Pubblicato il 14/04/2026

N. 02970/2026REG.PROV.COLL.

N. 05049/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5049 del 2024, proposto dalle società UN S.r.l., già OL.Re S.r.l. e Eidon S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio del difensore in Roma, viale Liegi 35b;

contro

il Comune de L’Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico De Nardis e Raffaella Durante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l’ARTA- Agenzia regionale per la tutela dell’ambiente, ora Agenzia regionale per la protezione ambientale- ARPA Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Bosco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Daniele Vagnozzi, in Roma, via Giunio Bazzoni 3;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Abruzzo, sede de L’Aquila, sez. I, 3 aprile 2024 n. 161, che ha respinto il ricorso n. 238/2018 R.G. proposto per la condanna:

delle amministrazioni intimate al risarcimento del danno per inosservanza dei termini di conclusione del procedimento avviato con nota 8 agosto 2008 prot. n. 2151 del Comune de L’Aquila e concluso con la determinazione dirigenziale dello stesso Comune, Settore ambiente e patrimonio 17 gennaio 2018 n.78 comunicata a mezzo pec il giorno 22 gennaio 2018 avente ad oggetto “ procedura di sito contaminato ex Titolo V – Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm. ii – ex stabilimento Agriformula, località Caselle di Bazzano, Comune dell’Aquila. Presa d’atto dell’approvazione dell’analisi di rischio sito-specifica e conclusione del procedimento ”;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune de L’Aquila;

Visti l'atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale dell’ARTA, ora ARPA Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il Cons. NC AT SP e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’attuale appellante UN S.r.l. è successore a titolo universale della società ricorrente in I grado, certa OL S.r.l., a seguito di fusione per incorporazione della stessa, come da atto 27 dicembre 2019 rep. n.9511 racc. n.5642 Notaro Magnante Trecco, de L’Aquila, registrato ivi il 17 gennaio 2020 al n.211 atti pubblici (doc. 1 interveniente in I grado).

Ciò premesso, si controverte del risarcimento che eventualmente le spetta a seguito del ritardo nell’adozione del provvedimento 17 gennaio 2018 n.78 del Comune de L’Aquila, di conclusione del procedimento di bonifica di un immobile da essa a suo tempo acquistato.

2. I fatti di causa, non controversi quanto al dato storico, si riassumono, per quanto di rilievo, così come segue.

2.1 La società ricorrente in I grado, con atto 28 dicembre 2007 rep. n.51866 racc. n.11567 Notaro Magnante Trecco, de L’Aquila, registrato ivi il 29 dicembre 2007 al n.6207 atti pubblici e trascritto ivi il 31 dicembre 2007 ai nn. 33366 e 19658 (doc. 1 ricorso I grado), ha acquistato da una società denominata Agriformula S.r.l., estranea a questo processo, un complesso immobiliare situato in Comune de L’Aquila, località Caselle di Bazzano, distinto al catasto di quel Comune al foglio 38 particelle 7, 393, 394, 1363 e 1364.

2.2 Il compendio in questione, già sede di uno stabilimento per la produzione di fitofarmaci, presentava per questo motivo un rischio di contaminazione ai sensi dell’art. 240, comma 1, lettera d), d. lgs. 3 aprile 2006 n.152, determinato dalle lavorazioni svoltesi sul posto e dall’interramento abusivo di rifiuti (cfr. nota 8 agosto 2008 prot. n.2151 Comune de L’Aquila, doc. 3 ricorso I grado).

2.3 Per questa ragione, il 1 luglio 2008, la responsabile dell’inquinamento, ovvero la IS S.p.a. (il fatto della responsabilità non contestato), società controllante la Agriformula, che poi l’avrebbe assorbita per fusione per incorporazione nell’aprile 2010 (dati di comune esperienza desunti da Internet), ha avviato un intervento di bonifica per aree di ridotte dimensioni, ai sensi dell’art. 249 d. lgs. 152/2006, presso il Comune de L’Aquila, competente ai sensi dell’art. 6, comma 4, lettera b) della l.r. Umbria 19 dicembre 2007 n.45, essendo l’area contaminata ricompresa per intero nel territorio dell’ente (cfr. doc. 2 ricorso I grado, verbale conferenza di servizi 28 agosto 2008).

2.4 Parallelamente, nel luglio 2008 la società ricorrente ha presentato al Comune domanda per un utilizzo commerciale del compendio acquistato (cfr. doc. 2 ricorso I grado, cit.; non sono ricavabili i dati esatti della presentazione della domanda, che peraltro non è contestata come tale).

2.5 Alla seduta del 28 agosto 2008, la conferenza di servizi convocata per esaminare entrambe le domande le ha sospese, fino alla conclusione delle procedure di verifica ambientale, volte in particolare a comprendere se la procedura semplificata di cui all’art. 249 d. lgs. 152/2006 effettivamente fosse applicabile (doc. 2 ricorso I grado, cit.).

2.6 Successivamente, la ricorrente ha avviato anch’essa il giorno 8 aprile 2010 una procedura di bonifica per aree di ridotte dimensioni, ai sensi del citato art 249 d. lgs. 152/2006, sull’area denominata 3.1, coincidente con l’ex magazzino lavorazione polveri e con le aree limitrofe, e quindi con una porzione del compendio acquistato; questa procedura è stata dichiarata conclusa con prescrizioni il successivo 11 aprile 2011 (doc. 8 ricorso I grado, verbale della relativa conferenza di servizi).

2.7 In parallelo, la IS ha avviato il giorno 10 aprile 2010 identica procedura sull’area denominata 3.2, coincidente con l’area lavorazione liquidi e relativi piazzali esterni, con alcuni edifici ad uso ufficio e con gli edifici officina, laboratori e centrale termica; lo ha però rinunziato con atto 7 dicembre 2011 prot. n.4251 dell’ARTA (doc. 30 ARTA in I grado, verbale conferenza di servizi 19 dicembre 2011).

2.8 Di conseguenza, alla citata riunione 19 dicembre 2011, la conferenza ha prescritto alla IS di presentare il piano di caratterizzazione dell’area (doc. 30 ARTA in I grado, cit), effettivamente trasmesso il successivo 23 febbraio 2012 (doc. 31 ARTA in I grado); alla successiva riunione del 5 settembre 2012 ha poi richiesto integrazioni, fornite il 27 dicembre 2012 (doc. 41 ARTA in I grado, nota trasmissione).

2.9 Nel contesto appena descritto, la Procura della Repubblica presso il Tribunale de L’Aquila ha instaurato un procedimento penale per reati ambientali e in materia di sicurezza sul lavoro in ipotesi commessi nell’ex stabilimento. Nell’ambito di questo procedimento, ha disposto il sequestro di parte dell’area per un incidente probatorio; all’esito, accertata la non contaminazione dell’area, nel 2014 sono stati prosciolti per i reati ambientali i responsabili dell’inquinamento e nel 2016 sono stati assolti i proprietari dell’area per i reati in materia di sicurezza sul lavoro (cfr. le notizie contenute nel ricorso di I grado a p. 6 dell’atto, non contestato sul punto, ove maggiori particolari, tuttavia non rilevanti ai fini del decidere).

2.10 Ciò posto, la conferenza di servizi ha tenuto successive riunioni il 31 gennaio 2013 (doc. 12 ricorso I grado, verbale), il 28 ottobre 2014 (doc. 13 ricorso I grado), il 25 novembre 2014 (doc. 14 ricorso I grado) e il 5 maggio 2015 (doc. 15 ricorso I grado).

2.11 Parallelamente, il 10 marzo 2025 è stata acquisita l’indagine integrativa ambientale relativa all’area; il successivo 11 agosto 2015 quindi l’ARTA ha trasmesso al Comune il rapporto di validazione della stessa; per valutarlo, il Comune ha convocato un “tavolo tecnico” tenutosi il 15 ottobre 2015 (fatti non contestati, cfr. sentenza impugnata p, 5 e doc. 16 ricorso I grado, verbale del tavolo tecnico).

2.12 Di seguito, la conferenza di servizi il giorno 6 aprile 2016 ha stabilito di chiedere alla IS il modello concettuale definitivo e l’analisi di rischio specifica del sito (doc. 17 ricorso I grado, verbale relativo), trasmessi il successivo 25 luglio 2016 (cfr. sentenza impugnata, p. 5, fatti non contestati).

2.13 Nella conferenza di servizi 2 dicembre 2016 (doc. 17 bis ricorso I grado), l’ARTA ha poi formulato osservazioni sul modello concettuale definitivo in relazione al rischio relativo alla falda acquifera

2.14 Da questo momento (cfr. doc. 19 ricorso I grado, provvedimento 17 gennaio 2018 n.78, nelle premesse; fatti comunque non contestati), sono state richieste dall’amministrazione molteplici integrazioni per ovviare a carenze rilevate nell’analisi di rischio: a) richiesta effettuata nella riunione del 12 dicembre 2016, riscontrata per conto della IS da una società di consulenza il 3 febbraio 2017; b) richiesta del Comune 10 febbraio 2017, riscontrata dalla IS s.p.a. il 24 febbraio 2017; c) richiesta di monitoraggio dell’ARTA 10 marzo 2017, riscontrata dalla società di consulenza il successivo 8 agosto 2017; d) richieste effettuate nella riunione 18 ottobre 2017, rispettivamente riscontrate dalla società di consulenza il 23 ottobre 2017, dalla IS il 7 novembre 2018 e dal Comune il 9 gennaio 2018.

2.15 Il procedimento si è concluso con la determinazione dirigenziale del Comune, Settore ambiente e patrimonio, 17 gennaio 2018 n.78 avente appunto ad oggetto “ procedura di sito contaminato ex Titolo V – Parte IV del d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm. ii – ex stabilimento Agriformula, località Caselle di Bazzano, Comune dell’Aquila. Presa d’atto dell’approvazione dell’analisi di rischio sito-specifica e conclusione del procedimento ” (doc. 19 ricorso I grado, cit.).

2.16 Questo provvedimento conclude in senso favorevole il procedimento “ in quanto l’Analisi di Rischio sito-specifica condotta indica, per il sito in oggetto, un rischio sanitario accettabile in relazione alla destinazione d’uso, ai contaminanti residui, ai percorsi di esposizione ed ai bersagli considerati ”; subordina però quest’esito favorevole a un piano di monitoraggio e ad una serie di prescrizioni, ovvero: a) “ per l'Area indicata come “Buca” (Area 2): nell’AdR le Concentrazioni Soglia di Rischio “calcolate considerando un ipotetico scenario futuro (possibile sviluppo industriale dell’area)” risultano “rispettate dalle concentrazioni rappresentative della sorgente anche per il percorso indoor, pertanto non sono necessarie restrizioni o vincoli costruttivi nell’area in relazione all’inalazione dei vapori provenienti dai terreni”. Non è stato attivato il percorso di esposizione “ inalazione polveri outdoor ” in scenario futuro in quanto si è ipotizzato il riempimento della Buca con terreno di almeno 1 m di spessore. Pertanto nel caso in cui la proprietà intendesse utilizzare, in futuro, tale area a fini edificatori (a destinazione commerciale/industriale) tale assunto dovrà essere rispettato, costituendo prescrizione all’eventuale intervento edilizio da effettuare ”; b) “ per la zona indicata come “Area Liquidi” (Area 3.2): dovrà essere garantita, nel tempo, l’integrità della pavimentazione all'interno dei capannoni in quanto non è stato attivato, … il percorso “ inalazione polveri indoor ”. Pertanto, qualunque, eventuale intervento edilizio (manutenzione straordinaria) che comporti una modifica all’integrità della pavimentazione esistente dovrà essere valutato unitamente ad un piano di gestione e controllo delle polveri (con sistemi atti ad impedirne la dispersione) da sottoporre, in via preventiva, all'ARTA. Parimenti, dovrà essere prevista, nell’ambito delle attività di ordinaria manutenzione dell’immobile, un’attività ispettiva volta a verificare lo stato di conservazione della pavimentazione esistente ” (doc. 19 ricorso I grado, cit.).

3. Contro questo provvedimento, la ricorrente OL ha a suo tempo proposto il ricorso al T.a.r. Umbria n.130/2018 R.G. chiedendone l’annullamento e la condanna delle amministrazioni intimate al risarcimento del danno; il ricorso è stato definitivamente respinto con la sentenza di questa Sezione 6 dicembre 2022 n.10663.

4. Con il ricorso di I grado T.a.r. Umbria n. 238/2018 per cui ora è causa, la OL ha invece chiesto la condanna delle amministrazioni resistenti, ciò è a dire del Comune e dell’ARTA, “ al pagamento in favore della ricorrente, a titolo di risarcimento del danno sofferto in dipendenza dalla colposa inosservanza dei termini di conclusione del procedimento ambientale sopra meglio descritto, l’importo complessivo che sarà quantificato in corso di causa ” e quindi al diverso titolo di danno da ritardo.

5. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto questa domanda, con la motivazione che di seguito si riassume.

5.1 Preliminarmente (motivazione, § 2 p. 6) il T.a.r. ha dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum proposto dalla Eidon S.r.l., anch’essa attuale ricorrente.

5.1.1 La Eidon S.r.l. ha premesso di avere acquistato dalla UN S.r.l. come da atto 4 aprile 2022 rep. n.11488 racc. n.7125 Notaro Magnante Trecco, de L’Aquila (doc. 2 interveniente in I grado, estremi di registrazione e di trascrizione non indicati) una parte del compendio immobiliare per cui è causa, ovvero le particelle 7, 393 e 394 del foglio 38; su questa base ha proposto intervento, qualificandosi in sintesi successore a titolo particolare nel diritto controverso, ai sensi dell’art. 111 c.p.c.

5.1.2 Il T.a.r. ha dichiarato inammissibile l’intervento; sul punto ha osservato che da un lato questa società ha acquistato l’immobile dopo l’emanazione del provvedimento 17 gennaio 2018 n.78, che ha concluso il procedimento di bonifica in senso favorevole, e quindi ha acquistato un terreno idoneo all’uso imprenditoriale; dall’altro lato, non ha acquistato il diritto controverso in questa sede, ovvero il diritto al risarcimento del preteso danno che la OL, ed ora la UN, hanno azionato in questa sede, e pertanto nessun effetto favorevole o sfavorevole nella propria sfera giuridica avrebbe dall’accoglimento o dal rigetto di questo ricorso. Il T.a.r. ha pertanto negato che essa possa qualificarsi successore a titolo particolare nel diritto controverso ai sensi dell’art. 111 c.p.c.

5.2 Sempre in via preliminare (motivazione, p. 8 § 3), il T.a.r. ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’ARTA. Ha infatti ritenuto che il Comune, competente come si è visto a svolgere il procedimento di bonifica ai sensi dell’art. 6, comma 4, lettera b) l.r. 45/2007, fosse obbligato a servirsi del supporto tecnico dell’ARTA, quale ente dotato delle necessarie competenze tecniche ai sensi dell’art. 242 comma 12 d. lgs. 152/2006 e che per questa ragione l’ARTA si sarebbe potuta ritenere responsabile del danno a titolo di concorso con il Comune stesso.

5.3 Nel merito, il T.a.r. ha respinto la domanda risarcitoria; ha ritenuto infatti positivamente provati “ l’oggettiva inosservanza del termine di conclusione del procedimento ” e inoltre “ l’ingiustizia del danno, ossia la lesione dell’interesse pretensivo ad ottenere il bene della vita nel rispetto dei termini procedimentali ”; non provati invece “ l’imputabilità all’amministrazione, a titolo di dolo o di colpa, della ritardata conclusione del procedimento ” e “ il nesso di causalità materiale tra l’inosservanza del termine di conclusione del procedimento e l’evento dannoso ” (motivazione, p. 9 §§ 5 e 5.1).

5.4 Il T.a.r. ha ritenuto in particolare (motivazione, p. 11 §§ 8, 8.1, 8.2, 8.3 e 8.4) che “ La ritardata conclusione del procedimento non è stata tuttavia determinata da un comportamento colposo tenuto dalle amministrazioni resistenti ”, in quanto il ritardo sarebbe “ in gran parte imputabile al comportamento tenuto dal responsabile dell’inquinamento, il quale ha presentato, in prima battuta, un piano di caratterizzazione ed un modello concettuale definitivo del documento dell’analisi del rischio incompleti e inappropriati, circostanza che ha determinato la necessità di richiedere, per addivenire alla loro approvazione, plurime, complesse e approfondite integrazioni istruttorie, evase dopo diverse interlocuzioni con le amministrazioni coinvolte e grazie all’ausilio tecnico di una società di consulenza ”, senza che vi fosse quindi alcun intento dilatorio da parte dell’amministrazione.

5.5 Sul punto, il T.a.r. ha aggiunto (motivazione, p. 12 § 8.5) che la società ricorrente si è limitata “ a sollecitare, di volta in volta, le amministrazioni presenti alla rapida definizione del procedimento ma non risulta che essa si sia attivata, nella qualità di proprietaria del sito e in applicazione del canone della buona fede procedimentale, per sollecitare o per coadiuvare il responsabile dell’inquinamento nel compimento delle indagini ambientali, tentando, in tal modo, di arginare la dilatazione dei tempi procedimentali ” e per tutte queste ragioni ha ritenuto l’errore scusabile.

5.6 Il T.a.r. ha poi ritenuto (motivazione, p. 12 § 9.1) assente la prova del nesso causale fra inosservanza del termine e danno, in quanto “ verosimile che l’impossibilità di “ mettere a reddito ” il compendio industriale, individuata dalla parte ricorrente come evento dannoso, sia derivata dalla trascuratezza del responsabile dell’inquinamento e del proprietario del sito nell’adempiere con precisione e con sollecitudine alle richieste di integrazioni istruttorie della conferenza di servizi, la cui inutilità o pretestuosità non è stata comunque dimostrata dalla parte ricorrente ”.

6. Contro questa sentenza, hanno proposto impugnazione la società UN, come si è detto successore a titolo universale della ricorrente in I grado, e l’interveniente nello stesso grado, con appello che contiene tre motivi, come segue.

6.1 Con il primo di essi, alle pp. 10-12 dell’atto, relativo alla posizione della società interveniente, questa ha dedotto la violazione dell’art. 111 c.p.c. Ha infatti richiamato la clausola dell’art.3 dell’atto di acquisto sopra ricordato (doc. 2 interveniente in I grado, cit. a p. 9), per cui esso include “ tutti, di quanto trasferito, i diritti, le azioni e ragioni, gli annessi e connessi, le adiacenze e le pertinenze, le eventuali servitù attive e passive, apparenti e non apparenti, nulla escluso o eccettuato, nello stato di fatto e di diritto in cui quanto ne forma oggetto attualmente si trova, così come dalla Società venditrice si possiede e si ha diritto di possedere ”, e per questa ragione si è qualificata effettivo successore a titolo particolare nel diritto controverso.

6.2 Con il secondo motivo, alle pp. 13-24 dell’atto, la parte appellante ha invece contestato la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha ritenuto l’errore scusabile dell’amministrazione e ne ha quindi escluso la colpevolezza.

6.2.1 La parte appellante sostiene anzitutto che il procedimento sarebbe durato circa 10 anni, e non sei, come invece ritenuto dal Giudice di I grado, dal momento che a suo avviso si dovrebbero considerare come unico procedimento sia quello instaurato il 10 aprile 2008 e rinunciato il successivo 7 dicembre 2011 (cfr. sopra § 2.7), sia quello iniziatosi successivamente, alla conferenza di servizi 19 dicembre 2011 e conclusosi con l’atto 17 gennaio 2018 (pp. 14-15 dell’atto).

6.2.2 La parte appellante nega poi che un errore scusabile dell’amministrazione si possa ravvisare, deducendo che nessuna inadeguatezza della documentazione prodotta dalla responsabile dell’inquinamento sarebbe in realtà stata ravvisabile e che il comportamento dell’amministrazione sarebbe stato dilatorio, atteso anche l’ampio intervallo di tempo che è decorso dall’una seduta della conferenza all’altra. Ritiene quindi che il mero fatto della ritardata conclusione del procedimento valga a integrare il requisito della colpa (pp. 15-23 dell’atto).

6.2.3 La parte appellante contesta infine (p. 24 dell’atto) che la società OL sia rimasta inerte, dato che, a suo dire, essa, presente alle varie sedute della conferenza, avrebbe “ rilevato l’abnorme e immotivata dilazione dei tempi dell’azione amministrativa e sollecitato la definizione del procedimento, anche motivatamente opponendosi alle ipotesi di rinvio delle sedute e alle defatiganti ed emulative richieste istruttorie ivi formulate ”.

6.3 Con il terzo motivo, alle pp. 24-35 dell’atto, la parte appellante ha infine contestato la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha escluso il nesso causale fra l’asserito danno sofferto e la condotta dell’amministrazione.

6.3.1. In proposito, ha anzitutto sostenuto (p. 27 dell’atto) come non potrebbe “ logicamente dubitarsi [del] fatto che, ove le amministrazioni appellate avessero concluso il procedimento nei termini previsti dalla normativa di riferimento, la società appellante non avrebbe subìto il danno, che sarà più avanti quantificato, in termini di mancato guadagno derivante dallo sfruttamento economico del compendio e dalla connessa impossibilità di rientrare degli investimenti effettuati, almeno per il periodo decennale di durata del procedimento di valutazione del rischio ambientale del sito ”.

6.3.2. Quanto alla determinazione del danno (pp. 29-35 dell’atto), la parte appellante allega anzitutto le “ spese sostenute da OL per l’acquisto e la gestione del compendio immobiliare, rimasto inutilizzabile ed improduttivo ” e le indica nelle cifre di “€ 4.500.000,00 circa di immobilizzazioni per l’acquisto, tra prezzo contrattualmente pattuito …oneri fiscali e spese di manutenzione straordinaria sul sito; - € 1.600.000,00 circa di interessi sul mutuo per l’acquisto del sito; - € 225.000,00 circa l’anno (e cioè € 2.250.000,00 per 10 anni) per oneri fiscali riferiti al compendio immobiliare (IMU, TASI, TARSI e servizi ARAP - Azienda Regionale Attività Produttive) ”.

6.3.3. La società allega poi un danno “ da mancato guadagno dal contratto di locazione stipulato ma risolto per la indisponibilità del bene ancora oggetto del procedimento ”, fatto pari a € 4.392.000,00 oltre rivalutazione Istat. In proposito, allega infatti di avere stipulato il 19 ottobre 2009 un contratto di locazione commerciale (doc. 20 ricorso I grado) della durata di sei anni rinnovabile per pari periodo con certa M Business S.r.l., che gestisce supermercati all’insegna “ Mercatone Uno ”, “ per una porzione del compendio corrispondente a circa il 35% del totale, a fronte di un canone annuo pari a € 366.000,00, aggiornato per anno nella misura prevista dalla legge pari al 75% dell’indice Istat ” (p. 33 dell’atto). Allega poi che questo contratto si sarebbe risolto per l’ingiustificato protrarsi del procedimento e che ne sarebbe sorto un contenzioso, definito in via transattiva con il pagamento della somma di € 110.000 (doc. 24 ricorso I grado, transazione). Ciò posto, chiede un risarcimento pari a “ circa € 2.196.000,00 parametrato alle sei annualità di locazione pattuita (e, quindi, in complessivi € 4.392.000,00 se si considera anche il periodo di ulteriori 6 anni di rinnovo tacito del contratto), al netto delle rivalutazioni annuali del canone secondo l’indice Istat, cui si aggiunge il predetto importo pari a € 110.000,00 che la OL ha dovuto risarcire alla M. Business S.r.l. in dipendenza della risoluzione del contratto di locazione commerciale ” (p. 33 dell’atto).

6.3.4. La società allega infine un danno ulteriore, per perdita di occasioni di locazione, che sarebbe dimostrato dalla perizia di un tecnico di parte (doc. 25 ricorso I grado) e sarebbe stimabile in ulteriori a € 2.536.000,00.

7. Hanno chiesto che l’appello sia respinto sia il Comune, con memoria 9 agosto 2024, sia l’ARTA, con memoria 6 agosto 2024, contenente anche ricorso incidentale, il tutto nei termini ora esposti.

7.1 In ordine logico, il Comune (memoria 9 agosto 2024 pp. 10 e 11) e l’ARTA (memoria 6 agosto 2024 p. 33) hanno eccepito l’irricevibilità dell’originario ricorso di I grado perché proposto oltre il termine di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., secondo il quale “ La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo ”.

7.2 Sul punto, premettono che la parte ricorrente ha proposto, così come si è detto sopra al § 4, un’azione di danno derivante dalla ritardata conclusione del procedimento di suo interesse. Ne deducono che l’azione stessa si sarebbe allora dovuta proporre nel rispetto dell’art. 30, comma 4, c.p.a., per cui “ Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere ”. Questo termine però non è stato rispettato, dato che, secondo le stesse deduzioni della parte appellante, il procedimento si sarebbe dovuto concludere il 27 settembre 2012 e quindi “ la domanda di risarcimento danni avrebbe dovuto essere proposta entro il 25 gennaio 2014 e, cioè, entro 1 anno e 120 giorni successivi alla scadenza del termine derivante dall’applicazione delle previsioni contenute nell’art. 242 D. Lgs. 152/2006 ed asseritamente violate ” (memoria ARTA p. 33), là dove il ricorso di I grado è stato notificato solo il 22 maggio 2018.

7.3. L’ARTA eccepisce ancora (sempre p. 33 della memoria citata) che comunque l’azione sarebbe prescritta, per decorso del relativo termine, anche ipotizzando che il procedimento fosse iniziato nel 2008, così come sostenuto dalla parte appellante, e quindi prima dell’entrata in vigore della norma del c.p.a. In tal caso rimarrebbe infatti applicabile la norma sulla prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento da fatto illecito “ decorrente dal 26 giugno 2009 e, cioè, dal momento in cui – partendo dalla asserita data di avvio del procedimento del 28 agosto 2008 - sono spirati i termini previsti dall’art. 242 D. Lgs. 152/2006 e la ricorrente ha acquisito consapevolezza del danno asseritamente subito ” (memoria ARPA p. 35 prime righe) e il ricorso sarebbe comunque tardivo.

7.4 L’ARTA ha comunque eccepito (memoria, pp. 35-36) l’inammissibilità della domanda, che sarebbe generica perché non indica i precisi titoli di responsabilità delle amministrazioni e dei vari soggetti coinvolti.

7.5 Nel merito, le amministrazioni difendono poi la motivazione della sentenza impugnata. Il Comune, in particolare, osserva che il protrarsi del procedimento sarebbe stato dovuto ad un suo atteggiamento collaborativo, in quanto (memoria p. 9) “ sarebbe stato legittimo – e certamente esente da errore scusabile – l’operare del Comune che allo scadere dei sessanta giorni dalla richiesta di avvio avesse, ogni volta, concluso negativamente la conferenza e contestualmente avvisato l’IS che aveva la facoltà di avviare nuovamente il procedimento integrandolo con la documentazione mancante. Tale rigido modus operandi avrebbe però impedito di fatto ogni confronto tra le parti, di modo che l’ossequio alla forma avrebbe precluso il raggiungimento dell’intento della legge, che è la tutela ed il recupero dell’ambiente ”.

7.6 Il Comune evidenzia poi (memoria, pp. 14-15) che la società non risulta aver richiesto al Comune di esercitare il proprio potere sostitutivo ai sensi dell’art. 2 bis , comma 9 bis , della l. 7 agosto 1990 n.241, né essersi attivata ai sensi dell’art. 30 comma 3 c.p.a per evitare il danno, in particolare azionando il giudizio sul silenzio di cui all’art. 31 c.p.a. Per parte sua, l’ARTA ha anche contestato, in quanto eccessiva, la liquidazione del danno (memoria, pp. 26-29).

7.7 L’ARTA ha infine proposto (memoria, pp. 29-31) appello incidentale condizionato all’eventuale accoglimento del principale, chiedendo di essere estromessa dal giudizio in ragione, in sintesi, del suo ruolo solo consultivo.

8. Con memorie 15 dicembre e repliche 23 dicembre 2026, la società appellante e l’ARTA hanno infine ribadito le rispettive asserite ragioni.

9. All’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

10. Si prescinde dall’esame delle eccezioni preliminari di irricevibilità (v. sopra §§ 7.1, 7.2 e 7.3) ed inammissibilità (v. sopra § 7.4) dedotte dall’ARPA, perché l’appello è infondato nel merito e va respinto.

11. È infondato il primo motivo, che contesta la decisione di inammissibilità dell’intervento della Eidon S.r.l.

11.1 Così come ritenuto da costante giurisprudenza, l'art. 111 c.p.c. ultimo comma, secondo il quale la sentenza pronunziata contro l'alienante spiega i suoi effetti anche contro il successore a titolo particolare ed è impugnabile anche da questi, si riferisce non a qualunque ipotesi di successione a titolo particolare verificatasi nel corso del processo, ma solo ai casi in cui in cui il diritto oggetto della successione coincida con il diritto controverso che è immediato oggetto dell’accertamento da parte del Giudice. L’alienazione del diritto in corso di causa non ha invece rilievo alcuno quando controverso sia un diritto diverso, in particolare un diritto risarcitorio, di natura personale e non reale: così per tutte Cass. civ. sez. VI 39 giugno 2021 n.18634 e, sul principio, sez. II 27 gennaio 2021 n.1233.

11.2 Nel caso di specie, oggetto dell'accertamento è il rapporto, di natura appunto obbligatoria e non reale, attinente al risarcimento dei danni per il preteso ritardo nel provvedere da parte dell’amministrazione: alla stregua del principio esposto, nessun rilievo assume quindi l'alienazione del compendio immobiliare coinvolto in corso di causa: negli esatti termini, la citata Cass. civ. 18634/2021, che ha deciso un caso in cui si controverteva di un risarcimento dei danni da illecito per difetto di manutenzione del bene poi alienato.

11.3 Questa conclusione non cambia anche considerando la clausola, inserita nell’atto notarile di alienazione (v. sopra § 6.1), per cui l’alienazione stessa comprendeva “ tutti, di quanto trasferito, i diritti, le azioni e ragioni, gli annessi e connessi, le adiacenze e le pertinenze, le eventuali servitù attive e passive, apparenti e non apparenti, nulla escluso o eccettuato ”, trattandosi notoriamente della clausola di stile contenuta in qualunque atto notarile della stessa specie, che come tale non produce effetti non espressamente voluti dalle parti (sul principio, per tutte, già Cass. civ. sez. III 29 settembre 2011 n.19876).

12. È infondato anche il secondo motivo, che contesta la sentenza impugnata nella parte in cui essa esclude colpevolezza dell’amministrazione.

12.1 Anzitutto, non va condivisa la deduzione della parte appellante (v. sopra § 6.2.1), secondo la quale si dovrebbe parlare di un unico procedimento, durato in tesi circa un decennio. Come pacificamente ammesso quanto al dato storico, la prima parte di questo asserito procedimento unitario coincide con l’iniziativa di un diverso soggetto, ovvero la IS, il quale ha iniziato il 10 aprile 2008 un primo procedimento, ovvero procedura di bonifica per aree di ridotte dimensioni, ai sensi dell’art 249 d. lgs. 152/2006 e lo ha rinunciato il successivo 7 dicembre 2011 (cfr. sopra § 2.7). Si tratta di una realtà del tutto diversa quanto ad oggetto e titolo, che non può essere considerata parte del procedimento successivo.

12.2 Ciò posto, vanno considerati i fatti, non controversi quanto al dato storico, esposti sopra ai §§ da 2.8 a 2.14: il protrarsi del procedimento è stato cagionato, con ogni evidenza, dalle molteplici integrazioni istruttorie richieste dall’amministrazione.

12.3 Da un lato, ciò integra un’effettiva violazione dei termini previsti dalla legge, ancorché (cfr. memoria Comune 9 agosto 2024 p. 9) ciò sia avvenuto, dal punto di vista dell’amministrazione stessa, con un intento di favore, dato che l’alternativa, sempre dal punto di vista dell’amministrazione, sarebbe stata emettere un formale provvedimento di diniego, che avrebbe rispettato i termini, ma non soddisfatto l’interesse sostanziale della parte.

12.4 Dall’altro lato però è corretto quanto sostiene sempre il Comune (cfr. sopra § 7.6), ovvero che a fronte del protrarsi del procedimento la parte non ha azionato alcuno dei rimedi previsti dalla legge per questo tipo di situazione, segnatamente la richiesta di un intervento sostitutivo ai sensi dell’art. 2 bis , comma 9 bis , l. 241/1990, ovvero l’azione contro il silenzio di cui all’art. 31 c.p.a. Tutto ciò esclude il diritto al risarcimento ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., conforme del resto al principio generale di cui all’art. 1227 comma 2 c.c., per cui è escluso il risarcimento dei danni “ che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti ”. Il richiamo ai “ mezzi di tutela previsti ”, in particolare, esclude che di per sé rilevino (cfr. sopra § 6.2.3) le rimostranze verbali avanzate dalla società nel corso delle sedute della conferenza.

In definitiva, in questo particolare contesto procedimentale, la mancata attivazione delle previste forme di tutela è sufficiente ad escludere la sussistenza di un danno conseguenza derivante dal comportamento del Comune.

13. Da ultimo, è infondato anche il terzo motivo, relativo alla prova del presunto danno, che è soggetta al principio dispositivo pieno, venendo in evidenza elementi nella disponibilità della parte, e quindi è quest’ultima ad essere onerata di dimostrare la sussistenza di tale danno (cfr. art. 64, comma 1, cod. proc. amm.).

13.1 La prova offerta riguarda anzitutto (v. sopra § 6.3.2) la vicenda del contratto di locazione 19 ottobre 2009, che, in tesi, si sarebbe risolto proprio a causa dei ritardi dell’amministrazione e avrebbe impedito alla ricorrente di conseguire i canoni relativi, dato che la locataria non avrebbe potuto insediare nel sito un supermercato. In realtà, come risulta dagli atti di causa, la vicenda si è svolta in modo diverso e la risoluzione di questo contratto non è causalmente ricollegabile a condotte dell’amministrazione.

13.2 Nel contratto in questione, si legge, infatti, quanto segue (doc. 20 ricorso I grado al § 3.2.): “ Il locatore dichiara e garantisce, come da Certificazione rilasciata

dall'Università degli Studi de l'Aquila, allegata alla presente sotto la lettera "D" che la porzione di immobile, oggetto del presente contratto, è stata bonificata dalla precedente proprietaria, Agriformula S.r.l., che sino al luglio 2007 vi aveva esercitato l'attività di produzione e stoccaggio di prodotti fitofarmaci, e non presenta alcuna problematica di rilievo ”. Si tratta con ogni evidenza di una dichiarazione non veritiera, dato che all’epoca il procedimento di bonifica era ancora in corso e, secondo ogni logica, di una dichiarazione non veritiera del tutto sufficiente a supportare la domanda di risoluzione poi definita in via transattiva senza, lo si ripete, alcun contributo causale dell’amministrazione.

13.3 La prova degli ulteriori danni richiesti è poi costituita, in tesi, dalla relazione di un perito di parte (doc. 25 ricorso I grado) che però, oltre ad essere meramente assertiva, nel senso che non allega alcuna prova delle affermazioni che contiene circa il mercato immobiliare della zona, non tiene conto di un dato rilevante: il provvedimento impugnato (cfr. doc. 19 ricorso I grado e sopra § 2.16 per il dettaglio) conteneva una serie di prescrizioni da rispettare prima di poter adibire ad uso produttivo il compendio in questione, ciò che avrebbe, secondo logica, da un lato comportato costi con ogni probabilità non trascurabili, di cui però la relazione di parte non tiene assolutamente conto, dall’altro influito sull’appetibilità del bene sul mercato. Infine, le spese di acquisto e gestione del bene, che ad oggi è tuttora nel patrimonio della parte e comunque non sono provate nel loro dettaglio, costituiscono non un danno risarcibile, ma un costo che il proprietario deve sopportare.

14. In conclusione, l’appello va respinto.

15. La particolare complessità della vicenda sulla quale si è pronunciato, come sin qui illustrata, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese di questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.5049/2024 R.G.), respinge l’appello principale e dichiara inammissibile l’appello incidentale.

Compensa per intero fra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VI TO, Presidente

NC AT SP, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC AT SP	VI TO

IL SEGRETARIO