Pubblicato il 23/04/2026

N. 03191/2026REG.PROV.COLL.

N. 04451/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4451 del 2024, proposto da P&G Società di Gestione del Risparmio s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Sala, Maria Sala ed Elvezio Bortesi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano ed Alessandra Montagnani Amendolea, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione II) n. 3133 del 20 dicembre 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il consigliere Ofelia MI;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IR

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal provvedimento del Comune di Milano, Area Sportello unico per l'edilizia, del 4 marzo 2018 a mezzo del quale è stato comunicato alla P&G Società di gestione del risparmio s.p.a. “l'esito negativo della valutazione di fattibilità (della sua proposta) della realizzazione di una residenza per studenti” su di un’area immediatamente confinante con il complesso di via Quintiliano n. 5, presentata con l’obiettivo di mettere fine al contenzioso relativo alla quota di riserva del 35% della s.l.p. per scopi di edilizia residenziale sociale (ERS) richiesta per detto intervento edilizio ai sensi dell’art. 11.4 NTA al Piano delle regole;

- da ogni altro atto ad esso preordinato, consequenziale e/o comunque connesso del procedimento.

2. Tali atti sono stati impugnati dalla P&G SGR s.p.a. dinanzi al T.a.r. per la Lombardia in base ai seguenti motivi:

a) eccesso di potere per contrasto fra provvedimenti e per difetto di istruttoria;

b) eccesso di potere per difetto di motivazione, violazione (per falsa applicazione) degli artt. 11.4 e 9.2 NTA vigente Piano delle regole, eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e per difetto di istruttoria (sotto altro profilo).

3. Con la sentenza n. 3133 del 20 dicembre 2023 il T.a.r. per la Lombardia ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese nei confronti del Comune di Milano.

4. La originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il suo appello a due motivi così rubricati:

I - error in judicando sul primo motivo del ricorso di primo grado (per avere il giudice di primo grado erroneamente escluso l’eccepita contraddittorietà dell’azione amministrativa e difetto di istruttoria);

II - error in judicando sul secondo motivo del ricorso di primo grado (per avere il giudice di primo grado erroneamente statuito sulle censure riguardanti il contenuto del provvedimento impugnato).

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito del ricorso.

6. Con memorie del 14 e del 17 novembre 2025 e repliche del 26 novembre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. La società appellante ha dedotto di essere subentrata ad altra società nella gestione del Fondo proprietario di un’area sita sul territorio di Milano, in via Quintiliano n. 5, oggetto di un intervento edilizio rispetto al quale l’Amministrazione comunale aveva rilevato il mancato rispetto della riserva della quota del 35% della s.l.p. per edilizia residenziale sociale prevista dall’art. 11.4 delle NTA al Piano delle regole del PGT in caso di mutamento di destinazione d’uso per una superficie superiore a 5000 mq e di aver impugnato davanti al T.a.r. il provvedimento di segnalazione della suddetta criticità. A seguito del rigetto del ricorso, la P&G ha proposto davanti a questo Consiglio di Stato l’appello RG 3828/2024, che è stato trattato all’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 ed è stato deciso in pari data, congiuntamente al presente procedimento. Con specifico riguardo ai fatti al centro di quest’ultimo, l’appellante ha rappresentato di aver inviato, con istanza dell’8 gennaio 2019, all’Amministrazione comunale una proposta volta alla definizione in via stragiudiziale del contenzioso pendente sulla vicenda attraverso la realizzazione da parte sua di una residenza convenzionata per studenti universitari su di un’area immediatamente confinante con quella del compendio di via Quintiliano n. 5 – che avrebbe assicurato una s.l.p. (di oltre 9000 mq) addirittura maggiore rispetto alla dotazione di ERS eventualmente generata da quest’ultimo intervento (pari a circa 5.000 mq) – e di aver inaspettatamente ed ingiustamente ricevuto dal Comune una valutazione negativa della sua richiesta, vedendosi costretta ad impugnare anche tale provvedimento.

9. Nella sentenza in questa sede appellata il T.a.r. ha respinto il ricorso contro il suddetto riscontro negativo della proposta della P&G, escludendo qualsiasi contraddittorietà dell’azione dell’Amministrazione comunale, che, nell’incontro con la richiedente del 20 febbraio 2019, che aveva preceduto l’emissione del provvedimento sfavorevole, si sarebbe limitata a prendere atto della presentazione della proposta stessa, la cui valutazione avrebbe sempre dovuto essere effettuata dagli uffici competenti. Nella medesima decisione il T.a.r. ha, altresì, respinto le censure di difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento, avendo il Comune di Milano richiamato, nel dare riscontro all’istanza della società, gli atti già adottati al riguardo, concernenti la permanenza, in relazione all’intervento edilizio di via Quintiliano n. 5, dell’obbligo di riserva del 35% di s.l.p. per scopi di ERS e la contrarietà del progetto, privo di tale requisito, al disposto dell’art. 11.4 delle NTA al Piano delle regole.

10. Con il primo motivo l’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata, nella quale il T.a.r. non avrebbe adeguatamente considerato la contraddittorietà della condotta dell’Amministrazione comunale che, dopo aver espresso l’intenzione di sottoporre la proposta ad “un esame politico assessorile e con (la) Direzione urbanistica per valutazione (dell’) interesse e (della) fattibilità” di essa, “del tutto inaspettatamente”, avrebbe adottato, in data 4 marzo 2019, un provvedimento di segno opposto, attraverso una Unità dello Sportello unico diversa da quella che aveva preso parte all’incontro del 20 febbraio 2019, nonché in contrasto con gli esiti “interlocutori, ma fattivi” con cui la detta riunione si era conclusa.

11. Con il secondo motivo l’appellante ha ribadito le censure di difetto di motivazione del provvedimento negativo, in cui il Comune di Milano non avrebbe indicato specificamente né le disposizioni urbanistiche violate, né tantomeno i profili di contrarietà della proposta avanzata al dettato dell’art. 11.4 delle NTA, corrispondendo in pieno il progetto di una residenza universitaria convenzionata alla nozione di ERS. Con il medesimo gravame l’appellante ha, poi, insistito anche nelle doglianze di difetto di istruttoria e di eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, affermando che il T.a.r., respingendo il ricorso, non avesse, in realtà, colto “il senso della proposta presentata” - consistente nell’intento di “addivenire ad una definizione stragiudiziale del contenzioso pendente sulla debenza dell’ERS mediante il superamento dell’accordo <<ponte>> valido nelle more della decisione del contenzioso stesso” - né gli effetti di soddisfacimento dell’interesse pubblico e dell’interesse privato implicati dal suo eventuale accoglimento.

12. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Nessuna contraddittorietà può essere ravvisata, in primo luogo, tra il provvedimento negativo e gli esiti dell’incontro del 20 febbraio 2019 che, meramente interlocutori, non appaiono idonei ad inficiare la legittimità e la coerenza della determinazione adottata dal Comune al riguardo, attraverso l’Ufficio competente. In particolare, all’esito della suddetta riunione, l’Amministrazione non risulta aver assunto alcun preciso obbligo nei confronti della ricorrente, rinviando ad un eventuale ulteriore esame della questione a livello politico ed urbanistico, evidentemente non risolutivo della vicenda nella direzione auspicata dalla società appellante.

14. Parimenti non suscettibile di accoglimento è il secondo motivo, avendo il Comune la piena facoltà di non accettare una proposta (sostanzialmente transattiva) come quella della ricorrente, implicante non il riconoscimento della quota ERS del 35% della s.l.p. all'interno del medesimo compendio edilizio progettato, come prescritto dall’art. 11.4 delle NTA, ma la realizzazione di opere finalizzate al medesimo obiettivo, da edificarsi, però, su di un terreno adiacente a quello interessato dai lavori e, dunque, al di fuori del complesso in via di edificazione.

15. Vista la già ricordata non conformità della soluzione prospettata dalla ricorrente rispetto a quanto prescritto dalla disciplina urbanistica ed edilizia al tempo vigente, precisamente individuata nell’art. 11.4 delle NTA del Piano delle regole, la valutazione negativa dell’Amministrazione comunale sul punto risulta congruamente motivata attraverso il riferimento al contenuto della proposta stessa ed alle disposizioni del PGT, nonché immune dalle dedotte doglianze di difetto di istruttoria e di travisamento dei presupposti, non potendo la decisione del Comune considerarsi inficiata nella sua legittimità né dall’avvenuta emissione da parte di un Ufficio diverso da quello presso il quale la riunione del 20 febbraio 2019 si era svolta, comunque pienamente competente a provvedere, né dal mancato riferimento, all’interno del provvedimento, al suddetto incontro, dagli esiti meramente interlocutori, come ammesso dalla stessa ricorrente. La decisione di non ritenere satisfattiva la soluzione alternativa prospettata dalla società appellante e di non accettare la sua proposta transattiva, appartenendo al merito delle scelte demandate all’Amministrazione e non presentando profili di manifesto errore o palese irragionevolezza, non è sindacabile in questa sede, né tantomeno sostituibile con le determinazioni auspicate dal privato come più vantaggiose per il suo interesse e per l’interesse pubblico.

16. In conclusione, l’appello deve, perciò, essere integralmente respinto.

17. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune di Milano, delle spese del grado di appello, liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo IL, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia MI, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
Ofelia MI	Vincenzo IL

IL SEGRETARIO