N. 06821/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 09/03/2026
N. 01863 /2026 REG.PROV.COLL. N. 06821/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6821 del 2024, proposto dal sig.-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati IE Vaiano, Alvise Vergerio Di Cesana,
MO FE, Francesco Leone, con domicilio fisico eletto presso lo studio IE
Vaiano in Roma, Lungotevere Marzio n.3;
contro
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei
Portoghesi, 12; per la riforma
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza)
n. 12108/2024, resa tra le parti. N. 06821/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. Giovanni
AT e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Il sig.-OMISSIS- ha conseguito in data 23 giugno 2011 il titolo accademico di
“Diplome Master i Shkencave në Stomatologji” presso l'Università “Kristal” di
Tirana (Albania).
Nel 2017, dopo avere sostenuto tra settembre e novembre 2016 presso l'Università
“Apollonia” di Iași gli esami relativi al VI anno del corso di odontoiatria, ha ottenuto da parte della Romania un attestato di riconoscimento del percorso formativo svolto in Albania, ai sensi dell'art. 2, par. 2, direttiva 2005/36/CE (attestazione utile ai fini dell'inquadramento lavorativo).
2. Ha quindi avviato l'istanza di riconoscimento del suddetto titolo anche in Italia.
Con nota 1° febbraio 2023 il Ministero della Salute gli ha rivolto una richiesta di integrazioni documentali, volta ad acquisire copia della licenza individuale di esercizio in Albania e delle attestazioni (“good standing” e “penale”) concernenti l'assenza di impedimenti professionali o penali all'esercizio della professione di odontoiatra. L'istante ha declinato la richiesta sostenendo che, essendo intervenuto un riconoscimento in altro Stato membro (Romania), la documentazione extra-UE risultava superflua.
Con provvedimento 22 giugno 2023 la Direzione generale titoli del Ministero della
Salute ha subordinato il riconoscimento del titolo in Italia alla misura compensativa N. 06821/2024 REG.RIC.
della prova attitudinale nelle seguenti cinque materie professionalizzanti: endodonzia, protesi dentaria, parodontologia, medicina legale, ortodonzia.
3. Avverso tale atto il sig. -OMISSIS-ha proposto ricorso al TAR Lazio, deducendo che:
i) il titolo di odontoiatra per cui è causa rientra nell'ambito di un numero ristretto di professioni sottoposte al c.d. “regime automatico di riconoscimento” di cui all'art. 21 della citata direttiva (nonché dell'art. 31, comma 7, decreto legislativo 9 novembre
2007 n. 206 recante “Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali”), ossia alla procedura semplificata di riconoscimento.
Pertanto, a fronte del possesso del certificato di conformità del titolo alla direttiva
2005/36/CE, rilasciato in Romania, il Ministero della Salute italiano si sarebbe dovuto limitare a conferirgli efficacia anche in Italia, prescindendo da qualsiasi altra considerazione;
ii) la misura compensativa imposta dal Ministero - oltre a ignorare quanto sopra - risulta motivata sulla scorta di non confacenti precedenti di cui alla nota dalla
Commissione Europea del 23 aprile 2015 e, comunque, non adeguatamente parametrata al percorso formativo e professionale dell'interessato.
4. Il T.A.R. ha respinto il ricorso con la sentenza n. 12108/2024.
Dopo aver richiamato il distinguo tracciato all'interno del d.lgs. n. 206 del 2007 tra il regime c.d. “generale” (art.18 e ss), per il quale è prevista la possibilità di subordinare il riconoscimento del titolo a misure compensative (art. 22), e il regime automatico di riconoscimento (art. 31 e ss), riferito solo ad alcune professioni e applicabile al ricorrere di determinate condizioni di formazione (c.d. quadro di formazione comune),
e dopo aver osservato che per la professione di odontoiatra gli articoli 41, 42 e 43 del d.lgs. 206 del 2007, nel prevedere il regime automatico di riconoscimento, dettano altresì le condizioni di formazione perché possa darsi luogo a tale tipologia di riconoscimento, con riferimento al caso di specie il T.A.R. ha posto in rilievo: N. 06821/2024 REG.RIC.
i) in punto di fatto, che il ricorrente ha conseguito in Romania il riconoscimento del titolo albanese dopo aver sostenuto presso l'Università di Apollonia (a Iasi), in soli tre mesi (da settembre a novembre 2016), tutti gli esami del sesto anno del corso di studi rumeno, quale misura compensativa richiesta ai fini del riconoscimento in tale Stato
UE del titolo albanese;
ii) in punto di diritto, che la natura extra-UE del titolo originario (Albania) esclude l'automatica vincolatività per l'Italia del riconoscimento rumeno, e ciò alla luce:
a) del 12° considerando della direttiva 2005/36/CE;
b) del fatto che quello albanese è un mero titolo accademico, non abilitante alla professione;
c) che ad esso non ha fatto seguito l'esercizio professionale triennale in Romania ex art. 3, par. 3 della direttiva;
d) che nel corso dell'istruttoria sono emerse motivate riserve sull'affidabilità della formazione impartita presso l'Università “Apollonia” di Iași nel periodo interessato;
iii) che è quindi legittima, in ragione della tutela della salute pubblica, la misura compensativa della prova attitudinale disposta sulle cinque materie professionalizzanti.
5. Con l'appello qui all'esame il sig. -OMISSIS-invoca la riforma della sentenza, insistendo per il riconoscimento automatico ovvero, in subordine, per l'annullamento della misura compensativa in quanto del tutto sproporzionata.
5.1. A suo dire:
a) il riconoscimento rumeno, reso nel rispetto delle condizioni minime di formazione ex artt. 24 e 34 della direttiva 2005/36/CE, imporrebbe all'Italia - ai sensi del disposto letterale degli art. 2, comma 2, e 21 della medesima direttiva - analogo riconoscimento del titolo in via “automatica”, senza margini di discrezionalità (come confermato da un parere del Dipartimento Politiche Europee reso su fattispecie analoga). N. 06821/2024 REG.RIC.
Il fatto che l'interessato abbia sostenuto presso l'Università Apollonia di Iasi gli esami relativi al VI anno del corso di laurea dimostra che ciò che egli ha ottenuto in Romania
è un titolo di laurea e non un mero riconoscimento di un titolo acquisito in un Paese extra UE.
Quanto alle criticità emerse in relazione a percorsi di studi effettuati presso l'Università Apollonia di Iasi, esse si riferiscono ai titoli rilasciati negli anni 2010-
2013 e, comunque, non hanno riguardato indistintamente tutti gli studenti, sicché è solo in relazione ai corsi invalidati che potrebbe trovare applicazione il regime generale di riconoscimento (con annessa misura compensativa) – come chiarito dalla
Commissione Europea – Direzione generale del Mercato Interno, industria, imprenditoria e PMI Servizi, nella nota del 23 aprile 2015.
Ai medesimi fini, l'Amministrazione italiana avrebbe potuto attivare il meccanismo collaborativo di cui all'art. 50 della direttiva 2005/36/CE, ma giammai imporre misure compensative. Quanto al 12° considerando della suddetta direttiva, esso intende evitare l'eventualità (qui non ricorrente) che il riconoscimento del percorso di studi e della relativa qualifica da parte di uno stato membro venga utilizzato per ottenere, nello stato membro di destinazione, diritti diversi da quelli conferiti dal titolo professionale;
b) la misura compensativa risulterebbe, oltre che ingiustificata alla luce delle precedenti considerazioni, anche abnorme nella misura e violativa del principio di proporzionalità di cui all'art. 14, comma 5, della direttiva 2005/36/CE, in quanto non parametrata al percorso individuale e alla possibilità di scelta tra tirocinio e prova, pure prevista dall'art. 14, par. 2, della direttiva.
5.2. Il Ministero della Salute, ritualmente costituitosi, insta per il rigetto dell'impugnazione ribadendo che:
- la direttiva non impone il riconoscimento di decisioni assunte da altro Stato membro su titoli extra-UE (12° considerando; art. 2, parr. 1-2); N. 06821/2024 REG.RIC.
- difetta il requisito dell'esperienza professionale triennale nello Stato che ha riconosciuto il titolo (art. 3, par. 3, dir. 2005/36/CE);
- in Albania il titolo non è abilitante (mancano tirocinio, esame di Stato e licenza);
- la formazione svolta presso l'Università “Apollonia” cade nel periodo di criticità, secondo quanto accertato dalle autorità rumene e dalla Commissione Europea, sì da giustificare l'applicazione del sistema generale e l'imposizione della prova attitudinale.
6. La causa, a seguito della reiezione dell'istanza cautelare, è passata in decisione all'udienza pubblica del 26 febbraio 2026.
7. La doglianza riguardante la pretesa applicabilità del riconoscimento automatico è infondata.
7.1. Convince sul punto la ricostruzione esegetica avanzata dalla parte resistente secondo la quale il sistema dispositivo della direttiva 2005/36/CE va ricostruito alla luce del combinato disposto delle seguenti tre previsioni:
-- il 12° considerando, secondo il quale “la direttiva riguarda il riconoscimento, da parte degli Stati membri, delle qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri.
Non riguarda, tuttavia, il riconoscimento, da parte degli Stati membri, di decisioni di riconoscimento adottate da altri Stati membri a norma della presente direttiva”.
Poiché nel caso oggetto del giudizio si è avuto un riconoscimento effettuato dalla
Romania di un titolo conseguito in un paese extra U.E., esso non vincola altri Paesi a cui sia stato richiesto il medesimo riconoscimento;
-- l'art. 2, par. 2, il quale conferma il principio testé enunciato, laddove rimette a ciascuno Stato membro, secondo “norme sue proprie”, la mera “facoltà” di riconoscere titoli non acquisiti in UE (“Ogni Stato membro può consentire, secondo norme sue proprie, ai cittadini degli Stati membri titolari di qualifiche professionali non acquisite in uno Stato membro, l'esercizio di una professione regolamentata sul proprio territorio ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a)”). N. 06821/2024 REG.RIC.
Ne discende che anche in applicazione dell'art. 2, par. 2, il riconoscimento effettuato in Romania non vincola l'Italia ad un riconoscimento automatico;
-- l'art. 3, par. 3, il quale ammette l'assimilazione del titolo extra-UE al titolo comunitario solo quando il suo titolare abbia maturato tre anni di esperienza professionale nello Stato membro che ha riconosciuto il titolo, certificata dal medesimo ("È assimilato a un titolo di formazione ogni titolo di formazione rilasciato in un paese terzo se il suo possessore ha, nella professione in questione, un'esperienza professionale di tre anni sul territorio dello Stato membro che ha riconosciuto tale titolo ai sensi dell'art.2, paragrafo, 2 certificata dal medesimo").
La prova dell'esperienza professionale di almeno tre anni in territorio rumeno non è stata fornita nel caso di specie (e neppure allegata come dato fattuale), onde anche sotto questo profilo l'assimilazione dei titoli non è consentita.
D'altra parte, l'istruttoria ministeriale ha accertato che in Albania il titolo posseduto dall'appellante non è abilitante e che ai fini dell'esercizio di odontoiatra occorrono tirocinio professionale, esame di Stato e licenza dell'Ordine, tutti elementi non risultanti in atti.
7.2. Dunque, l'insieme di tali disposizioni - che altrimenti opinando rimarrebbero prive di spazio applicativo - contraddice la tesi per cui il primo riconoscimento da un primo Stato UE vale ad “assimilare” la formazione acquisita in un Paese extra UE a quella acquisita presso uno Stato membro
7.3. Né giova all'appellante sostenere che l'atto rumeno attesterebbe una piena conformità alle condizioni minime di formazione, per ciò solo rendendo doveroso il riconoscimento senza possibilità di scrutinio italiano. Come correttamente evidenziato in sentenza, in Albania il ricorrente ha conseguito un mero titolo accademico, non abilitante alla professione ed è incontestato il fatto che egli non ha mai esercitato la professione, né in Albania, né in Romania. N. 06821/2024 REG.RIC.
Il riconoscimento rumeno è quindi intervenuto ai fini professionali ex art. 2, par. 2 ma su un titolo non abilitante nel Paese di origine, mentre invece la Direttiva 2005/36/CE consente il riconoscimento delle qualifiche professionali e non dei titoli di formazione.
Lo stesso riconoscimento (a seguito di misure compensative) non si è tradotto nel rilascio di un titolo ex novo, il che contraddice la tesi per cui ciò che il ricorrente avrebbe ottenuto in Romania è un titolo di laurea e non un mero riconoscimento di un titolo acquisito in un Paese extra UE.
7.4. Infine, non appare risolutivo neppure il richiamo al comma 3 dell'art 2 nella parte in cui dispone espressamente che “per le professioni che rientrano nel titolo III, capo
III, [ossia quelle soggette al c.d. “regime automatico di riconoscimento” di cui all'art.
21 della citata direttiva tra cui rientra anche quella di odontoiatra per cui è causa] questo primo riconoscimento deve avvenire nel rispetto delle condizioni minime di formazione elencate in tale capo” : da questa previsione non può infatti ricavarsi – se non per saltum logico ed evidente contraddizione con le altre disposizioni di senso contrario innanzi richiamate – che il riconoscimento da parte di uno Stato membro del percorso formativo extra UE, sebbene subordinato alla verifica di condizioni minime, debba vincolare altri stati membri ospitanti.
7.5. Quanto all'attivazione del canale di cooperazione IMI (art. 50 dir. 2005/36/CE), pure invocata dall'appellante, essa costituisce strumento utile in presenza di un titolo
UE, o quando si controverta dell'autenticità o conformità del titolo rilasciato dallo
Stato di provenienza; nel caso di specie, la ratio del diniego di meccanismo automatico si fonda non su un dubbio meramente documentale ma sulla oggettiva inapplicabilità del titolo III, capo III della direttiva ai titoli extra-UE non corredati dall'esperienza triennale.
7.6. In ogni caso, dalla nota della Commissione Europea del 23 aprile 2015 si ricava, oltre alla indicazione della facoltà per le autorità competenti italiane di “esaminare in base al regime generale quelle (domande di riconoscimento) in merito alle quali N. 06821/2024 REG.RIC.
nutrono ancora dubbi fondati per quanto concerne la conformità della formazione dei dentisti ai requisiti minimi” ed ad un chiaro riferimento alle criticità emerse con riguardo all'Università “Apollonia” di Iasi che legittimerebbero un simile modus agendi, anche una eloquente menzione delle iniziative di cooperazione già assunte dallo Stato italiano con le autorità rumene e conclusesi con esito non satisfattivo.
7.7. Inconferente appare poi il richiamo alla sentenza Corte giustizia UE 6 dicembre
2018, C 675/17(richiamata anche nel parere reso dal Dipartimento per le Politiche
Europee della Presidenza del Consiglio dei Ministri, allegato dal ricorrente quale doc.
4 a supporto argomentativo), in quanto riferita a un diverso caso in cui il cittadino UE richiedeva allo Stato italiano il riconoscimento automatico di un titolo di odontoiatra conseguito in uno Stato membro (l'Austria) e non, come nella specie, il riconoscimento di un titolo conseguito in un paese extra UE e riconosciuto, ai sensi dell'art. 2, par. 2 della Direttiva, da un altro Stato membro.
Nella fattispecie decisa con la predetta sentenza non si poneva, dunque, la questione dell'applicabilità dell'art. 3, par. 3, della Direttiva né, più in generale, la questione dell'applicabilità del secondo periodo del 12° Considerando della stessa.
8. Venendo al secondo motivo e, quindi, all'entità della misura compensativa imposta
(prova attitudinale in cinque materie), occorre premettere che nel sistema generale definito dagli artt. 14 dir. 2005/36/CE e 22 del d.lgs. 206/2007 le misure compensative sono legittime quando necessarie e proporzionate a colmare differenze sostanziali.
8.1. Nel caso concreto, la scelta della prova attitudinale sulle cinque materie
(endodonzia, protesi dentaria, parodontologia, medicina legale e ortodonzia) appare coerente con (i) la vetustà del titolo (2011), (ii) la mancanza di abilitazione nel Paese
d'origine, (ii) l'assenza di esperienza professionale esercitata, (iii) il profili di dubbio concernenti il percorso integrativo in Apollonia, puntualmente illustrati nella memoria ministeriale. N. 06821/2024 REG.RIC.
In tale cornice, la verifica delle competenze professionalizzanti rappresenta un ragionevole bilanciamento tra gli opposti interessi, rispettoso della tutela delle primarie esigenze di salute pubblica.
8.2. Neppure fondata è la censura sulla mancata possibilità di scelta tra tirocinio e prova attitudinale. La memoria ministeriale chiarisce – e il T.A.R. ha condiviso – che la facoltà di opzione è propria dei cittadini UE muniti di titolo comunitario; difettando nel caso di specie sia un titolo UE, sia l'esperienza triennale ex art. 3, par. 3, la determinazione della tipologia di misura compensativa rientra nella discrezionalità tecnica dell'Amministrazione che, per quanto esposto, è stata esercitata in modo non illogico.
8.3. D'altra parte, se è vero che l'art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007 prevede al comma
1 che il riconoscimento, in generale, possa essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale, a scelta del richiedente, è altrettanto vero che i successivi commi specificano per quali professioni debba essere prevista unicamente la prova attitudinale in deroga al principio enunciato al comma 1 ; rientrano in quest'ultima fattispecie proprio le professioni di medico o, come nel caso di specie, di odontoiatra, nei casi in cui, come nella fattispecie in questione, debba trovare applicazione il regime generale di riconoscimento (l'art. 22, comma 4 rinvia sul punto all'art. 18, comma 1, lettere b) e c), lettera d), limitatamente ai medici e agli odontoiatri).
Pertanto, la previsione di una misura compensativa che in tali casi non preveda la scelta alternativa del tirocinio non appare violativa della disciplina in materia.
9. Alla luce di quanto precede, le censure d'appello non superano le puntuali e coerenti argomentazioni del primo giudice. L'appello va pertanto respinto e la sentenza del
T.A.R. confermata.
10. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della natura delle questioni trattate. N. 06821/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento
(UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
CH NO, Presidente
Giovanni AT, Consigliere, Estensore
Giovanni Tulumello, Consigliere
Angelo Roberto Cerroni, Consigliere
Enzo Bernardini, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE N. 06821/2024 REG.RIC.
Giovanni AT CH NO
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.