Pubblicato il 02/04/2026

N. 02722/2026REG.PROV.COLL.

N. 00098/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 98 del 2026, proposto da Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dall’Avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Cpl Concordia Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati AO Clarizia e Pier AO Nocito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Umbria, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima) n. 00854/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Cpl Concordia Soc. Coop.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. FR RD e uditi per le parti gli Avvocati Fusco e Clarizia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.CPL Concordia soc. coop. (CPL) ha impugnato il provvedimento con cui la Regione Lazio non ha ammesso la presentazione tardiva dell’offerta relativa al lotto 3 della procedura di gara indetta per l’affidamento, tramite convenzione, dei servizi di manutenzione degli impianti per gli enti del Lazio e dell’Umbria (lotto 3 riferito unicamente agli immobili ubicati nel territorio della Regione Umbria), unitamente agli artt. 1.3 e 13 del disciplinare ed a tutti gli atti connessi, allegando di aver caricato nella piattaforma di e.procuremente S.LA la busta contenente tutta la documentazione entro la scadenza del termine per la presentazione delle offerte (ore 16.00 del 29 ottobre 2025), ma di aver ricevuto la conferma di avvenuto caricamento delle buste firmate solo alle 16:01:16, con conseguente impossibilità di invio, pur non essendo incorsa in alcuna negligenza ed essendosi attiva tempestivamente.

La Regione costituitasi ha eccepito l’incompetenza territoriale del T.a.r. umbro adito, invocando l’art. 28 del disciplinare di gara, e ha concluso per l’infondatezza del ricorso, considerata l’assenza di anomalie riferibili alla piattaforma ed il mancato tempestivo invio dell’offerta per negligenza della concorrente.

2.Il T.a.r. per la Regione Umbria, disattesa l’eccezione di incompetenza, in considerazione della natura inderogabile dei criteri di competenza di cui all’art. 13 c.p.a. e dell’autonomia delle gare relative ai diversi lotti, sebbene indette con unico bando, ha accolto il ricorso, in applicazione, oltre che dell’art. 25, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 1.1 del disciplinare, secondo cui la stazione appaltante assicura la partecipazione alla gara anche quando, esclusa la negligenza dell’operatore economico, non sia possibile accertare la causa del mancato funzionamento o del malfunzionamento della piattaforma informatica.

Si è, difatti, esclusa ogni negligenza dell’operatore economico, che già il giorno precedente aveva proceduto a caricare la documentazione amministrativa, la mattina del 29 ottobre 2025 aveva caricato l’offerta economica ed aveva inizio il caricamento dell’offerta tecnica alle 14,15, con un anticipo congruo, anche tenuto conto dei tempi del caricamento dei precedenti documenti, fermo restando che l’operatore economico ben può utilizzare tutto il tempo concesso per l’elaborazione e la presentazione dell’offerta, senza correre il rischio, per l’incerta indicazione delle relative modalità, di incontrare difficoltà imprevedibili” (Cons. Stato, Sez. V, 2 agosto 2021, n. 5641).

Nella sentenza si legge: “il blocco dell’importazione delle buste firmate che il sistema operava - rilevando che l’estensione “P7M” non era consentita per la firma delle buste in upload - non può qualificarsi come anomalia addebitabile all’operatore, poiché - per quanto è possibile accertare - il manuale per la formulazione dell’offerta tramite piattaforma STELLA non reca alcuna previsione di divieto di apposizione della firma digitale in formato “p7m”, tanto è vero che molteplici documenti firmati in tale formato erano stati caricati dalla ricorrente già dalle ore 15:10:11 senza che il sistema rilevasse alcun alert. Né è sostenibile - in assenza di espressa previsione del manuale- che tale preclusione operi solo in fase di caricamento della busta firmata (mentre tale firma sarebbe consentita per i singoli documenti) perché l’imposizione di uno specifico formato per la firma digitale, a pena di generazione di un errore bloccante in sede di upload, avrebbe dovuto ancora una volta essere segnalata nel predetto manuale, non potendo altrimenti addebitarsi al singolo offerente quale “errore”. Ma anche ove tale anomalia fosse in effetti da ricondursi ad un errore procedurale di CPL, la stessa non sarebbe idonea a giustificare la mancata partecipazione a gara, perché l’upload delle buste veniva operato regolarmente prima della scadenza, ovvero alle 15:59:29 (ma si concludeva solo dopo le 16.00, precisamente alle 16:01:16, allorchè non era più possibile completare l’invio)”. In definitiva, ad avviso del giudice di primo grado, ove non sia possibile stabilire con certezza se vi sia stato un errore da parte del singolo operatore economico, ovvero se la trasmissione dell'offerta sia stata impedita da un vizio del sistema informatico imputabile alla stazione appaltante, le conseguenze degli esiti anormali del sistema non possono comunque andare a detrimento dei partecipanti, stante la natura meramente strumentale del mezzo informatico, da cui discende il corollario dell’onere per la stazione appaltante di doversi accollare il rischio dei malfunzionamenti e degli esiti anomali dei sistemi informatici di cui la stessa si avvale, essendo evidente che l’agevolazione che deriva alla P.A. stessa, sul fronte organizzativo interno, dalla gestione digitale dei flussi documentali, deve essere controbilanciata dalla capacità di rimediare alle occasionali possibili disfunzioni che possano verificarsi, in particolare attraverso lo strumento procedimentale del soccorso istruttorio (cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 dicembre 2020, n. 8348, id. 7 gennaio 2020, n. 86, id. sez. V, 20 novembre 2019, n. 7922, id. sez. III, 7 luglio 2017, n. 32455).

3.Avverso tale sentenza la Regione Lazio ha proposto appello, deducendo: 1) la violazione dell’art. 39 c.p.a. e l’erroneo rigetto dell’eccezione di incompetenza del T.a.r. per l’Umbria, nonostante la possibilità di pervenire, applicando il criterio degli effetti dell’atto invece che quello della stazione appaltante che ha indetto la gara (criterio espressamente previsto dalla lex specialis), a decisioni contrastanti su un’unica gara, caratterizzata dall’interdipendenza dei singoli lotti (interdipendenza confermata dalle disposizioni del disciplinare che limitano l’aggiudicazione di un numero massimo di lotti); 2) l’erroneità della decisione nella parte in cui si è ritenuta ignota la causa del tardivo invio dell’offerta, in violazione del principio di autoresponsabilità e dell’art. 13 del disciplinare, stante a) la chiarezza delle regole del disciplinare di gara in ordine al caricamento dei documenti nelle singole buste, alla sottoscrizione digitale, all’invio finale dell’offerta, b)l’assenza di un malfunzionamento della piattaforma, dimostrata dai log di sistema e dalla relazione tecnica del gestore, da cui si evince la piena operatività della piattaforma, il caricamento da parte di CPL di un numero particolarmente elevato di allegati ed in un arco temporale prossimo alla scadenza, la riconducibilità dell’errore bloccante all’uso di un formato di firma non conforme a quella fase della procedura, c) l’estraneità dei tempi di upload dei documenti, il cui rallentamento può dipendere dalla linea internet del concorrente, estranea alla sfera di controllo dell’Amministrazione, d)l’imputabilità dell’errore relativo al formato di firma all’operatore economico, che avrebbe dovuto conoscere e rispettare le regole tecniche della piattaforma, in virtù delle quali la firma p7m dei singoli documenti va distinta dalla sigillatura delle buste; e) l’inapplicabilità del soccorso istruttorio e della rimessione in termini.

L’originaria ricorrente si è costituita, concludendo per il rigetto dell’appello.

All’udienza del 26 marzo 2026, previo scambio di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

4. L’appello è infondato.

4.1. Non può trovare accoglimento il primo motivo, con cui si sono denunciati la violazione dell’art. 39 c.p.a. e l’erroneo rigetto dell’eccezione di incompetenza del T.a.r. per l’Umbria, nonostante la possibilità di pervenire, applicando il criterio degli effetti dell’atto invece che quello della stazione appaltante che ha indetto la gara (criterio espressamente previsto dalla lex specialis), a decisioni contrastanti su un’unica gara, caratterizzata dall’interdipendenza dei singoli lotti (interdipendenza confermata dalle disposizioni del disciplinare che limitano l’aggiudicazione di un numero massimo di lotti).

Il provvedimento con cui è stata negata la partecipazione alla gara all’originaria ricorrente ed odierna appellata, pur essendo formalmente unico, da un punto di vista sostanziale, corrisponde a tre distinti provvedimenti (relativi a 3 lotti diversi). Gli effetti del provvedimento impugnato in questo giudizio sono territorialmente circoscritti nell’Umbria, tenuto conto che il lotto 3 concerne unicamente gli immobili ubicati nel territorio di tale regione. Pertanto, la competenza territoriale spetta inderogabilmente, senza che possa trovare applicazione la deroga prevista dal disciplinare di gara, al T.a.r. per l’Umbria, ai sensi dell’art. 13, primo comma, c.p.a., che stabilisce che sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede, ma che il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede.

Va, del resto, ricordato che si è consolidato un orientamento giurisprudenziale, secondo cui, ai fini dell'individuazione del tribunale amministrativo competente a conoscere del ricorso avverso gli atti di una procedura di evidenza pubblica, ivi compresi eventuali provvedimenti di esclusione, deve aversi riguardo al luogo di produzione degli effetti diretti cui è preordinato l'atto finale della procedura, ossia all'ambito territoriale di esplicazione dell'attività dell'impresa aggiudicataria conseguente all'emanazione dell'atto di aggiudicazione e alla stipula contrattuale, indipendentemente dalla sede della stazione appaltante, dal luogo di svolgimento delle operazioni di gara e/o dalla sede dei partecipanti alla gara (così, tra le altre, Cons. Stato. Sez. IV, 9 giugno 2015, n. 2828; Consiglio di Stato, sez. IV, 16 aprile 2014 n. 1917; Cons. Stato, Sez. VI, 11 luglio 2012 n. 4105). Si tratta di un orientamento in linea con la relazione al codice del processo amministrativo, dove, “con riferimento alla competenza per territorio, si è chiarito che il criterio ordinario è quello della sede dell'autorità amministrativa cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all'ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del TAR del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l'attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”.

Neppure può ravvisarsi una violazione dell’art. 39 c.p.c., non ricorrendo una situazione di litispendenza tra le cause aventi ad oggetto i distinti provvedimenti relativi ai diversi lotti. La clausola della lex specialis che prevede la possibilità di aggiudicazione di un unico lotto comporta sicuramente un collegamento dei provvedimenti di aggiudicazione (e ancor prima di quelli di esclusione), collegamento derivante, peraltro, dalla loro adozione nell’ambito della medesima procedura di gara, ma non ne esclude, tuttavia, la loro autonomia. Pertanto, non può ritenersi configurabile né l’unicità né l’identità delle controversie, che presentano oggetti diversi (e, cioè, i distinti provvedimenti), e non si ricade nell’abito applicativo dell’art. 39 c.p.c.

Piuttosto si tratta di cause avvinte da un una connessione per titolo ed oggetto, che non può incidere sui criteri di competenza o sul rito applicabile (cfr., tra le tante, Cass., 13 giugno 2025, n. 15817 e Cass., Sez. L, 10 agosto 2012, n. 14386).

4.2. Parimenti è infondato il secondo motivo, con cui si è lamentata la violazione del principio di autoresponsabilità, delle disposizioni del codice dei contratti pubblici e dell’art. 13 del disciplinare, sebbene la motivazione della sentenza impugnata debba essere integrata in ordine alla ricostruzione del fatto.

In primo luogo, relativamente all’accertato rallentamento nel caricamento della documentazione, da parte dell’operatore economico, nella piattaforma, va evidenziato che dal materiale probatorio prodotto in primo grado (v. doc. 14-18 del fascicolo di primo grado) si evince che in data 29 ottobre 2025 (pomeriggio e sera) si sono registrati disservizi che hanno interessato Microsoft Azure e, cioè, l’infrastruttura cloud su cui è ospitata la piattaforma S.LA (il collegamento della piattaforma S.LA ai server Microsoft Azure non è stato contestato dall’Amministrazione). Tale elemento probatorio, non valorizzato nella sentenza di primo grado, induce ad escludere che il rallentamento nel caricamento dei documenti, da parte dell’operatore economico, sia dipeso da cause a lui imputabili (lentezza o problematiche della sua rete di connessione, struttura o dimensioni dei documenti, modalità di compressione, traffico dei dati).

A ciò si aggiunga che l’Amministrazione ha sostenuto che l’errore bloccante verificatosi alle ore 15.58 è dipeso dall’utilizzo di un formato di firma non conforme per quella specifica fase di procedura (vedi anche atto di appello, penultima pagina, “l’operatore era tenuto a conoscere e rispettare le regole tecniche della piattaforma, che distinguono tra la firma dei singoli documenti e la sigillatura finale delle buste. Il fatto che alcuni documenti siano stati caricati con firma “.p7m” senza errore non implica che tale formato fosse consentito anche per la fase finale di invio delle buste”). Nella relazione tecnica della Direzione regionale della trasformazione digitale, depositata dalla Regione in primo grado (doc. 9), si legge che l’operatore economico “a ridosso della scadenza ha generato i pdf da firmare per il sigillo dell’offerta che ha provato ad allegare una prima volta alle ore 15.58 con un formato non valido e che ha completato con successo subito dopo la scadenza del termine (inizio ore 15.59.29 –fine 16.01.16)”; nella descrizione dei log è riportata la dicitura: “Estensione 'P7M' non consentita per il caricamento delle Buste Firmate”. Invero, premesso che il formato “.p7m” caratterizza la busta/firma Cades, che consente di firmare qualsiasi tipo di file, l’Amministrazione non ha specificato né il formato di firma che l’operatore avrebbe dovuto utilizzare, né la specifica regola del disciplinare di gara o del manuale per la formulazione dell’offerta tramite piattaforma S.TEL.LA., che sarebbe stata violata dall’operatore economico, determinando l’errore bloccante. Le allegazioni difensive relativamente all’errore ed alla conseguente negligenza dell’operatore economico sono poco chiare, facendo riferimento, da un lato, al formato della firma dei documenti e, dall’altro lato, alla diversa fase della sigillatura finale delle buste e dell’invio, che non sono oggetto di prescrizioni dettagliate.

Le istruzioni per la formulazione dell’offerta sulla piattaforma S. LA, p. 24, recitano: “Generati e firmati correttamente i pdf delle buste, cliccare infine sul comando Importa pdf buste presente nella tabella della sezione Elenco LO per allegare la cartella.zip contenente i file firmati digitalmente. Effettuato il caricamento, lo stato della busta generata, firmata ed allegata per il determinato lotto cambierà in firmato e verrà abilitato il comando Invio. La sottomissione dell’offerta avviene cliccando su Invio, ed è subordinata ad alcuni controlli in fase di invio, che consentono di rilevare eventuali anomalie nella compilazione delle diverse buste che la compongono (comunque non bloccanti per l'invio). Le anomalie vengono sia evidenziate in fase di predisposizione dell’offerta che segnalate attraverso un quadro di sintesi prima dell'invio”. Nel caso di specie, anche dalla relazione tecnica prodotta dall’Amministrazione, emerge che l’operatore economico ha proceduto a generare e firmare correttamente i pdf delle buste, senza alcuna segnalazione di anomalia, mentre nelle istruzioni non si rinvengono regole o indicazioni specifiche relative all’operazione di sigillatura delle buste, neppure descritta in modo analitico, o di invio.

Alla luce di queste precisazioni la decisione del giudice di primo grado risulta ineccepibile.

Non è, difatti, configurabile alcuna violazione del principio di autoresponsabilità, essendosi l’operatore economico attivato con un congruo anticipo (pari quasi a due ore) rispetto alla scadenza del termine per la presentazione dell’offerta ed avendo operato diligentemente (in particolare avendo seguito tutte le istruzioni per la presentazione dell’offerta). Del resto, l’Amministrazione non ha allegato ed individuato, in modo chiaro, la regola tecnica violata (determinante l’errore bloccante in concomitanza della scadenza del termine), mentre sono emersi elementi indiziari relativi ad un disservizio di Microsoft, idoneo a rallentare le operazioni.

Risultano, quindi, correttamente applicati gli artt. 1.1. e 13 del disciplinare di gara, riconducibili all’art. 25 del d.lgs. n. 36 del 2023. L’art. 1.1. prescrive, da un lato, che l’utilizzo della piattaforma avviene nel rispetto dei principi di autoresponsabilità e di diligenza professionale, secondo quanto previsto dall’articolo 1176, comma 2, codice civile e, dall’altro, che, in caso di mancato funzionamento della piattaforma o di malfunzionamento della stessa, che impediscono la corretta presentazione delle offerte e che non sono dovuti a difetti di funzionamento delle apparecchiature e dei sistemi di collegamento e programmi impiegati dal singolo operatore economico o ad utilizzo della piattaforma, da parte dell’operatore economico, in maniera non conforme al disciplinare e a quanto previsto nei manuali operativi disponibili sulla piattaforma medesima, o, comunque, in tutti i casi in cui, esclusa la negligenza dell’operatore economico, non sia possibile accertare la causa del mancato funzionamento o del malfunzionamento, al fine di assicurare la massima partecipazione, la stazione appaltante può disporre la sospensione del termine di presentazione delle offerte per un periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento della piattaforma e la proroga dello stesso per una durata proporzionale alla durata del mancato o non corretto funzionamento, tenuto conto della gravità dello stesso. L’art. 13, dopo aver premesso che la presentazione della documentazione amministrativa, dell’offerta tecnica e dell’offerta economica deve essere effettuata esclusivamente su S.TEL.LA secondo le modalità esplicitate nelle guide per il suo utilizzo, precisa che le operazioni di inserimento sulla piattaforma di tutta la documentazione richiesta rimangono ad esclusivo rischio del concorrente ed invita tutti gli operatori ad avviare tali attività con congruo anticipo rispetto alla scadenza prevista onde evitare la non completa e quindi mancata trasmissione dell’offerta entro il termine previsto. Tale ultima disposizione deve, però, essere coordinata con il precedente art. 1.1, che richiama nella parte finale, laddove dispone che “qualora si verifichi un mancato funzionamento o un malfunzionamento della piattaforma si applica quanto previsto al par. 1.1”. Difatti, come evidenziato, nel caso di specie, l’operare economico si è attivato con congruo anticipo per la presentazione dell’offerta e ha operato diligentemente, rispettando le modalità esplicitate nella guida per l’utilizzo della piattaforma.

D’altronde, come già affermato da questo Consiglio, se rimane impossibile stabilire con certezza se vi sia stato un errore da parte del trasmittente o, piuttosto, la trasmissione sia stata danneggiata per un vizio del sistema, il pregiudizio ricade sull’ente che ha bandito, organizzato e gestito la gara (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. III, 7 gennaio 2020, n. 86).

5.In conclusione, l’appello deve essere rigettato.

Le spese devono essere integralmente compensate, stante la peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO IO NI LO, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

FR RD, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR RD	AO IO NI LO

IL SEGRETARIO