Pubblicato il 13/02/2026

N. 01140/2026REG.PROV.COLL.

N. 07587/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7587 del 2024, proposto da
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Prete, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione Seconda, n. 858 del 5 luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025, il Cons. OB PO e udito, per la parte appellata, l’avvocato Nicola Laurenti in sostituzione dell'avv. Gianluca Prete;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS- ha prestato servizio come Ispettore della Polizia di Stato, sin quando, con verbale del 15 marzo 2023, la CMO distaccata di Taranto lo ha dichiarato: non idoneo permanentemente e totalmente al servizio nella Polizia di Stato; non idoneo al servizio nei ruoli tecnici della Polizia di Stato; si idoneo al transito nei ruoli civili delle Amministrazioni statali.

Di talché, l’interessato, in data 22 marzo 2023, ha formulato istanza per il transito nei ruoli del personale della Amministrazione civile dell’Interno.

Con ricorso proposto dinanzi al Tar per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, il sig. -OMISSIS- ha impugnato i seguenti atti:

- nota del 13 febbraio 2024, con cui il Ministero dell’Interno, Dipartimento Pubblica Sicurezza, ha dichiarato estinta la procedura di passaggio ad altra amministrazione dello Stato;

- nota del 20 febbraio 2024, con cui il Dipartimento per l’Amministrazione Generale, per le politiche del personale dell’amministrazione civile, e per le risorse strumentali e finanziarie, ha comunicato l’estinzione della procedura di passaggio nei propri ruoli alla luce del raggiungimento dei limiti ordinamentali per la permanenza al servizio;

- decreto del 21 febbraio 2024, con cui il Ministero dell’Interno, Direzione centrale per gli affari generali e le politiche del personale della Polizia di Stato, ha revocato, a decorrere dal 1° febbraio 2024, il provvedimento del 17 aprile 2023, con cui il sig. -OMISSIS- è stato collocato in aspettativa retribuita;

- decreto del 26 febbraio 2024, con cui il Prefetto di Taranto ha collocato in pensione il sig. -OMISSIS- dal 1° febbraio 2024, con accesso al trattamento di quiescenza a decorrere dall’11 aprile 2024.

Il Tar per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, con la sentenza della Seconda Sezione n. 858 del 5 luglio 2024, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti impugnati nei termini di cui in motivazione.

Il Ministero dell’Interno ha interposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi:

Violazione e/o errata interpretazione dell’art. 8 del d.P.R. n. 339 del 1982 - Travisamento dei fatti,

Per il perfezionamento degli effetti del silenzio assenso, il decorso del termine di 150 giorni non sarebbe condizione da sola sufficiente, essendo piuttosto indispensabile anche il possesso dei requisiti sostanziali richiesti dalla legge (art. 8, comma 3, del d.P.R. n. 339 del 1982) per l’accoglimento della domanda.

I requisiti, nel caso di specie, sarebbero assenti in quanto l’interessato, durante la definizione del procedimento per la disamina della domanda di transito nei ruoli civili dell’Amministrazione dell’Interno, sarebbe stato collocato in quiescenza, per cui sarebbe risultato privo della qualifica di dipendente della Polizia di Stato, che costituisce il presupposto fondamentale per il passaggio del personale della Polizia di Stato nell’Amministrazione civile dell’Interno.

Pretendere il perfezionamento del silenzio-assenso per il semplice ed automatico decorso del termine del 150 giorni, a prescindere dalla sussistenza in capo all’istante dei requisiti sostanziali previsti dalla norma, potrebbe comportare una violazione di norme di rango costituzionale.

Peraltro, il dato letterale della normativa vigente in materia di transito nei ruoli civili dell’Interno attribuirebbe all’esercizio del potere discrezionale dell’Amministrazione un ruolo decisivo nell’eventuale trasferimento del dipendente. Il transito nei ruoli civili, infatti, costituirebbe una mera facoltà per il dipendente, subordinata alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione circa la sussistenza in capo all’istante degli specifici requisiti previsti dalla norma.

In definitiva, il transito nei ruoli civili dell’Amministrazione dell’Interno del personale di Polizia non avverrebbe sic et simpliciter per il solo meccanico ed automatico decorso del termine di 150 giorni dalla presentazione della relativa istanza, come invece pretenderebbe la ricostruzione del silenzio assenso compiuta dalla sentenza appellata, in quanto residuerebbe, in ogni caso, in favore dell’Amministrazione procedente un congruo e rilevante margine di apprezzamento discrezionale circa la sussistenza, in capo all’istante, degli specifici requisiti stabiliti dalla normativa vigente.

Il sig. -OMISSIS- sarebbe stato privo del presupposto fondamentale per il passaggio nei ruoli civili richiesto dalla normativa vigente, costituito dalla qualifica di dipendente della Polizia di Stato.

Il Tar sarebbe incorso in errore anche con riferimento al momento del perfezionamento dell’istituto del silenzio assenso sull’istanza di transito del sig. -OMISSIS-.

Nella denegata ipotesi di ritenuto perfezionamento del silenzio assenso per il semplice decorso del termine di 150 giorni, infatti, dovrebbe in ogni caso ritenersi che l’accoglimento della domanda di transito si sia perfezionata il 4 novembre 2023, in quanto il dies a quo del termine di 150 giorni dovrebbe essere individuato nel 9 maggio 2023, data in cui l’istanza di transito è pervenuta all’Amministrazione, in conformità a quanto previsto dalla normativa vigente.

L’appellato ha eccepito l’inammissibilità dell’appello, in quanto l’assenza di articolazioni difensive nel giudizio di prime cure renderebbe ogni deduzione contenuta nell’appello come res nova, sulla quale non si sarebbe instaurato correttamente il contraddittorio.

Nel merito, il sig. -OMISSIS- ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello. In ogni caso, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., ha riproposto le domande ed eccezioni eventualmente dichiarate assorbite in primo grado ivi inclusa la domanda risarcitoria formulata in via subordinata.

All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’eccezione di inammissibilità dell’appello è infondata, in quanto costituisce facoltà della parte resistente in primo grado costituirsi o meno in giudizio e spiegare o meno nello stesso difese, senza che ciò possa pregiudicare la possibilità di svolgere le proprie difese nel giudizio di appello.

In particolare, nel caso di soccombenza in primo grado, la resistente in tale giudizio può comunque formulare le proprie doglianze in appello, senza alcuna violazione dell’art. 104 c.p.a., il quale, rivolto essenzialmente al ricorrente di primo grado, ammette peraltro anche nuovi mezzi di prova o la produzione di nuovi documenti se ritenuti dal collegio indispensabili ai fini della decisione della causa.

3. Nel merito, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

4. La questione ruota intorno al momento di formazione del silenzio assenso previsto dall’art. 8 del d.P.R. n. 339 del 1982, secondo cui, nel caso di trasferimento del personale nelle corrispondenti qualifiche dei ruoli di altre Amministrazioni dello Stato, decorso il termine di 150 giorni dalla data di ricevimento dell’istanza si forma il silenzio assenso.

4.1. In merito alla formazione del silenzio assenso – se subordinata alla mera presentazione dell’istanza ed al decorrere del tempo previsto dalla legge ovvero anche alla presenza dei requisiti richiesti dalla legge - la Sezione si è diffusamente pronunciata, sia pure in materia edilizia e di comunicazioni elettroniche (da ultimo, cfr, sentenza n. 6331 del 18 luglio 2025), giungendo a conclusioni da cui il Collegio non ha ragioni di discostarsi.

La differenza tra le prospettazioni che si contrappongono, afferisce al fatto che, per la seconda tesi, il binomio è costituito da esistenza/inesistenza del silenzio assenso, con il corollario che può esistere solo un provvedimento tacito di accoglimento legittimo, mentre, per la prima tesi, il binomio, una volta decorso il termine di legge, è costituito da legittimità/illegittimità del silenzio assenso, con il corollario che può esistere un provvedimento tacito di accoglimento illegittimo.

Il Collegio ritiene che l’istituto del silenzio-assenso risponda ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia “equivale” a provvedimento di accoglimento e tale equivalenza significa che gli effetti promananti dalla fattispecie sono sottoposti al medesimo regime dell’atto amministrativo, sicché, ove sussistano i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge, ferma restando la possibilità di agire in autotutela per l’amministrazione e di impugnativa giudiziale per il controinteressato.

Infatti, ove si ammettesse che il silenzio assenso non possa formarsi per difetto delle condizioni sostanziali, verrebbe in concreto svuotata di contenuto la previsione di legge, consentendo di fatto all’amministrazione di poter provvedere in ogni tempo e ciò in spregio delle ragioni sottese alla norma, che, da un canto, tutelano l’interesse del privato e, d’altro canto, pongono l’esigenza di responsabilizzare la pubblica amministrazione, non tollerandosi la sua inerzia sull’istanza rivolta dall’interessato (cfr. Cons. Stato, VI, 27 dicembre 2023, n. 11203; Cons. Stato, VI, 16 agosto 2023, n. 7774).

L’opzione ermeneutica più idonea alla tutela degli interessi in conflitto, in altri termini, deve essere individuata nel fatto che l’assenso tacito si forma allorquando sulla domanda, se corredata di tutti gli elementi occorrenti alla valutazione della P.A., sia decorso il termine di legge senza che questa abbia provveduto, non potendo essere escluso per difetto delle condizioni sostanziali per il suo accoglimento, ossia, per contrasto della richiesta con la normativa di riferimento.

Diversamente, ove l’istanza non sia stata corredata dalla documentazione essenziale, in modo tale che l’amministrazione destinataria sia stata impossibilitata a svolgere il chiesto accertamento di spettanza del bene, come anche – prima ancora - laddove vi sia una radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza ovvero non ricorra il modello normativo astratto (v. Cons. Stato, VI, 8 luglio 2022, n. 5746), il silenzio assenso non può formarsi, per cui si avrà un’ipotesi di inesistenza dello stesso e non di sua illegittimità.

In tale direzione militano sia la ratio del sistema, atteso che il concetto di semplificazione amministrativa non coincide con quello di deresponsabilizzazione amministrativa, ma, anzi ne è l’esatto opposto, tutelando l’esigenza di certezza delle posizioni giuridiche dei cittadini, ma non determinando affatto il venire meno dell’obbligo per l’amministrazione di accertare in fase istruttoria la presenza dei presupposti e requisiti di legge necessari all’attribuzione del bene, sia il dato normativo letterale, in quanto l’art. 21, comma 1, della legge n. 241 del 1990, dispone che, con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20, l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.

4.2. Nel caso di specie, l’istanza è stata corredata dalla documentazione richiesta, per cui il silenzio assenso si è formato.

4.3. D’altra parte, nella fattispecie in esame, i presupposti di legge sussistevano, atteso che, a seguito della presentazione dell’istanza di transito, l’interessato è stato sottoposto, in data 8 giugno 2023, a visita medico- collegiale, con il seguente esito: “Si esprime parere favorevole al transito ai Ruoli Civili delle Amministrazioni Statali, con particolare riferimento alle mansioni previste per l’Area degli Assistenti, di cui al CCNL 9 maggio 2022, come previsto dal Decreto Ministeriale 24 novembre 1989 di attuazione del D.P.R. 339/1982 e richiesto con nota prot. 33483 del 17 maggio 2023”.

Inoltre, con nota dell’11 ottobre 2023, il Ministero dell’Interno ha comunicato che il Consiglio di Amministrazione, nella seduta del 27 settembre 2023 (peraltro posteriore al dies ad quem per la formazione del silenzio assenso), ha espresso il parere favorevole al passaggio nei ruoli dell’Amministrazione Civile dell’Interno nell’Area degli Assistenti (di cui al CCNL 9 maggio 2022), ai sensi del d.P.R. n. 339 del 1982.

Ne consegue che il silenzio assenso sull’istanza formulata dal sig. -OMISSIS- per il transito nei ruoli del personale dell’Amministrazione civile dell’Interno si è formato, ai sensi dell’art. 8, comma 4, del d.P.R. n. 339 del 1982, decorso il termine di 150 giorni dal ricevimento dell’istanza da parte dell’Amministrazione.

4.4. Ne consegue l’infondatezza delle censure articolate dal Ministero appellante, in quanto il richiedente, nel momento di formazione del provvedimento tacito di accoglimento, non era privo della qualifica di dipendente della Polizia di Stato, essendo stato collocato in pensione successivamente, e cioè il 1° febbraio 2024.

4.5. Né può trovare accoglimento la doglianza formulata dall’Amministrazione in via subordinata, secondo cui l’accoglimento della domanda di transito si sarebbe perfezionata il 4 novembre 2023, in quanto il dies a quo del termine di 150 giorni dovrebbe essere individuato nel 9 maggio 2023.

L’interessato, infatti, ha documentato che la propria istanza è stata protocollata dalla Polizia di Stato, Reparto Mobile Taranto, in data 22 marzo 2023, sicché, da tale data, decorre il termine di legge, a nulla rilevando i tempi interni all’Amministrazione per il trasferimento della richiesta dall’uno all’altro ufficio.

5. La domanda riproposta dall’appellato ai sensi dell’art. 101 c.p.a., da un lato, è inammissibile, in quanto l’interessato ha operato un mero richiamo al giudizio di primo grado senza alcuna riformulazione delle argomentazioni, dall’altro, è irrilevante, non risultando questioni assorbite.

La sentenza di primo grado, infatti, ha precisato che:

“ I provvedimenti impugnati si appalesano, pertanto, illegittimi e in quanto tali vanno annullati, dovendo l’Amministrazione, in ragione dell’avvenuto accoglimento tacito dell’istanza in data 19 agosto 2023, porre in essere tutti i provvedimenti conseguenti e necessari ai fini della piena restitutio in integrum nonché liquidare, a favore dell’odierno ricorrente, l’eventuale differenza tra le somme corrispostegli in regime di aspettativa retribuita e gli emolumenti tutti, retributivi e contributivi, che il medesimo avrebbe percepito a decorrere dalla data sopra indicata, comprensiva degli interessi legali e della relativa rivalutazione fino all’effettivo soddisfo ”.

6. In definitiva, l’appello va respinto in quanto infondato.

7. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico del Ministero appellante ed a favore della parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. 7587 del 2024).

Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento delle spese del giudizio di appello, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore del sig. -OMISSIS-

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

AR OL, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

OB PO, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB PO	AR OL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.