Pubblicato il 12/03/2026

N. 02023/2026REG.PROV.COLL.

N. 06140/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6140 del 2024, proposto dalle società Portonuovo S.r.l. e Micenus S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati FR Ferrazza e Barbara Nigi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Nigi, in Roma, via S. Caterina da Siena 46;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ora dell'ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dei beni e delle attività culturali, ora della cultura e l’ENAC - Ente nazionale aviazione civile, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
il Comune di Fiumicino e il Parco archeologico di Ostia antica, non costituiti in giudizio;

nei confronti

della società ADR- Aeroporti di Roma S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Vinti e Angelo Buongiorno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dei difensori, in Roma, via Emilia 88;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. III, 22 gennaio 2024 n. 1130, che ha dichiarato irricevibile il ricorso n. 2856/2018 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento:

(ricorso principale)

a) del progetto di sistemazione a verde, costituente parte del completamento dell'aeroporto di Roma - Fiumicino Sud;

b) della procedura di verifica di ottemperanza del decreto di valutazione di impatto ambientale- VIA, con tutti i suoi elementi e parti costitutive (Relazione paesaggistica e progetto; Procedura di verifica di ottemperanza al decreto VIA; Richiesta di nulla-osta da parte della Riserva naturale statale del litorale romano; Protocollo d'intesa tra Parco archeologico e ADR- Aeroporti di Roma.; nota del Comune di Fiumicino 27 novembre 2017; nota ENAC 6 novembre 2017; nota ADR 2 agosto 2017; nota del Comune di Fiumicino 14 settembre 2017; istruttoria tecnica; note Comune di Fiumicino 9 agosto 2012 e 20 ottobre 2017; nota ISPRA 20 ottobre 2017; nota Comune di Fiumicino 22 marzo 2017);

c) del decreto 8 agosto 2013 n.236, con cui il Ministero dell’ambiente ha rilasciato VIA favorevole al progetto di completamento di Fiumicino Sud - Aeroporto EO da IN;

d) del decreto 11 dicembre 2014 n.304, di integrazione del precedente;

e) del DPCM di approvazione della convenzione ENAC- ADR 21 dicembre 2012 e atto aggiuntivo 27 dicembre 2012 per la gestione del sistema aeroportuale di Roma;

(motivi aggiunti)

f) del provvedimento 12 maggio 2014 n.1744, con cui il Provveditorato interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo e la Sardegna ha autorizzato il progetto di completamento;

g) della disposizione 28 agosto 2014 prot. n.90339, con cui il Direttore centrale infrastrutture aeroporti e spazio aereo dell’ENAC ha concluso l’approvazione del progetto;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. FR BA NI e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le società ricorrenti appellanti sono proprietarie di terreni, peraltro non esattamente identificati negli atti di causa, in Comune di Fiumicino e in particolare in località Coccia di Morto e in questa loro qualità hanno impugnato gli atti di cui in epigrafe, inerenti al completamento del vicino aeroporto di Fiumicino- Roma Sud, assumendoli, peraltro anche qui senza ulteriori specificazioni, lesivi dell’uso che di questi terreni potrebbero fare.

2. È necessario illustrare il contesto in cui l’impugnazione si inserisce, non controverso quanto ai fatti storici.

2.1 Con 10 novembre 1973, n. 755, è stato istituito il sistema aeroportuale della Capitale, costituito dall’aeroporto intercontinentale “ EO da IN ” di Roma-Fiumicino e dall’aeroporto di Ciampino, estraneo a questo giudizio, sistema soggetto alla gestione unitaria della concessionaria, ovvero della controinteressata appellata Aeroporti di Roma – ADR S.p.a.

2.2 Il titolo della gestione è attualmente costituito dalla convenzione 21 dicembre 2012 e dal relativo atto aggiuntivo 27 dicembre 2012, stipulati fra la ADR S.p.a. e l’ENAC- Ente nazionale aviazione civile (doc. 1 in I grado ADR) ai sensi dell’art. 17 comma 34 bis del d.l. 1° luglio 2009 n. 78, convertito con modificazioni con l. 3 agosto 2009 n. 102, secondo il quale “ Al fine di incentivare l'adeguamento delle infrastrutture di sistemi aeroportuali nazionali e comunque con traffico superiore a otto milioni di passeggeri annui, nonché' quelli aventi strutture con sedimi in regioni diverse, nel caso in cui gli investimenti si fondino sull'utilizzo di capitali di mercato del gestore, l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) è autorizzato a stipulare contratti di programma in deroga alla normativa vigente in materia, introducendo sistemi di tariffazione pluriennale che, tenendo conto dei livelli e degli standard europei, siano orientati ai costi delle infrastrutture e dei servizi, a obiettivi di efficienza e a criteri di adeguata remunerazione degli investimenti e dei capitali, con modalità di aggiornamento valide per l'intera durata del rapporto ”.

2.3 Ciò posto, l’art. 1 comma 6 del d.l. 28 giugno 1995 n.251 convertito dalla l. 3 agosto 1995 n.351 prevede che “ Per l'esecuzione dei lavori aeroportuali finanziati dallo Stato, il Ministero dei trasporti e della navigazione - Direzione generale dell'aviazione civile provvede con le proprie strutture tecniche all'approvazione dei progetti. I piani di sviluppo aeroportuale, approvati dal Ministero dei trasporti e della navigazione - Direzione generale dell'aviazione civile, d'intesa con il Ministero dei lavori pubblici … comprendono la verifica di compatibilità urbanistica e comportano dichiarazione di pubblica utilità, nonché di indifferibilità e di urgenza, e variante agli strumenti urbanistici esistenti. L'approvazione di detti piani comprende ed assorbe, a tutti gli effetti, la verifica di conformità urbanistica delle singole opere in essi contenute .”

2.4 Attraverso un piano di sviluppo aeroportuale approvato ai sensi della norma appena citata, è quindi stato predisposto il progetto di completamento dell’aeroporto in questione, progetto che ha ricevuto valutazione di impatto ambientale – VIA favorevole con decreto dell’allora Ministero per l’ambiente e la tutela del territorio e del mare 8 agosto 2013 n.236, pubblicato a termini di legge (cfr. sentenza impugnata, pp. 5 e 6, fatto incontestato).

2.5 Questo progetto di completamento ha poi ricevuto l’accertamento di compatibilità urbanistica con il provvedimento 12 maggio 2014 n.1744, del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo e la Sardegna (doc. 3 in I grado ADR), che ha comportato dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dei lavori, variante agli strumenti urbanistici esistenti e apposizione di vincolo preordinato all’esproprio delle aree interessate ed è stato convalidato con il successivo provvedimento 28 agosto 2014 prot. n.90339 dell’ENAC (doc. 4 in I grado ADR), anch’esso regolarmente pubblicato (cfr. sentenza impugnata, p. 6, fatto incontestato).

3. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha dichiarato irricevibili perché tardivi sia il ricorso sia i motivi aggiunti proposti dalle società in questione contro il decreto VIA 8 agosto 2013, i provvedimenti 12 maggio 2014 e 28 agosto 2014 di cui si è detto e contro tutti gli altri atti elencati in epigrafe, con la motivazione che segue.

3.1 Il T.a.r. ha accolto l’eccezione preliminare di irricevibilità proposta dalla controinteressata ADR, osservando che, come si è detto, “ sia la VIA nel 2013 che il PSA nel 2014 sono stati regolarmente pubblicati sia in G.U. che sui siti istituzionali degli Enti interessati all’intervento, con ciò significando che a venire in rilievo sono atti amministrativi lesivi e conoscibili, avverso i quali l’odierna parte ricorrente avrebbe dovuto insorgere tempestivamente in giudizio ” (motivazione, p. 6 dal settimo rigo).

3.2 Nel far ciò, il T.a.r. ha precisato che solo questi, fra gli atti dichiaratamente impugnati, andavano considerati provvedimenti lesivi, dato che (motivazione, p. 6 dal quinto rigo) non erano necessari “ successivi e ulteriori atti di approvazione specifici per la realizzazione delle diverse opere ” contemplate nel Piano di sviluppo, fra le quali, evidentemente, rientra anche il progetto di sistemazione a verde che le ricorrenti hanno ritenuto lesivo.

3.3 In ogni caso, il T.a.r. ha osservato che il ricorso si sarebbe dovuto comunque dichiarare inammissibile (motivazione, p. 6 § 7) “sia per il fatto che i ricorrenti agiscono a tutela delle proprie aree di interesse che assumono essere state lese, in maniera differente, dalla realizzazione del progetto approvato, venendo in rilievo una disomogeneità delle rispettive posizioni sostanziali che mal si concilia con la facoltà di proporre ricorsi collettivi; sia perché le deduzioni formulate col gravame e con i motivi aggiunti risultano essere eccessivamente generiche ”, in violazione dell’art. 40 commi 1 e 2 c.p.a.

4. Contro questa sentenza, le società hanno proposto impugnazione, con appello nel quale hanno dedotto un unico motivo di “ violazione sotto diversi profili dell’art. 21 septies” della l. 7 agosto 1990 n.241, nonché di “ invalidità derivata ”; in questo motivo, sostengono che non sussisterebbe “ una mera illegittimità dei suindicati atti, ma una loro nullità strutturale per vizi attinenti alla loro formazione, i quali sono rilevabili di ufficio ” (p. 4 prime righe dell’atto), non rilevando quindi la proposizione del ricorso oltre i termini di decadenza. Ciò dipenderebbe, a dire della parte appellante, da un presunto carattere complesso del Piano di sviluppo aeroportuale, che quindi non consentirebbe “ di redigere immediatamente la progettazione definitiva di tutti i singoli sistemi infrastrutturali per la generalità delle opere e degli interventi sottoposti a VIA ” (p. 4 dell’atto, undecimo rigo dal basso). La parte appellante sostiene ancora che gli atti impugnati sarebbero nulli anche per un motivo ulteriore, ovvero il preteso contrasto con il giudicato rappresentato dalla sentenza di questo Consiglio sez. VI 20 gennaio 2009 n.265, la quale avrebbe dichiarato nulli provvedimenti analoghi.

5. Hanno resistito la controinteressata ADR, con memorie 9 agosto 2024 e 21 dicembre 2025, e le amministrazioni statali intimate, con atto 16 settembre 2024 e memoria 18 dicembre 2025, in cui hanno chiesto che l’appello sia respinto. In particolare, la controinteressata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello come tale per mancata specificazione dei motivi (memoria 21 dicembre 2025 p. 6); ha poi riproposto (memoria 9 agosto 2024) le eccezioni di tardività del ricorso di I grado e dei motivi aggiunti, di genericità dei motivi in essi contenuti e di inammissibilità per violazione del divieto di ricorsi collettivi che raggruppano posizioni eterogenee, osservando poi (memoria 21 dicembre 2025 p. 5) che su questi specifici punti, mancando un’impugnazione dei relativi capi della sentenza, che hanno pronunciato in merito, si deve ritenere formato il giudicato. Nel merito, l’amministrazione e la controinteressata hanno poi sostenuto l’infondatezza del ricorso stesso.

6. Con replica 7 gennaio 2026, le ricorrenti appellanti hanno ribadito le loro asserite ragioni.

7. All’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

8. L’appello va dichiarato inammissibile, accogliendo la relativa eccezione proposta dalla ADR S.p.a. È infatti evidente, a semplice lettura dell’atto, che esso non contiene le “ specifiche censure contro i capi della sentenza gravata ” richieste dall’art. 101 comma 1 c.p.a. Basta infatti rilevare che l’atto stesso non contiene alcuna argomentazione idonea a superare il rilievo di violazione del divieto di ricorsi collettivi che raggruppino posizioni eterogenee contenuto nella sentenza impugnata, rilievo che da solo sarebbe sufficiente a sorreggere la pronuncia di inammissibilità del ricorso di I grado adottata.

9. Va comunque detto per completezza che l’argomentazione per cui il ricorso di I grado stesso sarebbe stato erroneamente dichiarato inammissibile non va condivisa, per le seguenti ragioni.

9.1 In primo luogo, è da escludere che gli atti impugnati si possano qualificare come nulli, in base alla norma dell’art. 21 septies della l. 24/1990, non essendovene alcuno che manchi “ degli elementi essenziali ” ovvero che sia “ viziato da difetto assoluto di attribuzione ”, ovvero sia stato “ adottato in violazione o elusione del giudicato ” e mancando comunque una previsione espressa della legge in tal senso.

9.2 Per quanto concerne in particolare la presunta violazione del giudicato formatosi sulla sentenza sez. VI 20 gennaio 2009 n.265 di questo Consiglio, va rilevato che la stessa non è pertinente al caso in esame, ma riguarda tutt’altra questione, ovvero un’ordinanza comunale di necessità che ingiungeva l’abbattimento di alcuni alberi, dichiarata nulla per mancata previsione di un indennizzo, ovvero per una causa di nullità prevista dalla legge.

9.3 Sempre per completezza, va anche ricordato che il ricorso sarebbe da considerare inammissibile anche per un profilo ulteriore, di difetto di interesse, perché la parte appellante alla asserita critica della decisione di inammissibilità di I grado non ha fatto seguire la necessaria riproposizione dei motivi di merito che la decisione stessa non avrebbe esaminato.

10. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano così come in dispositivo, in misura comunque prossima agli gli importi minimi stabiliti dai parametri di cui al D.M. 13 agosto 2022 n.147 per una causa di valore indeterminato e di difficoltà media e precisando che la liquidazione nei confronti delle amministrazioni statali tiene conto del fatto che esse hanno un unico patrocinio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.6140/2024 R.G.), lo dichiara inammissibile.

Condanna le ricorrenti appellanti in solido a rifondere alle controparti costituite le spese del giudizio, spese che liquida in € 6.000 (seimila/00) in favore delle amministrazioni statali e in ulteriori € 6.000 (seimila/00) in favore della ADR S.p.a., e così per complessivi € 12.000 (dodicimila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UI AR, Presidente

FR BA NI, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR BA NI	UI AR

IL SEGRETARIO