N. 01583/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 12/03/2026
N. 02013 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01583/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1583 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS-
, rappresentato e difeso dall'avvocato Noemi Tsuno, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini, 17,
contro il Ministero dell'Interno e la Questura di Udine, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello
Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia n.
264/2024, resa tra le parti. N. 01583/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura di
Udine;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026, il Cons. AN SI
AR e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. In data 16 ottobre 2023, la Questura della Provincia di Udine, ai sensi dell'art. 6, co. 1, lett. c), della legge n. 401/1989, disponeva nei confronti del signor -OMISSIS- il divieto di accedere a tutti gli impianti sportivi su tutto il territorio nazionale e ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive di calcio valevoli per i campionati nazionali di serie A, B, C e D, nonché le altre manifestazioni nazionali ed europee, quali Champions League, Europa League, Conference League, Coppa Italia e gli incontri della Nazionale Italiana, comprese le selezioni giovanili. Per lo stesso periodo, da due ore prima dell'inizio fino a due ore dopo il termine degli incontri ai quali non può fare ingresso, gli è fatto altresì divieto di accedere ai luoghi interessati alla sosta o trasporto di coloro che partecipano o assistono alle medesime manifestazioni, così specificatamente indicati: entro il raggio di 500 metri dal perimetro dei luoghi in cui si svolgono le predette manifestazioni sportive, e di 500 metri dai relativi luoghi destinati alla sosta degli automezzi delle tifoserie dirette alle manifestazioni stesse per un periodo di anni quattro.
1.2. Il divieto trae origine dagli eventi verificatisi ad Udine in data 4 maggio 2023, in occasione della partita di calcio di Serie A “Udinese-Napoli”, allorché, al termine della partita, il ricorrente ha preso parte all'invasione del terreno di gioco e alla successiva violenta rissa tra tifoserie verificatasi in campo, essendo poi deferito N. 01583/2025 REG.RIC.
all'A.G. per i reati previsti e puniti dagli artt. 6 bis, comma 2, della l. n. 401/1989 e
588 cod. pen..
Nello specifico, l'odierno appellante, a seguito di indagini svolte dalla P.G., anche attraverso altre immagini, con il riscontro con la foto della patente estratta dalla
Motorizzazione e con profilo di una piattaforma social, l'identità del soggetto per -
OMISSIS-, positivo in banca dati SDI per violazione CO veniva identificato tra circa 250 manifestanti intenti ad incitare la squadra mentre sventolava una bandiera rossa con una mano e brandiva un fumogeno acceso, poi lasciato cadere per terra, con l'altra. Nel provvedimento impugnato, si dà ancora conto che, per tali condotte, a carico del ricorrente è stata trasmessa alla locale Procura della Repubblica comunicazione di notizia di reato in stato di libertà per le ipotesi di reato di cui agli articoli 6-bis, comma 2, della legge n. 401/1989 (“Lancio di materiale pericoloso, scavalcamento e invasione di campo in occasione di manifestazioni sportive”) e rissa.
2. Avverso il sopra menzionato provvedimento l'interessato ha proposto ricorso per l'annullamento avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia
Giulia, denunciando la violazione dell'art. 3 della l. n. 241/1990, dell'art. 3 Cost., dell'art. 6 della l. n. 401/1989, oltre al vizio di eccesso di potere sotto distinti profili
(difetto di istruttoria e motivazione, insussistenza dei presupposti, travisamento dei fatti, abnormità del provvedimento e violazione del principio di proporzionalità).
3. Il Ministero dell'Interno si è costituito nel primo grado di giudizio.
Con ordinanza n. 4 del 2024 il TAR ha respinto la proposta domanda incidentale di sospensione del decreto gravato.
4. Con sentenza n. 264 dell'11 luglio 2024 il Tribunale ha respinto il ricorso, sull'assorbente presupposto dell'ampia e articolata motivazione del decreto impugnato che dà conto delle valutazioni che hanno non irragionevolmente condotto la Questura ad adottare il Daspo – tenuto dell'esame dei video della Lega calcio che N. 01583/2025 REG.RIC.
confermano l'istruttoria – stante la gravità sia per l'invasione di campo, in sé rilevante ai sensi della richiamata lett. c).
5. Avverso detta sentenza ha proposto appello il signor -OMISSIS-, deducendo censure di violazione dell'art. 6 della l. n. 401/1989, oltre all'eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Nel ricorso l'appellante contesta la tesi dell'Amministrazione lamentando evidenti contraddizioni contenute nella annotazione di P.G. e, precisamente:
a) l'Amministrazione ha sostenuto, in un primo momento, con riferimento al filmato
“Lega Calcio Serie A”, che al centro del campo vi era un “tifoso dall'età apparente di
25/30 anni facilmente individuabile”, sebbene le immagini “a campo largo”- a dire dell'appellante - non avrebbero permesso di riconoscere il tale soggetto;
b) nel video vi sarebbero state molte persone senza maglietta e l'abbigliamento indossato dal soggetto indicato dalla Amministrazione sarebbe stato molto comune per un tifoso del Napoli (intimo nero e scarpe azzurre) ed il riferimento svolto a tali indumenti è (e non poteva essere altrimenti) molto generico e dunque non avrebbe potuto costituire un “tratto distintivo”;
c) la circostanza che il soggetto individuato al tornello n. 102 sia -OMISSIS-non dimostra in alcun modo che questi sia il soggetto al quale è attribuita la condotta de qua;
d) la durata (quattro anni) della misura sarebbe in ogni caso eccessiva e sproporzionata.
6. L'appello è infondato.
7. Oggetto della controversia è il provvedimento di “divieto di accesso agli impianti sportivi” (Daspo), emesso dalla Questura di Udine nei confronti dell'appellante perché, in data 4 maggio 2023, in occasione dell'incontro di calcio di Serie A
“Udinese-Napoli”, allorché, al termine della partita, il ricorrente ha preso parte all'invasione del terreno di gioco e alla successiva violenta rissa tra tifoserie N. 01583/2025 REG.RIC.
verificatasi in campo, essendo poi deferito all'A.G. per i reati previsti e puniti dagli artt. 6 bis, comma 2, della l. n. 401/1989 e 588 cod. pen..
L'appellante – noto alle forze dell'ordine per precedenti di polizia e positivo in banca dati SDI per violazione CO – è stato identificato come implicato in prima persona negli atti di disordine e violenza a seguito di attività investigativa supportata dall'analisi dei filmati acquisiti, dai quali lo si è visto provenire dalla Curva Sud all'interno del terreno di gioco e dirigersi verso la Curva Nord occupata dai sostenitori friulani cui rivolgeva a più riprese gesti provocatori, aizzando allo scontro, e quindi entrando in contatto fisico con un tifoso locale e partecipando alla rissa scaturita a fine partita, e pertanto rendendosi responsabile di invasione di campo e rissa.
Per tali atti di violenza all'appellante è stata contestata, a seguito della conclusione delle indagini penali, in data 3 agosto 2024, solo la violazione la violazione dell'art. 6 bis, comma 2, L. n. 401/1989 (ovvero invasione del terreno di gioco) unitamente agli altri tifosi, dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Udine, cui seguiva la richiesta di rinvio a giudizio innanzi al Tribunale in composizione monocratico del 31 ottobre 2024 formulata dal Pubblico Ministero presso il Tribunale di Udine, nei confronti, tra gli altri, dell'odierno appellante.
7.1. L'appellante afferma l'illegittimità del provvedimento per difetto di istruttoria e l'illogicità della motivazione della sentenza impugnata, in relazione al difetto di istruttoria concernente il comportamento concreto posto in essere dal ricorrente e in ordine alla sua partecipazione agli eventi, nonché il travisamento dei fatti. La sentenza sarebbe fondata sui seguenti elementi indiziari, senza nessuna certezza.
Dalle immagini del filmato (min. 5.29 s.s.), non si comprenderebbe – anzitutto - in che modo possa ritenersi che il “soggetto erroneamente identificato nel -OMISSIS-” fosse effettivamente l'appellante; così ancora, con riguardo alla contestazione per l'invasione di campo, sostiene l'appellante che il solo ingresso sul terreno di gioco non sarebbe di per sé sufficiente per ricevere una misura di “Daspo”, dovendo N. 01583/2025 REG.RIC.
l'Amministrazione dimostrare, nel caso concreto, la pericolosità sociale del destinatario della misura di prevenzione. Soggiunge l'appellante che, diversamente da quanto evidenziato dal Tar, il provvedimento impugnato in primo grado avrebbe motivato sulla pericolosità sociale dell'odierno appellante. Ed, infatti, nel provvedimento di “Daspo” con riferimento alla sua pericolosità sociale così, esclusivamente, si legge: “PRESO ATTO ai fini della valutazione della pericolosità sociale del precedente del recente di polizia ma soprattutto delle circostanze di tempo
e di luogo in cui il comportamento e l'atteggiamento del proposto, in occasione di una gara già a rischio altissimo, hanno contribuito ad aumentare la conflittualità e a creare elevati indici di pericolo e danno per spettatori, addetti alla sicurezza, Forze dell'ordine”.
Nessuna correlazione emergerebbe, dunque, a dire dell'appellante, tra la condotta posta in essere dal “soggetto erroneamente identificato nel ricorrente” e la ritenuta
“pericolosità sociale” dello stesso rispetto alla misura da irrogare: si indicano del tutto genericamente elementi fuorvianti, quali: le “circostanze di tempo e di luogo”, “il comportamento e l'atteggiamento del proposto”, decontestualizzati rispetto alla condotta contestata al ricorrente.
8. Detto ordine di idee non è condiviso dal Collegio.
8.1. In punto di diritto, deve anzitutto osservarsi che il citato art. 6, comma 1, della legge n. 401 del 1989 prevede che il Questore può disporre il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive nei confronti di: a) coloro che risultino denunciati per aver preso parte attiva a episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza; b) coloro che, sulla base di elementi di fatto, risultino avere tenuto, anche all'estero, sia singolarmente che in gruppo, una condotta evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva a episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica N. 01583/2025 REG.RIC.
o da creare turbative per l'ordine pubblico nelle medesime circostanze di cui alla lettera a); c) coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti per alcuno dei reati tassativamente indicati dalla stessa norma (tra cui delitti contro l'ordine pubblico, delitti di comune pericolo mediante violenza, etc.).
Il comma 2 dello stesso articolo dispone che alle persone alle quali è notificato il divieto il Questore può prescrivere di comparire personalmente una o più volte negli orari indicati, nell'ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell'obbligato nel corso della giornata in cui si svolgono le manifestazioni per le quali opera il divieto.
8.2. La giurisprudenza ha qualificato la fattispecie come tipicamente appartenente al diritto amministrativo della prevenzione per l'inequivoca volontà del legislatore di anticipare la soglia della prevenzione alle situazioni di pericolo concreto, per le quali vale la logica del “più probabile che non”, non richiedendosi la certezza ogni oltre ragionevole dubbio che le condotte siano ascrivibili ai soggetti destinatari (Consiglio di Stato sez. III, 4 febbraio 2019, n. 866).
8.3. Ad avviso del Collegio, in concreto, il provvedimento impugnato, come ritenuto dal primo giudice, si fonda su indizi da ritenersi sufficienti a identificare il ricorrente e a fondare la presunzione di responsabilità, secondo la regola del “più probabile che non”.
8.4. Elemento di fatto preponderante è l'identificazione dell'odierno appellante, quale responsabile degli episodi in contestazione, compiuta dalla Digos attraverso la giustapposizione delle immagini - tratte dai fotogrammi estratti dal filmato realizzato dalle stesse Forze dell'ordine - della foto scattata all'ingresso dello stadio e delle foto personali del ricorrente acquisite dall'Amministrazione. Ed invero, diversamente da quanto affermato nell'appello, seppure nella banca dati locale della motorizzazione non vi era la foto dell'appellante, risulta dalla documentazione che la stessa è stata N. 01583/2025 REG.RIC.
successivamente richiesta all'Ufficio centrale di Roma, il quale ha fornito la documentazione munita di foto. Ne consegue che l'identificazione dell'appellante appare del tutto lineare e ragionevole, non avendo lo stesso addotto elementi decisivi di segno contrario, al di là di mere congetture sulla astratta possibilità che potesse trattarsi di qualcun altro. Egli non adduce circostanze e prove atte a smentire la presunzione cui è pervenuta la Questura che egli si trovasse sul terreno di gioco, che senza dubbio avvalora le deduzioni sulla sua partecipazione all'invasione di campo.
D'altro canto, la circostanza per la quale l'appellante abbia ricevuto avviso di conclusione delle indagini penali e la richiesta di rinvio a giudizio da parte della
Procura presso il Tribunale di Udine, per il solo reato di invasione di campo e non anche per rissa (imputazione originariamente contestatagli dalla Polizia), non vale ex se a escludere la sussistenza nella specie di tutte e tre le condizioni di cui alle lettere
a), b) e c) del comma 1 dell'articolo 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, così come contestato dall'Amministrazione nel provvedimento impugnato: spetterà infatti all'autorità giudiziaria ordinaria verificare se le modalità con cui l'appellante è disceso in campo integrino o meno la fattispecie di reato di cui all'articolo 6-bis della medesima legge n. 401/1989.
8.5. Risulta, dunque, immune da evidenti profili di erroneità o irragionevolezza - stanti i limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità esercitata dalla Questura di
Udine nel caso che qui occupa - il giudizio di gravità delle suddette condotte, e quindi, di pericolosità sociale dell'interessato, che ha indotto a irrogare la misura interdittiva per la durata di quattro anni, nella quale non è dato cogliere l'ipotizzata violazione del principio di proporzionalità.
9. In conclusione, per i suesposti motivi, l'appello va respinto e va, dunque, confermata la sentenza impugnata che ha respinto il ricorso di primo grado.
Nulla per le spese non essendosi costituita in giudizio l'Amministrazione appellata. N. 01583/2025 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE)
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell'appellante.
Così deciso nella camera di consiglio del 5 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:
AF EC, Presidente
Nicola D'Angelo, Consigliere
Ezio Fedullo, Consigliere
AN SI AR, Consigliere, Estensore
Luca Di Raimondo, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AN SI AR AF EC N. 01583/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.