Pubblicato il 08/04/2026

N. 02829/2026REG.PROV.COLL.

N. 00883/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 883 del 2025, proposto da
TE VI TA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 01092/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. AN ZO LE;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’odierno appello, TE VI TA S.p.A. (di seguito anche “RF”) ha impugnato la sentenza del TAR Piemonte, sez. III, n. 1092 del 28 ottobre 2024, che ha respinto il ricorso di primo grado proposto avverso la delibera n. 126 del 27 luglio 2023 dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito anche “Autorità” o “ART”), nonché gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Con tale provvedimento, l’Autorità ha accertato la violazione, da parte dell’odierna appellante, dell’art. 23, comma 3, del d.lgs. 15 luglio 2015, n. 112, per avere superato – in relazione ad undici accordi quadro sottoscritti nel marzo 2022 – i limiti alla capacità infrastrutturale assegnabile previsti dal Prospetto Informativo della TE (PIR) per l’anno 2023, irrogando una sanzione amministrativa pecuniaria pari a euro 350.000.

La vicenda oggetto di causa trae origine dall’attività di assegnazione della capacità infrastrutturale mediante accordi quadro, strumenti che consentono ai richiedenti – tra cui imprese ferroviarie ed enti territoriali – di programmare l’utilizzo della rete su un orizzonte temporale pluriennale. In relazione a tali accordi, la regolazione di settore, recepita nel PIR, prevede che la quota complessiva di capacità assegnabile non possa superare l’85% della capacità disponibile per ciascuna tratta e fascia oraria, al fine di garantire l’accesso anche a nuovi operatori.

Nel corso dell’anno 2022, RF ha stipulato undici accordi quadro con i quali, in taluni casi, la capacità assegnata ha ecceduto il predetto limite percentuale.

L’Autorità, con delibera n. 147 dell’8 settembre 2022, ha avviato un procedimento sanzionatorio, ritenendo che l’allocazione integrale (fino al 100%) della capacità fosse potenzialmente idonea a pregiudicare l’accesso all’infrastruttura da parte di altri richiedenti.

Nel corso del procedimento, RF ha rappresentato, tra l’altro, che il superamento della soglia era avvenuto al fine di rispondere alle esigenze di programmazione del trasporto pubblico locale, senza determinare alcun concreto pregiudizio per altri operatori, né ostacolare l’accesso alla rete. Ha inoltre evidenziato che analoghe situazioni si erano già verificate in precedenza senza che l’Autorità avesse mosso contestazioni.

All’esito dell’istruttoria, tuttavia, l’Autorità ha respinto gli impegni proposti dalla società e, con la citata delibera n. 126 del 2023, ha accertato la violazione contestata, irrogando la sanzione pecuniaria sopra indicata.

Avverso tale provvedimento, RF ha proposto ricorso innanzi al TAR Piemonte, deducendo plurimi motivi di illegittimità, tra cui: la violazione dei principi in materia di tempestività dell’azione amministrativa e di tutela del legittimo affidamento; l’insussistenza della violazione in assenza di effetti lesivi concreti; l’illegittimità del rigetto degli impegni; nonché la sproporzione della sanzione irrogata.

Il giudice di primo grado, con la sentenza qui impugnata, ha respinto il ricorso, ritenendo, in sintesi, che la violazione fosse configurabile in base al mero superamento del limite normativamente previsto, che non sussistesse alcun affidamento tutelabile in capo alla società e che la sanzione irrogata fosse proporzionata.

Avverso tale pronuncia RF ha quindi proposto il presente appello, affidato ad un unico articolato motivo ( Error in iudicando. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37 del d.lgs. n. 112/2015. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37, d.l. n. 201 del 2011. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 l. n. 689 del 1981. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 CEDU e dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali UE. Violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento e arbitrarietà. Violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento ).

L’appellante, in particolare, deduce che:

- il giudice di primo grado non ha rilevato la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, dal momento che vi è una scarsa chiarezza del quadro regolatorio di riferimento, posto che il considerando n. 13 del Regolamento UE n. 2016/545 afferma che “è importante lasciare al gestore dell’infrastruttura la massima flessibilità in materia di assegnazione della capacità di infrastruttura”;

- RF, fin dal 2021, ha sempre reso edotta ART di aver stipulato alcuni accordi quadro con i quali è stata assegnata una capacità di infrastruttura superiore alla soglia dell’85% e la mancata adozione di tempestive iniziative da parte dell’Autorità avrebbe ingenerato un affidamento in capo a RF;

- la condotta contestata non ha causato alcun pregiudizio per gli utenti dell’infrastruttura ferroviaria, derivando dalla condotta di RF, al contrario, vantaggi per gli enti locali nonché per gli utenti finali del servizio pubblico di trasporto ferroviario.

Si è costituita in resistenza RF.

All’udienza del 26 marzo 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato.

L’appellante non contesta di per sé la commissione della condotta che le è stata addebitatale né che la medesima si ponga in contrasto con il quadro normativo, ma, come si è sopra esposto, deduce di essere incorsa in un errore scusabile nell’interpretazione del quadro normativo, anche a causa dell’affidamento che avrebbe ingenerato l’Autorità.

L’art. 23, comma 3, del d.lgs. n. 112/2015 pone un precetto chiaro: gli accordi quadro non devono ostacolare l’utilizzo dell’infrastruttura da parte di altri richiedenti e, a tal fine, “la quota massima di capacità acquisibile da un singolo richiedente per mezzo di un accordo quadro avente vigenza superiore ad un anno, non può essere superiore ai limiti indicati nel prospetto informativo della rete tenuto conto dei criteri definiti dall'organismo di regolazione sulla base dell'atto di esecuzione di cui all'articolo 42, paragrafo 8, della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, qualora adottato”

Come evidenziato dal primo giudice, l’Autorità con la delibera n. 151/2019, ha: (i) ribadito che la soglia di capacità assegnabile con l’insieme degli Accordi quadro è pari all’85% di quella disponibile per ciascuna tratta e fascia oraria; (ii) precisato come “tale limite non possa mai essere superato, sopprimendo, quindi, quanto prescritto dalla misura 1.6.4 della delibera 76/2014 e prevedendo le necessarie modifiche al paragrafo 4.4.1.1 del PIR “Limitazioni all’assegnazione di capacità quadro” (pag. 21 dell’allegato A alla delibera n. 151/2019).

RF ha dato puntuale attuazione a tali previsioni, recependo nel proprio Prospetto Informativo della TE le limitazioni in parola. In particolare, nel PIR è espressamente previsto che la capacità assegnabile mediante accordi quadro non possa superare la soglia percentuale dell’85% della capacità disponibile per ciascuna tratta e fascia oraria, conformemente alle prescrizioni dell’Autorità.

Tale circostanza evidenzia come il contenuto precettivo dell’art. 23, comma 3, cit. e dei conseguenti atti dell’Autorità fosse non solo conoscibile, ma anche concretamente tradotto in regole operative dallo stesso gestore dell’infrastruttura. Ne deriva che non può essere condivisa la prospettazione dell’appellante circa una pretesa incertezza del quadro regolatorio, atteso che la disciplina era stata non solo definita a livello normativo e regolatorio, ma altresì espressamente recepita e resa applicabile nel documento tecnico di riferimento predisposto dalla medesima RF.

Il richiamo operato dall’appellante al considerando n. 13 del Regolamento (UE) n. 2016/545 - secondo cui “è importante lasciare al gestore dell’infrastruttura la massima flessibilità in materia di assegnazione della capacità di infrastruttura” - non è idoneo a sovvertire la ricostruzione operata dal primo giudice. La flessibilità ivi evocata, infatti, è rivolta anzitutto a disciplinare l’esercizio dei poteri regolatori dell’Autorità nazionale, la quale, come si è detto, vi ha provveduto con l’adozione di atti che non sono stati contestati da RF e, anzi, sono stati da questa espressamente recepiti nel proprio PIR.

Pertanto, non può ritenersi che il quadro normativo lasciasse margini di incertezza tali da giustificare l’interpretazione prospettata dall’appellante, dovendo piuttosto affermarsi che la flessibilità gestionale invocata trova un preciso bilanciamento nei vincoli regolatori posti a tutela della concorrenza e dell’accesso equo alla infrastruttura ferroviaria.

Non è meritevole di accoglimento neppure la doglianza con cui l’appellante deduce la formazione di un legittimo affidamento in ragione della propria condotta informativa nei confronti dell’Autorità.

In primo luogo, la mera trasmissione di informazioni da parte del soggetto regolato non è idonea, di per sé, a determinare l’insorgenza di un affidamento giuridicamente tutelabile, ove non si accompagni ad una condotta attiva e inequivoca dell’amministrazione che valga a legittimare l’operato del privato. Nel caso di specie, difetta qualsivoglia elemento dal quale desumere una valutazione positiva, anche implicita, da parte dell’Autorità in ordine alla conformità a legge della condotta di RF.

In secondo luogo, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, l’assenza di una formale contestazione in relazione a pregresse condotte analoghe non può essere elevata a fonte di affidamento, trattandosi di un comportamento meramente inerte, inidoneo a fondare una ragionevole aspettativa circa la liceità della condotta stessa.

Parimenti infondata è la censura con cui l’appellante deduce l’insussistenza di un pregiudizio per gli utenti dell’infrastruttura ferroviaria, sostenendo, anzi, che dalla condotta posta in essere sarebbero derivati vantaggi per gli enti locali e per gli utenti finali del servizio.

Va, in primo luogo, rilevato che la disciplina recata dall’art. 23, comma 3, del d.lgs. n. 112/2015 è preordinata alla tutela di un interesse di carattere generale, consistente nel garantire condizioni di accesso eque, trasparenti e non discriminatorie all’infrastruttura ferroviaria. In tale prospettiva, il limite alla capacità assegnabile mediante accordi quadro non è funzionale alla repressione di un danno attuale e concreto, bensì alla prevenzione di situazioni idonee a restringere ex ante la contendibilità della capacità stessa.

Ne consegue che, ai fini della configurabilità della violazione, non è richiesto l’accertamento di un pregiudizio effettivo in capo ad altri operatori o utenti, essendo sufficiente la mera idoneità della condotta a comprimere gli spazi di accesso alla rete. In altri termini, la norma configura un illecito di pericolo, rispetto al quale è irrilevante la dimostrazione di un danno in concreto.

Sotto tale profilo, deve evidenziarsi che la condotta posta in essere da RF – consistente nel superamento della soglia massima di capacità assegnabile mediante accordi quadro – è, per sua stessa natura, astrattamente idonea a determinare un effetto preclusivo, in quanto riduce la quota di capacità residua destinabile ad altri richiedenti, incidendo potenzialmente sulle possibilità di accesso al mercato. Proprio tale attitudine lesiva in via potenziale giustifica la previsione di limiti quantitativi rigidi e non derogabili, funzionali ad evitare fenomeni di saturazione anticipata dell’infrastruttura.

Consentire deroghe in ragione di valutazioni ex post di utilità finirebbe per compromettere l’uniformità e la certezza del quadro regolatorio, oltre che per introdurre margini di discrezionalità non previsti in sede di accertamento dell’illecito amministrativo.

Del resto, come emerge dalla ricostruzione del giudice di primo grado, le regole sulla limitazione della capacità assegnabile tramite accordi quadro sono volte proprio ad evitare fenomeni di saturazione della rete che possano ostacolare l’ingresso o l’operatività di altri richiedenti. In tale ottica, anche una condotta astrattamente idonea a produrre benefici per taluni utenti può risultare, nel contempo, lesiva dell’interesse concorrenziale protetto dall’ordinamento.

In definitiva, la mancanza di un pregiudizio concreto e l’eventuale sussistenza di vantaggi per specifiche categorie di utenti non escludono la violazione contestata, né incidono sulla sua rilevanza giuridica, dovendosi avere riguardo alla funzione preventiva e pro-concorrenziale della disciplina di settore.

In definitiva, l’appello deve essere rigettato.

Le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante a rifondere all’Autorità appellata le spese di lite del presente grado, quantificate in euro 4.000 (quattromila), oltre accessori di legge ove dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA NT, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

AN ZO LE, Consigliere, Estensore

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN ZO LE	IA NT

IL SEGRETARIO