Pubblicato il 18/03/2026

N. 02311/2026REG.PROV.COLL.

N. 05601/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5601 del 2025, proposto dalla società “A.B.D.C. Quattro” s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Vallerga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Borghetto Santo Spirito, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Liguria, sez. II, 13 marzo 2025 n. 286, che ha respinto il ricorso n. 407/2023 R.G. integrato da motivi aggiunti, proposto per l’annullamento dei seguenti provvedimenti del Responsabile dell’Ufficio edilizia privata ed urbanistica del Comune di Borghetto Santo Spirito, concernenti la richiesta alla ABCD Quattro S.r.l. del pagamento di contributi ForPA- Fondo regionale per le politiche abitative ai sensi dell’art. 26 bis della l.r. Liguria 3 dicembre 2007 n.38:

(ricorso principale)

a) del provvedimento 6 aprile 2023 prot. n.9603, comunicato via pec lo stesso giorno, con richiesta di € 77.138,46 per l’intervento di cui al successivo permesso di costruire 17 aprile 2023 n.4960;

b) del provvedimento 6 aprile 2023 prot. n.9604, comunicato via pec lo stesso giorno, con richiesta di € 115.814,23 per l’intervento di cui al successivo permesso di costruire 17 aprile 2023 n.4961;

(motivi aggiunti)

c) del provvedimento 11 luglio 2024 prot. n.17052, comunicato con pec 17 luglio 2024 prot. n. 17312, con richiesta di € 42.976,84 per l’intervento di cui alla pratica edilizia in corso n. 4964/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Borghetto Santo Spirito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. EL OR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società A.B.D.C. Quattro s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per la Liguria n. 286/2025 che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti avverso i provvedimenti del Comune di Borghetto Santo Spirito prot. n. 9603 e prot. n. 9604 del 06 aprile 2023, aventi ad oggetto la richiesta di versare l’importo del contributo ex art. 26 bis, comma 2, L.R. 38/2007 in relazione agli interventi di cui ai Permessi di Costruire n. 4960 e n. 4961 del 17 aprile 2023, e il provvedimento del Comune di Borghetto Santo Spirito prot. n. 17312 del 11 luglio 2024, notificato a mezzo pec del 17 luglio 2024, avente ad oggetto la richiesta di versare l’importo del contributo ex art. 26 bis, comma 2, L.R. 38/2007 in relazione all’intervento di cui al Permesso di Costruire n. 4969/2024.

2. Con le deliberazioni consiliari n. 12 del 3 febbraio 1997 e n. 31 del 26 marzo 1999, il Comune di Borghetto Santo Spirito ha approvato lo strumento urbanistico attuativo (“SUA”) proposto dalla UC NA e C. s.a.s. per la costruzione di un nuovo insediamento composto da undici edifici a destinazione prevalentemente residenziale.

La convenzione attuativa è stata stipulata in data 29 dicembre 2004.

2.1. La A.B.D.C. Quattro s.r.l., subentrata nella titolarità dell’area sul finire dell’anno 2005, ha realizzato cinque degli undici edifici previsti dal SUA e parte delle opere di urbanizzazione.

2.2. Nel corso dell’anno 2022, la società A.B.D.C. Quattro s.r.l. ha modificato il progetto originario per poter “traslare” sei fabbricati ancora da costruire, che avrebbero dovuto essere realizzati in prossimità del Rio Cianastri, al di fuori della fascia di rispetto fluviale, “invertendone” la posizione con quella della prevista viabilità pubblica di collegamento tra Via Madonna degli Angeli e Via Cianastri e dei relativi percorsi pedonali e parcheggi pubblici.

2.3. Con la delibera di Giunta n. 132 del 4 novembre 2022, il progetto presentato veniva approvato, ai sensi della legge regionale n. 24 del 18 luglio 1987.

2.4. In data 15 dicembre 2022, veniva sottoscritta la nuova convenzione urbanistica.

2.5. Nel gennaio-febbraio 2023, al fine di completare l’attuazione dello strumento urbanistico attuativo approvato nell’anno 1999, la Società “A.B.D.C. Quattro” ha presentato al Comune di Borghetto Santo Spirito le istanze di permesso di costruire prot. n. 2023/01938 del 23 gennaio 2023 e prot. n. 2023/05065 del 20 febbraio 2023, inerenti, rispettivamente, alla costruzione degli edifici denominati “5A” e “6B” e degli edifici denominati “2A”, “3A” e “4B”.

2.6. Con le note prot. n. 9603 e 9604 del 06 aprile 2023, il Comune ha domandato alla società l’importo del contributo FoRPA (Fondo regionale per le politiche abitative) da versare presso la Tesoreria Comunale quantificato in euro 77.138,46 (relativamente all’intervento di cui al P.d.C. n. 4960) e in euro 115.814,33 (relativamente all’intervento di cui al P.d.C. n. 4961).

2.7. Con la nota del suo difensore, in data 11 maggio 2023, la società si è opposta alla richiesta del Comune.

3. Poiché tale nota non ha ricevuto alcun riscontro da parte del Comune, la società ha impugnato le note comunali innanzi al T.a.r. per la Liguria, domandando l’accertamento dell’infondatezza della pretesa comunale.

3.1. Il Comune di Borghetto Santo Spirito ha resistito al ricorso.

4. Con la sentenza n. 286/2025, il T.a.r. ha respinto il ricorso e compensato le spese.

4.1. Segnatamente, il T.a.r. ha ritenuto che: “ la tesi di parte ricorrente, per quanto pregevolmente argomentata, non appare condivisibile ” in quanto “ anche prescindendo dall’oggettiva diversità rispetto al SUA approvato nel 1999 , […] è dirimente rilevare come, al momento del rilascio dei titoli edilizi in relazione ai quali il Comune chiede il versamento dei contributi FoRPA, detto SUA originario fosse ampiamente scaduto, anche tenendo conto della proroga al 29 dicembre 2014 prevista dalla convenzione urbanistica integrativa stipulata il 28 marzo 2012. I titoli predetti, pertanto, costituiscono attuazione di un SUA nuovo e diverso rispetto a quello scaduto che, essendo successivo all’entrata in vigore della più volte citata l.r. n. 38/2007, non può ricadere nel perimetro della disciplina derogatoria invocata dalla parte ricorrente”.

5. La società ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando un unico motivo di appello.

5.1. Si è costituito il Comune, resistendo all’appello e esponendo le sue difese con la memoria del 12 gennaio 2026.

5.2. A tale scritto ha replicato l’appellante, con memoria del 22 gennaio 2026.

6. All’udienza del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con l’appello, la società formula una prima censura (estesa da pagina 9 a pagina 16) avverso l’affermazione della sentenza di primo grado, secondo cui quella approvato costituirebbe una modifica sostanziale del precedente piano di lottizzazione e relativa convenzione.

Pur ritenendo che la motivazione del T.a.r. sia meramente apparente in quanto apoditticamente resa, la società articola un insieme di argomenti finalizzati a dimostrare il contrario di quanto ritenuto dal Giudice di primo grado.

Viene altresì evidenziato che le modifiche previste dalla variante 2022, oltre a non avere carattere “sostanziale”, non assumerebbero alcun rilievo ai fini dell’applicazione del contributo richiesto.

Secondo l’appellante, “ ciò che conta onde poter valutare l'eventuale assoggettamento delle opere di completamento in discorso, ratione temporis, al contributo FoRPA, è l'eventuale “novità” e/o “diversità” di tali opere (rispetto a quelle contemplate dallo SUA originario) sotto il profilo -per l'appunto- del numero e delle caratteristiche plano volumetriche degli edifici residenziali in previsione. Ne deriva -pertanto- che, non avendo tali elementi subito alcuna modifica nel progetto in variante di che trattasi [ … ] non possono dirsi sussistenti, nel caso che occupa, i presupposti per l'insorgenza dell'obbligo contributivo in parola ”.

7.1. La prima censura è inammissibile.

7.2. Le affermazioni che l’appellante impugna e sottopone a critica non costituiscono, in realtà, il principio di diritto affermato dal T.a.r. per decidere la controversia in esame e devono essere qualificate, pertanto, come un mero obiter dictum privo di autonoma portata decisoria e lesiva.

Tale qualificazione è confermata proprio dalla circostanza rimarcata dall’appellante, ossia dalla carenza dello svolgimento di una compiuta motivazione posta a loro sostegno da parte del T.a.r.

Le affermazioni impugnate non presentano dunque, secondo il Collegio, in ragione dell’assenza di una loro portata decisoria, non presentano alcuna attitudine lesiva, conseguendo, perciò, il difetto di interesse ad impugnarle.

8. Con la seconda censura (estesa da pagina 16 a pagina 21), l’appellante impugna il capo della sentenza che ha affermato che i titoli edilizi rilasciati per la realizzazione degli ulteriori edifici sarebbero stati rilasciati in base ad un nuovo strumento urbanistico attuativo e non, come affermato dalla società, ad una variante di quello dell’anno 1999, dovendosi ritenere non più efficace, al momento di approvazione della “variante”, quest’ultimo.

L’appellante deduce, al riguardo, che il piano particolareggiato “scaduto”, pur perdendo la propria efficacia a fini espropriativi, dovrebbe considerarsi ugualmente operante, ai sensi e nei limiti di cui all’art. 17 della legge n. 1150/1942, a mente del quale “ decorso il termine stabilito per l'esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”. Conseguentemente, i titoli edilizi rilasciati costituirebbero in ogni caso attuazione dello strumento urbanistico dell’anno 1999.

Si evidenzia che proprio la sentenza impugnata avrebbe riconosciuto “ che il Comune di Borghetto S.S. avrebbe agito correttamente laddove ha “riconosciuto la non debenza del contributo aggiuntivo per la costruzione dei primi cinque edifici, ma solo perché i relativi titoli edilizi erano stati rilasciati in attuazione dello SUA originario e, quindi, beneficiavano dell’esenzione prevista dall’art. 3, comma 2, della L.R. n. 37/2012”, in tal modo ammettendo che l’intervenuta scadenza dello SUA in parola non è affatto “dirimente” al fine di valutare l’applicabilità (o meno) del contributo in questione, potendo considerarsi “attuativi” di tale Strumento (e, come tali, non soggetti alla disciplina di cui all’art. 26 bis L.R. 37/2008) anche titoli edilizi rilasciati successivamente a siffatta scadenza ”.

8.1. La seconda censura è infondata.

8.2. Proprio la giurisprudenza citata da parte appellante conferma, in realtà, l’inattuabilità del piano attuativo non più efficace, il quale, mentre rimane “fermo”, per l’appunto, esclusivamente per gli aspetti conformativi del territorio, non può costituire il fondamento per il rilascio dei titoli necessari al compimento delle opere ivi previste, non avendo a tal fine alcuna efficacia giuridica una volta decorso il relativo termine di durata.

Le ulteriori deduzioni di parte sono infondate, perché non idonee a superare la circostanza, ritenuta decisiva dal T.a.r., che il piano dell’anno 2022 costituirebbe, in realtà, da un punto di vista giuridico, un nuovo piano, benché, sul versante fattuale, esso risulta preordinato a completare l’edificazione intrapresa con il piano dell’anno 1999.

Risulta dunque ininfluente ai fini della decisione la circostanza che il nuovo piano abbia modificato sostanzialmente o meno l’assetto urbanistico ed edilizio approvato con l’originario piano del 1999, avendo il T.a.r. deciso in base alla differente circostanza che il piano attuativo approvato nel 2022 costituirebbe in realtà non la mera variante del primo strumento urbanistico attuativo, ma un vero e proprio nuovo piano, e, perciò, non potrebbe trovare applicazione la clausola di salvaguardia prevista dall’art. 3, comma 2, della legge regionale n. 37/2012.

9. Con la terza censura (estesa da pagina 21 a pagina 22), l’appellante censura il capo della sentenza che ha respinto il motivo di doglianza relativo al difetto di motivazione degli atti impugnati.

9.1. La terza censura è infondata.

9.2. Risulta incontestata la qualificazione del contributo preteso dal Comune come contributo urbanistico collegato all’edificazione compiuta.

In proposito, vanno pertanto ribaditi i principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12), secondo cui quello controverso nel presente giudizio costituisce un rapporto “debito-credito”, fra privato e amministrazione, disciplinato da norme di diritto pubblico:

a) la cui imposizione e liquidazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari (§ 7.3);

b) la cui determinazione si correla ad una precisa disciplina regolamentare, con la conseguenza che, per costante orientamento giurisprudenziale, i provvedimenti applicativi della stessa non richiedono alcuna puntuale motivazione, allorché le scelte operate dalla pubblica amministrazione si conformino ai criterî stessi di cui alle tabelle parametriche (§ 7.5);

c) la cui controversia, in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell’art. 16 della L. n. 10 del 1977 e, oggi, dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza (§ 7.8).

In sintesi, “ Gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela dettata dall'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio. ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12).

9.3. Conseguentemente, in applicazione dei suesposti principi non assume alcuna rilevanza né la circostanza secondo cui il Comune non avrebbe domandato il pagamento di questo contributo con riferimento ai permessi di costruire rilasciati nel corso dell’anno 2017 e 2019, sottolineata dall’appellante come elemento di contraddittorietà della condotta comunale, né, tantomeno, la circostanza che gli atti sarebbero motivati in maniera insufficiente in quanto in essi non “ viene fatto alcun cenno alle ragioni che, a dire della P.A., imporrebbero l'applicazione del contributo di cui all'art. 26 bis L.R. 37/2008 ”.

Infine, quanto alla circostanza che gli interventi per i quali viene richiesto il pagamento del contributo vengono qualificati dal Comune, nella delibera di Giunta comunale n. 132/2022 e nella convenzione urbanistica del 15 dicembre 2022, come “ residua attuazione delle previsioni edificatorie, urbanistiche ed urbanizzative ” dello strumento urbanistico originario, si evidenzia che tale affermazione da parte dell’ente rileva soltanto come dato di fatto storico, ma non muta la qualificazione giuridica del fatto stesso ai fini dell’applicazione della legge regionale.

L’applicazione della legge regionale e l’obbligo di versare il contributo non dipendono, infatti, da scelte rimesse all’ente, ma dall’oggettiva sussumibilità della fattispecie concreta nell’ambito delle fattispecie astratte previste dalla legge regionale e dalla disciplina transitoria ivi disciplinata.

10. In conclusione, alla luce delle suesposte motivazioni, l’appello va pertanto respinto.

11. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società “A.B.D.C. Quattro” s.r.l. alla rifusione, in favore del Comune di Borghetto Santo Spirito, delle spese del giudizio che liquida in euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN GA SA, Presidente FF

EL OR, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL OR	AN GA SA

IL SEGRETARIO