Pubblicato il 22/12/2025

N. 10144/2025REG.PROV.COLL.

N. 06349/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6349 del 2024, proposto da
Autostrade per L’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Annoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Direzione Generale per Le Autostrade e La Vigilanza sui Contratti di Concessione Autostradali, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 08568/2024, resa tra le parti, Ricorso proposto per l’annullamento:

a) del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici - Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali prot. n. 14121 del 31 luglio 2017 – successivamente trasmesso alla Autostrade per l’Italia S.p.A. con nota di pari protocollo e data - con il quale è stata approvata, con raccomandazioni e prescrizioni, la perizia di variante relativa all’intervento denominato “Lavori di adeguamento degli impianti di illuminazione delle gallerie poste sulle Autostrade A1 e A7 – Lotto 2008-5” trasmessa dalla Concessionaria ai fini dell’approvazione in data 9 marzo 2015, limitatamente alle parti indicate in narrativa;

b) di ogni ulteriore atto a questi comunque annesso, connesso, presupposto e conseguenziale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. GI NC e uditi per le parti gli avvocati Aurelio Vessichelli dell'Avvocatura Generale dello Stato. Si dà atto che l'avvocato Marco Annoni ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Col ricorso di primo grado, Autostrade per L’Italia S.p.A. (di seguito anche solo ASPI) ha chiesto l’annullamento del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 31 luglio 2017, con cui è stata approvata la perizia di variante presentata da ASPI in data 9 marzo 2015, relativa all’intervento denominato «lavori di adeguamento degli impianti di illuminazione delle gallerie poste sulle Autostrade A1 e A7 – Lotto 2008-5» . Con il decreto di approvazione, il MIT ha rideterminato l’importo complessivo, al netto del ribasso di gara, in € 1.802.015,29 (di cui € 1.691.134,52 per lavori netti, comprensivi di € 83.781, 49 per oneri sicurezza non soggetti a ribasso) e € 110.880,77 per spese generali; sono stati approvati i nuovi prezzi e confermato il tempo contrattuale previsto nel progetto esecutivo approvato.

2. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, anche sulla base di una recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (in sentenza è richiamata in specie la pronuncia di questa Sezione quinta n. 4034/2022) che ha ritenuto la controversia sull’approvazione delle varianti attinente alla fase di esecuzione del rapporto di concessione di spettanza del giudice ordinario.

3. - Con l’appello, la società censura la sentenza per aver dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, insistendo sui profili pubblicistici rilevabili nella fattispecie con riferimento sia alla natura demaniale del bene autostradale oggetto della concessione, sia alla funzione di controllo e di vigilanza spettante al MIT che si esprime anche mediante il potere di approvazione dei progetti e delle varianti dei lavori.

3.1. - Secondo l’appellante, inoltre, la concessione - come regolata dalla Convenzione Unica sottoscritta in data 12 ottobre 2007 - andrebbe ricondotta “nell’alveo degli accordi amministrativi di cui all’art. 11 della legge generale sul procedimento” in ragione del fatto che, ancorché il rapporto concessorio abbia assunto “strutturalmente la forma della concessione-contratto” approvato per legge, risulta “attribuita all’amministrazione concedente una vera e propria posizione di potestà, e non già di autonomia privata” . La fattispecie rientrerebbe pertanto nella giurisdizione esclusiva delineata dall’art. 133, lett. a) , n. 2 del codice del processo amministrativo.

3.2. - In ogni caso, la concessione di cui trattasi sarebbe annoverabile tra le concessioni di beni pubblici attesa la natura di bene demaniale dell’infrastruttura autostradale e dunque la controversia dovrebbe comunque rientrare nell’ipotesi di cui alla lettera b) del citato art. 133 c.p.a.

Infine, anche sotto il profilo dell’art. 133, comma 1, lett. c) del c.p.a. (concessione di pubblici servizi) la cognizione sulla controversia in esame andrebbe attribuita al giudice amministrativo rientrando nella fattispecie dei «provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo» ; ovvero in quella dei provvedimenti adottati nell’ambito della «vigilanza e controllo nei confronti del gestore» .

4. - Si è costituito in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, chiedendo che l’appello sia respinto e la sentenza confermata.

5. - Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2025, convocata per la trattazione della sola questione di giurisdizione ai sensi dell’art. 105, secondo comma, del codice del processo amministrativo, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. - L’appello è infondato.

5.1. - Secondo principi consolidati nella giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione, il riparto di giurisdizione si fonda sul contenuto della domanda proposta con il ricorso introduttivo e sulla natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere dal ricorrente, secondo il criterio del petitum sostanziale (si veda recentemente Corte di cassazione, Sezioni unite, ordinanza 16 settembre 2025, n. 21156, nella quale si sottolinea che per il riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo occorre avere riguardo al « petitum sostanziale, da individuarsi in relazione alla causa petendi e al contenuto del rapporto addotto in giudizio, oggetto dell’accertamento giurisdizionale» ).

E’ consolidato inoltre il principio secondo cui anche con riferimento alle ipotesi di giurisdizione esclusiva, in cui la giurisdizione amministrativa si estende alle liti in cui si faccia questione di diritti soggettivi, occorre verificare se l'amministrazione agisca nell’esercizio di poteri amministrativi non solo attraverso provvedimenti ma anche mediante comportamenti comunque ricollegabili (in via mediata) all'esercizio di un potere pubblico, conformemente alla giurisprudenza costituzionale secondo cui anche le controversie attratte nella giurisdizione esclusiva devono essere contrassegnate dalla circostanza che «la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo» (Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204). Deve quindi sussistere un « necessario collegamento delle “materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive» , e cioè con il parametro adottato come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa, «espresso dall'art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità» ; e precisamente la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a comportamenti va sempre ricollegata all'esercizio di un pubblico potere ( «laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di “comportamenti” posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto» : Corte cost. 11 maggio 2006, n. 191).

5.2. - Come anticipato, con il ricorso ASPI ha chiesto l’annullamento del provvedimento con il quale il MIT ha disposto l’approvazione della perizia di variante tecnica e suppletiva relativa ai «lavori di adeguamento degli impianti di illuminazione delle gallerie poste sulle Autostrade A1 e A7 – Lotto 2008-5» .

Se quindi la domanda ha i contenuti tipici dell’azione di annullamento di un provvedimento amministrativo, occorre tuttavia accertare quale sia la natura delle situazioni soggettive fatte valere dalle parti nel giudizio in esame e in particolare verificare se l’atto impugnato sia riconducibile (anche in via mediata, secondo una formula ormai ricevuta) all’esercizio di poteri pubblicistici.

5.3. - Sotto questo profilo, va rilevato anzitutto che l’appellante ha chiesto l’annullamento essenzialmente lamentando che il Ministero abbia unilateralmente rideterminato, in diminuzione, l’importo dei lavori oggetto della perizia di variante, in violazione dell’art. 24 della convenzione unica con l’ANAS, stipulata l’11 ottobre 2007. Ne consegue che ASPI deduce rivendicazioni di ordine economico, denunciando soprattutto la violazione di norme convenzionali (l’art. 24 della Convenzione). La controversia attiene pertanto a pretese di natura patrimoniale che hanno la consistenza del diritto soggettivo e si collocano nella fase esecutiva del rapporto tra il concedente e la società concessionaria.

La ricostruzione trova conferma negli orientamenti delle Sezioni unite della Cassazione, secondo cui - in linea generale - dopo sorto il vincolo contrattuale e quindi nella fase di esecuzione del contratto o della concessione, non sono ravvisabili poteri amministrativi in capo all’amministrazione concedente, che assume la veste di parte del rapporto contrattuale al pari del privato, salve le ipotesi in cui all’amministrazione siano riconosciuti dalla legge poteri di natura autoritativa (tipicamente: il potere di annullamento d’ufficio) esercitabili sia con riferimento alla presupposta procedura di affidamento del contratto o della concessione; ovvero all’amministrazione concedente la legge attribuisca altri poteri specifici esercitabili anche nella fase esecutiva della concessione (Cass. SS.UU. 8 luglio 2019, n. 18267).

Fatte salve tali ipotesi, la giurisprudenza di legittimità (Cass. SS.UU. 26 ottobre 2020, n. 23418; id. 28 febbraio 2020, n. 5594) ha chiarito che le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto concessorio spettano al giudice ordinario.

5.4. - In secondo luogo, con riferimento alla situazione giuridica dell’amministrazione concedente, va osservato che la verifica ad essa spettante, in ordine alla pertinenza e alla congruità dei lavori previsti nella perizia di variante presentata dalla concessionaria ASPI, non implica l’esercizio di un potere autoritativo, risultando vincolata alle previsioni convenzionali, oltre che all’obbligo di esecuzione delle opere a regola d’arte ed alla disciplina generale sui lavori pubblici. È pur vero che la convenzione unica con l’ANAS, stipulata l’11 ottobre 2007, è stata approvata con la legge 6 giugno 2008 n. 101 (art. 8- duodecies , secondo comma). Tuttavia, è l’art. 24, undicesimo comma, della convenzione unica, che prevede che « [è] riservata al Concedente l’approvazione dei progetti, nonché l’approvazione delle eventuali varianti» . La base giuridica del potere esercitato dal MIT va rintracciata, pertanto, nella convenzione e non nella legge. Si tratta quindi dell’esercizio di un diritto potestativo del Ministero di origine contrattuale, trovando il suo fondamento direttamente nel contratto di concessione, e non di un potere amministrativo.

5.5. - In particolare, con specifico riferimento all’approvazione delle perizie in variante, la Corte di cassazione ha affermato che anche nel caso di concessioni (di lavori e di servizi), intervenuta la stipula e sorto quindi il vincolo tra le parti, il rapporto tra concedente e concessionario ha natura paritetica, «essendo i poteri di vigilanza del primo inerenti alla sua posizione di committente al pari di quanto avviene nell’appalto di lavori, mentre l’approvazione delle perizie di variante non assume configurazione pubblicistica in quanto è sempre inerente ad un rapporto paritetico tra concedente e concessionario» . A seguito della sottoscrizione della convenzione, «la gestione funzionale ed economica dell’opera non costituisce più un accessorio eventuale della concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario, con la conseguenza che le controversie relative alla fase di esecuzione appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché attengono a profili applicativi del contratto intercorso tra le parti» .

In conclusione, nel caso di specie, appare evidente che la questione per cui è controversia attiene alla fase esecutiva del rapporto e la sua cognizione spetta quindi al giudice ordinario, involgendo profili di natura patrimoniale e non sussistendo poteri amministrativi in capo all’amministrazione concedente.

5.6. - Ne deriva come conseguenza che la controversia, contrariamente a quanto invocato dall’appellante, non può essere ricondotta nemmeno alle diverse ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, delineate nell’art. 133 del codice del processo amministrativo.

5.7. - La sentenza impugnata, pertanto, non merita censura, atteso che il primo giudice ha fatto buon governo dei principi espressi, orientandosi secondo l’indirizzo enunciato da questo Consiglio di Stato in analoghe fattispecie, ove si è condivisibilmente affermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo proprio con riferimento a giudizi che vertevano sull’approvazione di perizie di variante nell’ambito di concessioni del tipo di quella di cui è titolare la società appellante (cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 maggio 2022, n. 4034; id., 23 maggio 2022, n. 4036; id. 23 maggio 2022, n. 4041; id., 17 maggio 2022, n. 3863).

6. - La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante Autostrade per L’Italia S.p.A. al pagamento delle spese giudiziali in favore del Ministero delle infrastrutture, che liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO BA, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

GI NC, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI NC	GO BA

IL SEGRETARIO