbe stato eseguito col consenso del proprietario, sig. RA (quindi soggetto cointeressato), non essendo intervenuta ad opera di quest'ultimo alcuna contestazione nei confronti della conduttrice, né tantomeno risulterebbero adottate iniziative di risoluzione del contratto per inadempimento della stessa conduttrice.
Si tratterebbe di un quadro fattuale oggettivamente risultante dalla motivazione del provvedimento di annullamento, prot. n. 17863 del 20 giugno 2024, frutto di accertamento in sede di atto pubblico, come tale facente fede fino a querela di falso.
Quindi, a parere dell'appellante, sarebbe pacifico che l'appellato si sia giovato di un rimedio straordinario, che non potrebbe essere utilizzato surrettiziamente per far valere, al di fuori dell'ordinario processo amministrativo, le posizioni soggettive che possono trovare tutela in virtù dei rimedi ordinari, quale quello dell'intervento ad adiuvandum ex art. 50 c.p.a..
Con il terzo motivo il comune si duole della mancata pronuncia sulle eccezioni e domande proposte alle pagg. 14-18 della memoria difensiva depositata in data 13 maggio 2025, nella quale erano riproposte, in ossequio al generale principio di cui all'art. 101 c.p.a., le eccezioni di inammissibilità ed infondatezza del ricorso introduttivo, già prospettate dal comune nel giudizio R.G. n. 3186 del 2024 e non N. 05679/2025 REG.RIC.
esaminate dal Tar, il quale nella sentenza n. 2413 del 21 marzo 2025 aveva appuntato la propria attenzione soltanto sull'accertamento dell'illegittimità della presupposta scia n. 946 dell'11 gennaio 2023, non oggetto di impugnativa.
Secondo l'appellante sarebbero sussistite autonome e sufficienti ragioni perché il Tar accertasse l'illegittimità della scia in sanatoria n. 25103 del 2 ottobre 2023, stante l'assenza della doppia conformità, a prescindere dall'illegittimità o meno della precedente scia n. 946 dell'11 gennaio 2023.
Le eccezioni non esaminate sono state pertanto riproposte.
4. L'appellato controdeduce osservando in sintesi quanto segue.
L'improcedibilità sarebbe potuta sussistere qualora egli non avesse impugnato il provvedimento di annullamento della scia del 13 gennaio 2023. Inoltre l'auspicabile annullamento giurisdizionale del provvedimento di annullamento formale della suddetta scia non sarebbe di per sé satisfattivo qualora non venisse anche confermata la sentenza che ha accolto l'opposizione di terzo, poiché rimarrebbe in essere la statuizione che ha, a suo dire erroneamente, ritenuto detta scia tamquam non esset.
Contesta che, solo in virtù del rapporto locatizio sussistente con la società Giuma s.r.l., egli sarebbe stato cointeressato nel giudizio proposto dalla suddetta società definito con la sentenza (n. 2413/2025) oggetto di opposizione di terzo dal momento che tale giudizio ha riguardato il provvedimento del 22 luglio 2024 con il quale il comune ha inibito in autotutela solo la scia depositata dalla Giuma s.r.l. in data 2 ottobre 2023 e la segnalazione certificata di agibilità ma non ha annullato o inibito la scia alternativa al permesso di costruire del 13 gennaio 2023 precedentemente depositata dal proprietario dell'immobile.
La lesività e, quindi, l'interesse dell'appellato sarebbe sorto solo con la pubblicazione della sentenza n. 2413/2025, non perché sia stato ritenuto legittimo il provvedimento di annullamento della scia in sanatoria del 2 ottobre 2023, ma perché la suddetta decisione ha ritenuto tamquam non esset la precedente scia depositata dal proprietario. N. 05679/2025 REG.RIC.
Quindi egli sarebbe legittimato a proporre opposizione di terzo.
Infine contesta le argomentazioni contenute nel terzo motivo di appello.
5. L'appello è fondato e va accolto.
5.1. La sentenza del Tar che ha accolto l'opposizione, in questa sede impugnata, nel valutare la persistenza dell'interesse in capo all'opponente, ha svalutato la circostanza fattuale che il comune, con autonomo provvedimento n. 13404 del 6 maggio 2025, ha annullato la scia n. 946 del 2023 e che tale provvedimento è stato autonomamente impugnato dal RA in un successivo giudizio avanti allo stesso Tar.
Osserva il Collegio che l'intervenuto annullamento in via amministrativa ha definitivamente fatto venir meno l'interesse del sig. RA alla decisione del rimedio straordinario.
Invero va considerato che qualora il giudizio avente ad oggetto l'impugnazione del provvedimento del 6 maggio 2025 (ferma restando la portata esiziale di un eventuale esito negativo) si concludesse con un accoglimento, ossia in senso favorevole al sig.
RA, la sentenza del Tar (e analogamente l'eventuale pronuncia di appello) dovrebbe motivare sulle ragioni per le quali l'annullamento disposto dal comune sia illegittimo.
Tale motivazione non potrebbe giammai essere condizionata dalle argomentazioni espresse nella sentenza n. 2413 del 2025 né potrebbe dar luogo ad un conflitto di giudicati, dal momento che la sentenza da ultimo citata non ha concluso un giudizio avente ad oggetto la scia del 13 gennaio 2023, bensì la legittimità dei provvedimenti con i quali il comune è intervenuto su titoli diversi e successivi.
Dunque l'eventuale pronuncia di accoglimento del ricorso avente ad oggetto l'impugnazione del provvedimento del 6 maggio 2025 sarebbe del tutto svincolata da qualunque argomentazione il Tar abbia potuto spendere nella sentenza n. 2413 del
2025: di tanto è consapevole anche l'appellato laddove osserva che il giudizio avanti al Tar, proposto dall'appellato avverso l'annullamento in autotutela della scia, non è N. 05679/2025 REG.RIC.
comunque condizionato da quanto deciso con la sentenza gravata (pagg. 2-3 della memoria difensiva depositata il 10 luglio 2025).
Tale “confessoria” ammissione conferma che non sussiste, e non sussisteva alla data della sentenza n. 4774 del 27 giugno 2025, alcun interesse in capo all'originario opponente, odierno appellato.
Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso in opposizione di terzo proposto in primo grado va dichiarato improcedibile.
5.2. Quanto precede rende ultroneo esaminare funditus la questione se, nel caso di specie, il RA rivesta la posizione di “terzo”, tale da legittimarlo al rimedio straordinario per cui è causa.
Solo per completezza si osserva che per costante giurisprudenza amministrativa la legittimazione a proporre opposizione di terzo ordinaria ex art. 108 cod. proc. amm.
(«Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi») nei confronti di sentenza del giudice amministrativo, resa inter alios, va riconosciuta ai controinteressati pretermessi, nonché a quelli occulti perché non facilmente identificabili, o sopravvenuti, non intervenuti nel processo, allorquando tale assenza non sia dipesa da una loro decisione, ma sia conseguenza di un'omissione dovuta alla controparte, alla mancata attivazione dei poteri di integrazione del contraddittorio del giudice o a vizi del procedimento amministrativo a monte, per mancanza di una corretta individuazione o di una espressa evocazione nella formalità degli atti; tali soggetti, pur non avendo partecipato al relativo giudizio, sono nondimeno titolari di un interesse qualificato al mantenimento dell'atto impugnato, interesse che, di conseguenza, risulta travolto direttamente dall'annullamento dell'atto stesso; sicché
l'attuazione del comando contenuto nella sentenza sarebbe ontologicamente incompatibile rispetto ad una coesistenza, sul piano sostanziale, dei due ordini di N. 05679/2025 REG.RIC.
interessi propri del ricorrente e dell'opponente (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 luglio
2024, n. 6347; sez. V, 17 settembre 2018, n. 5440; sez. V, 27 novembre 2017).
Ciò posto, nel caso di specie il sig. RA non ha alcun interesse al mantenimento degli atti impugnati nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 2413 del 2025, per la evidenziata ragione che gli stessi sono stati travolti dall'annullamento in autotutela nelle more disposto dall'amministrazione.
Conclusivamente, assorbiti gli ulteriori motivi, l'appello va accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, l'opposizione di terzo proposta in primo grado va dichiarata improcedibile.
6. In considerazione della novità delle questioni trattate si può disporre la compensazione integrale fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara improcedibile l'opposizione di terzo proposta in primo grado.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:
Marco PA, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
AU NO, Consigliere, Estensore N. 05679/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
AU NO
IL PRESIDENTE
Marco PA
IL SEGRETARIO