Pubblicato il 12/02/2026

N. 01124/2026REG.PROV.COLL.

N. 05496/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5496 del 2025, proposto dal Consorzio Leonardo Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile”, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 9680476582, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Tricamo, Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl di Biella, Aic (Area Interaziendale di Coordinamento) n. 3, non costituiti in giudizio;
Azienda Ospedaliera Universitaria Maggiore della Carità di Novara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Barosio, Serena Dentico, e Marco Briccarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RK S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Adami, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso D'Italia 97;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 690/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RK S.r.l. e dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Maggiore della Carità di Novara;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. NI ME e uditi per le parti gli Avvocati Matteo Valente e Pietro Adami (in proprio, e su delega dell’Avv. Vittorio Barosio);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 690/2025 il T.A.R. del Piemonte – respinte alcune eccezioni di inammissibilità - ha parzialmente accolto il ricorso dell’odierna appellante per l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione del Lotto 4 della procedura di gara europea per l’affidamento del servizio di trasporto pazienti e materiali sanitari vari e non all’interno delle strutture ospedaliere delle aziende afferenti all’AIC n° 3 (Aou Maggiore della Carita’ di Novara, Asl Bi, Asl Vc e Asl Vco) per un periodo di mesi 60 oltre mesi 24 di eventuale opzione di rinnovo e mesi 12 di opzione di proroga.

La ricorrente ha gravato tale sentenza con ricorso in appello in relazione ai capi che hanno respinto alcuni dei motivi del ricorso di primo grado, relativi all’offerta tecnica della controinteressata, aggiudicataria.

Il ricorso in appello precisa in proposito che “ Sebbene la pronuncia abbia annullato l’aggiudicazione in favore di RK, l’odierno appellante insiste per l’accoglimento di alcuni profili di censura respinti dal Primo Giudice, in quanto meritano di essere valorizzati nel corso della rinnovata valutazione di anomalia dell’offerta ”.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, l’Azienda Ospedaliera Universitaria Maggiore della Carità di Novara e la controinteressata.

Il ricorso in appello – che consta di un unico motivo di appello, articolato su tre distinti profili - è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026.

2. Con il primo profilo di censura, l’appellante ha criticato il capo di sentenza con cui è stato respinto il motivo del ricorso di primo grado con cui si contestava “ la sottostima dei costi della manodopera per il mancato riconoscimento della rivalutazione delle retribuzioni con applicazione dell’indice IPCA, come previsto dal CCNL Multiservizi del 2021 per gli anni successivi al 2025 ” (così la sentenza impugnata).

Il T.A.R. ha in proposito ritenuto che “ La controinteressata, nella propria offerta, ha precisato il CCNL applicabile alla manodopera impiegata, con specificazione dei costi attuali da questo derivanti. La rivalutazione delle remunerazioni, prevista dal CCNL per gli anni successivi al 2025, si riferisce a un momento futuro, rispetto a quello di predisposizione dell’offerta, sulla base di una misura (l’indice IPCA) parimenti non attuale e non nota al momento della partecipazione alla gara; peraltro il suddetto dato non è noto nemmeno adesso, talché non è utilizzabile in alcun modo, nemmeno in via postuma, ai fini di un giudizio di congruità dell’offerta. Ne deriva l’inidoneità del rilievo a intaccare la credibilità e la serietà dell’offerta, assumendo a riferimento un momento necessariamente successivo rispetto alla chiusura della procedura selettiva. Peraltro, il Collegio ritiene di condividere la conclusione difensiva cui è pervenuta la Stazione appaltante in ordine alla possibilità di ritenere plausibile, in termini di congruità e di sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria, la possibile compensazione di tale onere futuro con altri risparmi che la RK riconosce di non aver considerato in sede di formulazione dell’offerta, in un’ottica prudenziale (cfr. pag. 8 delle giustificazioni rese dalla RK alla Stazione appaltante, all. 17), come gli sgravi contributivi in caso di assunzione di personale con qualifica di “lungo disoccupato”. Rileva al riguardo il costante indirizzo giurisprudenziale secondo il quale il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. La valutazione di congruità è infatti globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (ex multis, Cons. di Stato, sez. V, 2 maggio 2019, n. 2879; sez. III, 29 gennaio 2019, n.726; sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978) ”.

3. L’appellante, richiamando giurisprudenza contraria a quella posta a base della decisione impugnata, ha criticato tale decisione osservando che “ se nelle more della procedura di gara sia intervenuto un rinnovo contrattuale, questo deve essere utilizzato al fine di giustificare correttamente l’offerta la quale deve garantire le retribuzioni minime dei dipendenti ”.

Ha inoltre dedotto che “ lo scorso 13 giugno 2025 le parti datoriali e quelle sindacali hanno sottoscritto il rinnovo contrattuale del CCNL Multiservizi (che, lo si rammenta, è quello applicato dall’aggiudicataria RK) valevole da luglio 2025 a dicembre 2029. Si tratta di un rinnovo immediatamente operante che dunque comporta che già dal mese di giugno 2025 le imprese riconoscano gli aumenti ivi previsti ”.

Ciò avrebbe dovuto implicare una diversa stima del costo della manodopera indicato da RK, per un maggiore ammontare di € 229.503,32: “ il costo offerto da RK deve necessariamente essere ri-analizzato alla luce dell’intervenuto aumento del CCNL applicato, con la conseguenza che la stazione appaltante dovrà darne adeguatamente conto nella nuova verifica di congruità che dovrà esperire a seguito della decisione di primo grado. In relazione anche a detto “nuovo” costo, dunque, non può essere condivisa la ricostruzione del Giudice di prime cure che, trincerandosi dietro l’applicazione del solo costo della manodopera valevole al momento della formulazione dell’offerta, ha escluso l’incidenza di qualsivoglia successivo aumento del costo ”.

4. L’Azienda Ospedaliera Universitaria Maggiore della Carità di Novara ha eccepito l’inammissibilità del mezzo.

Deduce l’appellata per un verso che il motivo di appello in esame non contesta integralmente gli argomenti con cui il T.A.R. ha respinto il corrispondente motivo del ricorso di primo grado (con l’effetto di privare d’interesse l’esame del profilo dedotto stante l’autosufficienza delle ragioni non contestate, sulle quali si sarebbe dunque formato il giudicato); e, per altro verso, che “ il rinnovo contrattuale a cui l’appellante si riferisce è sopravvenuto sia rispetto alla formulazione dell’offerta dell’aggiudicataria, sia rispetto alla verifica dell’anomalia, sia infine rispetto al ricorso e alla sentenza di primo grado. Tale rinnovo è dunque esterno al perimetro del presente giudizio e di esso non può quindi tenersi alcun conto ai fini dell’accertamento della legittimità della valutazione di non anomalia effettuata dalla Stazione appaltante ”.

5. Ad avviso del Collegio entrambi i rilievi dell’Azienda appellata risultano fondati, con la conseguenza che il motivo di appello in esame è inammissibile e comunque infondato.

Va anzitutto osservato che la sentenza impugnata è stata pubblicata il 18 aprile 2025.

Il motivo di appello in esame deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado, e l’erroneità della sentenza gravata, sulla base di un dato (il rinnovo contrattuale del 13 giugno 2025) sopravvenuto ad entrambi.

Ciò determina non solo la novità della questione rispetto al giudizio di primo grado, ma altresì la sua infondatezza nel merito, posto che la giurisprudenza invocata dal ricorrente non si attaglia alla fattispecie qui dedotta, nella quale in sostanza l’appellante domanda che l’effetto conformativo della sentenza gravata, perimetrato dall’accoglimento di motivi relativi a profili diversi, venga integrato con riferimento anche ad una sopravvenienza relativa all’oggetto del motivo respinto, relativo al costo della manodopera conseguente al rinnovo del CCNL.

In particolare, in memoria di replica l’appellante ribadisce che “ lo scopo del presente appello – come già accennato – è riformare la sentenza di primo grado, ordinando alla stazione appaltante una “nuova” valutazione della congruità dell’offerta di RK che tenga conto del costo della manodopera effettivamente sostenuto dall’impresa durante la vigenza contrattuale ”.

Tale pretesa è però infondata, perché presupporrebbe l’accoglimento del relativo motivo di primo grado: che invece è stato correttamente respinto sulla base dello stato di fatto e di diritto sussistente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, e comunque, come si dirà, anche di ulteriori valutazioni qui non contestate.

L’indicata sopravvenienza, dunque, non può costituire elemento da cui inferire l’illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado, o l’erroneità della sentenza che ha respinto il relativo motivo, posto che si tratta appunto di un elemento sopravvenuto e dunque che non poteva essere considerato in sede di adozione di tale provvedimento e della sentenza impugnata.

Peraltro la stessa appellante, in memoria di replica, afferma che al momento in cui sono state rese le giustificazioni si sapeva soltanto che il contratto in scadenza sarebbe stato rinnovato, e che a quel momento non si aveva contezza dello scenario futuro, essendo possibili due diverse soluzioni (rinnovo, ovvero l’applicazione del tasso IPCA).

Tanto da confermare, in tale memoria, di aver formulato una diversa prospettazione (a sostegno della censura sul costo della manodopera), rispettivamente nel ricorso di primo grado e nel ricorso in appello (l’indicizzazione IPCA nel primo caso, il rinnovo del CCNL nel secondo).

Il che, oltre a confermare l’inesigibilità dell’adeguamento dell’offerta o delle giustificazioni sulla base di un dato a quel momento solo ipotetico, conferma l’inammissibilità e l’infondatezza di un mezzo articolato secondo prospettazioni diverse, funzionali non a far valere l’originaria illegittimità ma agli sviluppi successivi al primo grado di giudizio.

6. In ogni caso, come dedotto dall’Azienda appellata, il TAR ha comunque respinto il motivo anche motivando in merito “ alla possibilità di ritenere plausibile, in termini di congruità e di sostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria, la possibile compensazione di tale onere futuro con altri risparmi che la RK riconosce di non aver considerato in sede di formulazione dell’offerta, in un’ottica prudenziale (cfr. pag. 8 delle giustificazioni rese dalla RK alla Stazione appaltante, all. 17), come gli sgravi contributivi in caso di assunzione di personale con qualifica di “lungo disoccupato ”.

Tale argomento non risulta essere oggetto di critica da parte del motivo di appello in esame, sicché anche a voler considerare il nuovo contratto (il che, come detto, nel caso di specie non era possibile), in ogni caso rimane tale valutazione, non contestata, ad opporsi alla pretesa dell’appellante di estendere l’effetto conformativo della sentenza gravata anche al profilo in esame.

In considerazione del rigetto del motivo appena esaminato, risulta altresì infondato il “secondo profilo” di censura dedotto a pag. 10 del ricorso in appello, relativo appunto al preteso effetto conformativo delle statuizioni di annullamento della pronuncia di primo grado (lo stesso appellante afferma in proposito che “più che una contestazione alla sentenza impugnata, è una riflessione di sistema”).

7. Il terzo ed ultimo profilo di censura concerne il capo di sentenza che ha respinto il motivo del ricorso di primo grado con il quale si deduceva l’illegittimità dell’offerta della controinteressata in relazione al ricorso al lavoro supplementare: che invece il TAR ha ritenuto congruo e ragionevole.

L’Azienda appellata ha eccepito l’inammissibilità per genericità di tale censura.

L’eccezione è fondata.

Il motivo in esame, dopo aver richiamato la giurisprudenza in materia, e dopo aver riportato la parte dell’offerta RK relativa al lavoro supplementare, conclude nel senso che “ un ricorso così massivo al costo supplementare ha consentito alla controinteressata di poter presentare un’offerta sensibilmente più ridotta rispetto a quelle degli altri concorrenti. Tuttavia, come visto sopra, il ricorso al regime supplementare in misura “strutturale” è illegittimo e aleatorio e per l’effetto non doveva essere consentito. Erra dunque il Tar laddove nella sentenza impugnata considera applicabile una percentuale di lavoro supplementare come quella indicata dall’appellata RK ”.

La genericità del mezzo ridonda poi anche in punto d’infondatezza dello stesso.

Infatti il capo delle sentenza gravata oggetto di tale profilo, dopo un inquadramento normativo e giurisprudenziale del lavoro supplementare ha esaminato l’istituto nella specifica prospettiva del CCNL Multiservizi, osservando che “ Il CCNL in discorso non configura l’istituto come un “abuso” o un “escamotage” datoriale, prevedendo piuttosto i diritti del lavoratore interessato, quali la retribuzione specifica per le ore aggiuntive, il limite massimo di orario comunque prestabile, la possibilità di rifiuto e l’impossibilità, per questo, di configurare un giustificato motivo di licenziamento ”.

Sulla base di tali premesse, e della loro applicazione alla fattispecie concreta, il T.A.R. ha quindi affermato che “ Assumendo a riferimento la percentuale delle ore di servizio che l’offerta della controinteressata prevede in regime di lavoro supplementare - come calcolata dal ricorrente –, pari al 13,69 % delle ore, ne risulta una percentuale “limitata”, tutt’altro che strutturale (persino inferiore a quella che il Consiglio di Stato, nella sentenza sopra riferita n. 3244/2018, ha considerato essere una percentuale contenuta) ”.

Tale motivazione risulta insuperata dalla censura in esame: la quale, come visto, si limita ad una critica generica, priva di elementi tali da contestare nello specifico tutti i richiamati argomenti in ragione dei quali il primo giudice, sulla base di una valutazione riferita al caso concreto alla luce delle coordinate normative dell’istituto, ha escluso la fondatezza della censura.

8. Il ricorso in appello è infondato, e come tale deve essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore di RK S.r.l. e dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Maggiore della Carità di Novara delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro seimila/00, oltre accessori come per legge, in ragione di euro tremila, oltre accessori, per ciascuna parte appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NI CA, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

NI ME, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI ME	NI CA

IL SEGRETARIO