N. 00607/2026 REG.RIC.
Pubblicato il 25/02/2026
N. 01505 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00607/2026 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm., sul ricorso numero di registro generale 607 del 2026, proposto dal Ministero dell'Interno e dall'Ufficio Territoriale del Governo di Foggia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
contro il sig. AN AL e la società Valmiro Società Agricola S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Giacomo
Valla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma N. 00607/2026 REG.RIC.
della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la
Puglia, Sezione Terza, n. 993/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del sig. AN AL e della società
Valmiro Società Agricola S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. IO LL
e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
FATTO e DIRITTO
Il sig. AN AL, in proprio ed in qualità di legale rappresentante in carica della Valmiro Società Agricola S.r.l., attiva nel settore della coltivazione di ortaggi, in sede di instaurazione, dinanzi al T.A.R. per la Puglia, del presente giudizio premetteva che, al fine di soddisfare la propria esigenza di manodopera in connessione con l'attività di raccolta estiva degli ortaggi, aveva dato mandato all'A.G.C.I.
(Associazione Generale Cooperative Italiane) al fine di usufruire del canale accelerato e semplificato per l'assunzione di manodopera di origine extra-comunitaria previsto dall'art. 44 d.l. 21 giugno 2022, n. 73 (in tema di “Semplificazione delle verifiche di cui all'articolo 30-bis, comma 8, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394”), conv. in l. 4 agosto 2022, n. 122, e che, con istanza prot. n. P-
FG/L/Q/2025/100650 del 12 febbraio 2025, presentata per il tramite della suddetta
Associazione, firmataria del Protocollo di Intesa con il Ministero del Lavoro e delle
Politiche Sociali ai sensi del comma 5 dell'articolo citato, aveva chiesto alla Prefettura di Foggia, Sportello Unico per l'immigrazione, l'accesso alla procedura di reclutamento della manodopera stagionale per l'anno 2025. N. 00607/2026 REG.RIC.
Egli lamentava quindi l'illegittimità del provvedimento di diniego del 25 giugno 2025, così testualmente motivato:
“il richiedente ha effettuato le istanze per il tramite della AGCI. Tuttavia, lo statuto dell'associazione di categoria firmataria del protocollo sopra indicato prevede
l'adesione alla stessa di enti non cooperativi purché abbiano finalità solidaristiche e non speculative ovvero siano partecipate da cooperative o la cui attività sia finalizzata
e correlata agli obiettivi di sviluppo del Movimento cooperativo. Trattandosi di azienda individuale con scopo di lucro, la stessa non può aderire all'associazione di categoria sopraindicata e, pertanto, si conferma quanto indicato nel preavviso di rigetto, per cui le istanze in oggetto sono state inviate da associazioni di categoria firmataria di protocollo per conto di ditta lei non associata o non associabile”.
Mediante le censure articolate con il ricorso introduttivo del giudizio, il ricorrente, premesso che il provvedimento impugnato si fondava formalisticamente sul dato della non associabilità dell'impresa, sulla scorta dell'art. 3, comma 2, dello statuto associativo, evidenziava che il pertinente disposto di legge prevede l'adesione all'associazione quale modalità alternativa al mandato ad essa conferito, che la limitazione dei soggetti che possono avvalersi delle organizzazioni rappresentative ai fini della presentazione dell'istanza di assunzione a quelle non aventi scopo di lucro esula dalle previsioni normative, che l'Amministrazione aveva compiuto valutazioni di ordine privatistico estranee all'ambito dei suoi poteri e che l'adesione della ricorrente all'associazione era del tutto coerente con la finalità statutaria di quest'ultima.
Si costituivano in giudizio il Ministero dell'Interno e l'Ufficio Territoriale del
Governo di Foggia, per resistere al ricorso, rimandando ai fini difensivi all'allegato rapporto prefettizio. N. 00607/2026 REG.RIC.
Il T.A.R. ha definito il giudizio con sentenza in forma semplificata, emessa all'esito della camera di consiglio destinata alla trattazione dell'istanza cautelare proposta dalla ricorrente a corredo del ricorso.
Preme riportare testualmente i passaggi motivazionali che sorreggono l'esito decisorio consacrato con la sentenza appellata:
“Considerato che il diniego impugnato si basa esclusivamente sull'interpretazione dello statuto dell'AGCI e sulla ritenuta incompatibilità tra la natura giuridica della società ricorrente e quella dell'associazione.
Considerato, tuttavia, che spetta all'associazione di categoria, firmataria del protocollo d'intesa con il Ministero, valutare la sussistenza dei presupposti per ammettere un'impresa o accettarne il mandato, assumendosene la relativa responsabilità di garante e che, nel caso di specie, l'AGCI ha accettato il mandato della ricorrente e ha inoltrato l'istanza, compiendo una valutazione positiva e ammettendo la società nel proprio ambito di rappresentanza.
Ritenuto quindi, che l'Amministrazione, sia incorsa nel vizio di eccesso di potere per sviamento, non considerando adeguatamente l'apertura che la stessa previsione statutaria contiene a fenomeni di adesione o rappresentanza da parte di società terze, se comunque in linea con gli obbiettivi dell'associazione medesima”.
La sentenza suindicata viene impugnata dal Ministero dell'Interno e dalla Prefettura di Foggia con l'appello in esame.
Deduce la parte appellante che la procedura semplificata di cui all'art. 44 d.l. n.
73/2022 si fonda sull'attribuzione alle organizzazioni datoriali firmatarie di protocolli d'intesa di un ruolo di garanzia in ordine all'osservanza delle prescrizioni dei contratti collettivi di lavoro, alla congruità del numero delle richieste presentate e alla capacità economica delle imprese, il quale presuppone l'esistenza di un vincolo associativo sostanziale e non meramente occasionale, come confermato dal disposto dell'art. 27, comma 1-ter, d.lvo n. 286/1998, come modificato dal d.l. n. 20/2023, il quale distingue N. 00607/2026 REG.RIC.
chiaramente tra le istanze presentate dai datori di lavoro aderenti alle organizzazioni firmatarie dei protocolli e quelle presentate al di fuori di tale perimetro, riservando le verifiche semplificate esclusivamente alle prime, e dai protocolli d'intesa sottoscritti con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, nei quali il ruolo delle associazioni è espressamente correlato alla rappresentanza dei propri associati e alla condivisione di un sistema di regole, finalità e responsabilità.
Lamenta quindi la parte appellante che la sentenza impugnata, invece, omette completamente di considerare la distinzione, centrale nel disegno legislativo, tra imprese aderenti all'associazione di categoria e imprese che si limitano a conferire un mandato per la presentazione dell'istanza, vanificando la ratio di prevenzione degli abusi che permea l'intera disciplina.
Essa evidenzia che, nel caso di specie, la Prefettura di Foggia ha correttamente rilevato che la società D'Apòlito s.r.l.s. (recte, Valmiro Società Agricola S.r.l.) non era associata all'A.G.C.I. né risultava associabile, trattandosi di società di capitali con finalità lucrative, incompatibili con la natura cooperativa dell'associazione, che persegue scopi solidaristici e mutualistici, mentre l'interpretazione dello statuto dell'A.G.C.I. operata dal T.A.R., nella parte in cui valorizza una presunta apertura a forme di “adesione o rappresentanza” di società terze, non coglierebbe la differenza tra partecipazione sostanziale alla vita associativa e mero conferimento di un incarico operativo, che non comporta né condivisione degli scopi né assunzione dei vincoli propri dell'organizzazione.
Essa contesta infine l'affermazione secondo cui l'Amministrazione avrebbe invaso l'autonomia dell'associazione, avendo piuttosto esercitato un potere-dovere di verifica dei presupposti legali dell'istanza, accertando la legittimazione soggettiva del richiedente all'accesso a un regime procedimentale derogatorio e di favore, funzionale alla tutela dell'interesse pubblico sotteso alla programmazione dei flussi, che mira a garantire un ingresso regolare, controllato e coerente con le capacità del sistema N. 00607/2026 REG.RIC.
produttivo, evitando fenomeni di intermediazione impropria e di elusione delle regole: quindi, il diniego opposto dallo Sportello Unico per l'Immigrazione della Prefettura di Foggia non integrerebbe alcuna forma di eccesso di potere per sviamento, ma costituirebbe applicazione corretta e coerente della normativa vigente, mentre la sentenza impugnata, nel disporne l'annullamento, si porrebbe in contrasto con il quadro normativo di riferimento e dovrebbe pertanto essere integralmente riformata.
Si oppone all'accoglimento dell'appello l'originaria parte ricorrente.
L'esame dei motivi di appello presuppone la ricostruzione del quadro normativo che fa da sfondo alla presente controversia.
L'art. 44 d.l. 21 giugno 2022, n. 73, conv. in l. 4 agosto 2022, n. 122, ha introdotto alcune misure di semplificazione delle procedure di ingresso di lavoratori stranieri nell'ambito delle quote di cui all'art. 3, comma 4, d.lvo 25 luglio 1998, n. 286.
In particolare, ai sensi del suo comma 1, “la verifica dei requisiti concernenti
l'osservanza delle prescrizioni del contratto collettivo di lavoro e la congruità del numero delle richieste presentate di cui all'articolo 30-bis, comma 8, del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, è demandata, in via esclusiva e fatto salvo quanto previsto al comma 6, ai professionisti di cui all'articolo 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12, e alle organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale ai quali il datore di lavoro aderisce o conferisce mandato”, mentre, ai sensi del successivo comma 5,
“l'asseverazione di cui al presente articolo non è comunque richiesta con riferimento alle istanze presentate dalle organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale che hanno sottoscritto con il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali un apposito protocollo di intesa con il quale si impegnano a garantire il rispetto, da parte dei propri associati, dei requisiti di cui al comma 1. In tali ipotesi trovano applicazione le disposizioni di cui all'articolo 27, comma 1-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”. N. 00607/2026 REG.RIC.
Inoltre, ai sensi di tale ultima disposizione, “il nulla osta al lavoro…è sostituito da una comunicazione da parte del datore di lavoro della proposta di contratto di soggiorno per lavoro subordinato, previsto dall'articolo 5-bis”.
Le disposizioni richiamate prevedono quindi un doppio grado di semplificazione, cui corrisponde anche un distinto ambito applicativo:
- il primo, concernente la sostituzione dell'attestazione da parte della Direzione provinciale del lavoro circa la verifica dell'osservanza da parte del datore di lavoro delle prescrizioni del contratto collettivo di lavoro e della congruità del numero delle richieste presentate, per il medesimo periodo, dallo stesso datore di lavoro con una asseverazione delle organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale alle quali “il datore di lavoro aderisce o conferisce mandato”.
In tale ipotesi, permane l'adempimento certificatorio relativo al rispetto dei contratti collettivi ed alla verifica di congruità, il quale tuttavia non è demandato alla competenza dell'Ispettorato del Lavoro, ma all'organizzazione datoriale alla quale il datore di lavoro aderisca o conferisca mandato.
- il secondo, concernente da un lato l'eliminazione della stessa necessità della suddetta asseverazione, dall'altro lato la sostituzione del nulla osta al lavoro con una comunicazione da parte del datore di lavoro della proposta di contratto di soggiorno per lavoro subordinato, relativamente “alle istanze presentate dalle organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale che hanno sottoscritto con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali un apposito protocollo di intesa con il quale si impegnano a garantire il rispetto, da parte dei propri associati, dei requisiti di cui al comma 1”.
In tale ipotesi, è in radice eliminata l'esigenza di acquisire l'asseverazione e la finalità alla stessa sottesa è soddisfatta – non attraverso una verifica puntuale e ad hoc, ma – attraverso l'impegno assunto dall'associazione datoriale, in sede di sottoscrizione del N. 00607/2026 REG.RIC.
protocollo d'intesa, di assicurarsi del rispetto da parte del datore di lavoro, per conto del quale viene presentata l'istanza (sostituita, peraltro, dalla comunicazione della proposta di contratto di soggiorno), degli obblighi derivanti dalla contrattazione collettiva e della coerenza della richiesta di assunzione con la sua capacità economica.
Va altresì rilevato che l'art. 7, comma 4, d.P.C.M. 27 settembre 2023
(“Programmazione dei flussi di ingresso in Italia dei lavoratori stranieri per il triennio 2023-2025”) prevede, nell'ambito delle quote complessive di lavori stagionali da destinare al settore agricolo, quote riservate per le istanze di nulla osta presentate dalle organizzazioni professionali dei datori di lavoro.
Ebbene, la differenza tra le due ipotesi è proprio incentrata sul carattere puntuale ed episodico del controllo esercitato dall'associazione rappresentativa attraverso il rilascio dell'asseverazione, previo apposito mandato del datore di lavoro (in alternativa all'adesione da parte dello stesso all'associazione), tipico della prima, e sulla natura stabile e strutturale del medesimo controllo svolto dall'associazione nei confronti dei suoi associati conformemente agli impegni assunti in tal senso mediante il protocollo di intesa, proprio della seconda: nel primo caso, la verifica assume rilevanza esterna attraverso il rilascio dell'asseverazione, nel secondo rimane all'interno della dinamica associativa e si manifesta (come previsto dal protocollo di intesa: cfr. all. n. 1 della produzione documentale effettuata in primo grado dalla parte ricorrente) attraverso l'acquisizione dell'attestazione del datore di lavoro redatta conformemente all'allegato A (cui rinvia l'art. 1, comma 2, del medesimo protocollo).
Non fa sbiadire la suddetta differenza il fatto che il citato protocollo faccia indiscriminato riferimento al legame associativo che deve sussistere tra datore di lavoro ed organizzazione rappresentativa ai fini della esclusione della necessità di produrre l'asseverazione (cfr. il “considerato” di cui alla lett. d) ed alla sufficienza, al medesimo fine, del conferimento di “apposito mandato” (cfr. l'art. 1, comma 2, cit.), sia in ragione della equivocità che esso manifesta sul punto, sia alla luce della evidente N. 00607/2026 REG.RIC.
inidoneità modificativa del protocollo nei confronti delle pertinenti disposizioni di legge.
Nella specie, l'originaria ricorrente ha inteso avvalersi del secondo canale semplificato di ingresso di lavoratori stranieri per motivi di lavoro, avendo presentato la relativa istanza, come si evince dal provvedimento impugnato in primo grado, “per il tramite della AGCI”, ovvero di una organizzazione rappresentativa dei datori di lavoro.
Tale procedura semplificata, tuttavia, riguarda esclusivamente, come si evince dal relativo dettato normativo e come già innanzi evidenziato, le “organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale che hanno sottoscritto con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali un apposito protocollo di intesa con il quale si impegnano a garantire il rispetto, da parte dei propri associati, dei requisiti di cui al comma 1”: essa presuppone quindi l'esistenza, tra l'associazione rappresentativa ed il datore di lavoro, di un vincolo associativo, evidentemente in ragione del fatto che solo la sussistenza di un legame particolarmente pregnante e continuativo consente all'associazione di assolvere agli impegni assunti con i protocolli di intesa in ordine al rispetto da parte degli associati dei contratti collettivi e del rapporto di congruità delle richieste di assunzione con la capacità economica degli stessi.
Ritiene nondimeno il Collegio che l'Amministrazione non possa esercitare i suoi poteri di controllo fino a sindacare la conformità del vincolo associativo instaurato dal datore di lavoro con l'organizzazione datoriale alle pertinenti disposizioni statutarie, fino ad affermare la “non associabilità” del primo alla seconda, in ragione del fatto che, prevedendo lo statuto dell'associazione di categoria firmataria del protocollo
“l'adesione alla stessa di enti non cooperativi purché abbiano finalità solidaristiche
e non speculative ovvero siano partecipate da cooperative o la cui attività sia finalizzata e correlata agli obiettivi di sviluppo del movimento cooperativo”, N. 00607/2026 REG.RIC.
“trattandosi di azienda individuale con scopo di lucro, la stessa non può aderire all'associazione di categoria sopraindicata”.
Premesso infatti che, nella specie, l'impresa ricorrente ha dichiarato di aver aderito all'A.G.C.I. e che tale affermazione non è contestata dalle Amministrazioni intimate, deve in primo luogo osservarsi che le pertinenti disposizioni fanno riferimento al rapporto associativo quale presupposto per l'applicazione delle suindicate procedure semplificate di ingresso, con la conseguenza che alla verifica dell'esistenza di tale presupposto che deve essere circoscritto il potere di controllo della P.A.: ciò in quanto l'ordinamento non attribuisce all'Amministrazione, in subiecta materia, alcuna potestà invalidante nei confronti delle procedure di adesione associativa, che afferiscono alla libertà di organizzazione degli organismi associativi, a meno che non si dimostri che le stesse sono utilizzate in chiave elusiva delle norme in materia di controllo dei flussi migratori.
Ciò che assume preminente rilievo, piuttosto, ai fini del regolare funzionamento dei meccanismi di ingresso di lavoratori stranieri nel territorio nazionale, è l'osservanza degli adempimenti prescritti dal protocollo di intesa al fine di soddisfare l'esigenza di certazione del rispetto da parte del datore di lavoro della contrattazione collettiva e della coerenza della richiesta di assunzione con la capacità economica dello stesso.
I rilievi che precedono valgono in particolare in un caso in cui, come quello in esame, la disposizione statutaria con la quale l'adesione associativa dell'impresa ricorrente sarebbe in contrasto (art. 3, comma 2, dello Statuto) non reca alcun espresso divieto di adesione nei confronti delle imprese non cooperative aventi finalità speculative, purché la loro “attività sia finalizzata e correlata agli obiettivi di sviluppo del movimento cooperativo”, introducendo quindi un margine di valutazione che appare insuscettibile di concretizzare il frontale contrasto tra adesione della ricorrente e finalità dell'associazione posto dall'Amministrazione a fondamento dell'impugnato provvedimento di diniego ed in ordine al quale, comunque, nessuna specifica N. 00607/2026 REG.RIC.
considerazione è stata svolta da questa (limitandosi il suddetto provvedimento ad evidenziare che la ricorrente è un'” azienda individuale con scopo di lucro”).
L'appello, in conclusione, deve essere respinto, mentre l'originalità della fattispecie esaminata giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, respinge l'appello.
Spese del giudizio di appello compensate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
CO D'AN, Presidente F/F
IO LL, Consigliere, Estensore
Luca Di Raimondo, Consigliere
Raffaello Scarpato, Consigliere
Roberto Prossomariti, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IO LL CO D'AN N. 00607/2026 REG.RIC.
IL SEGRETARIO