Pubblicato il 01/12/2025

N. 09435/2025REG.PROV.COLL.

N. 03178/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3178 del 2024, proposto dalla LC S.r.l. - VE Costruzioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Enrica Cavalli e Raffaella Roccucci, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Raffaella Roccucci in Roma, via G. Nicotera, n. 29;

contro

il Comune di Tarquinia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Dinelli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

del signor EL VI, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 17893 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda quater , che ha respinto il ricorso n. 12545/2013 R.G. proposto per l’annullamento:

del provvedimento 24 settembre 2013 prot. n. 31265, con il quale il Sindaco del Comune di Tarquinia ha ritenuto non meritevole di accoglimento la proposta presentata dalla LC S.r.l. e ricevuta il giorno 15 giugno 2012 prot. n. 16077, per un intervento di trasformazione edilizia ed urbanistica dell’area compresa fra le vie Nenni e Togliatti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Tarquinia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il Cons. EU TA e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società LC S.r.l. - VE Costruzioni ha impugnato la sentenza del T.a.r. Lazio n. 17893 del 2023 che ha respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento del provvedimento del Comune di Tarquinia prot. n. 31265 del 24 settembre 2013, che ha ritenuto “ non meritevole di accoglimento ” la proposta progettuale presentata dalla società ricorrente e odierna appellante nel giugno 2012, concernente un intervento di trasformazione edilizia e urbanistica dell’area sita nell’anzidetto Comune corrispondente a due terreni, separati dalla Via Scortigatti, il primo, della superficie di 11.955 mq, prospiciente Via Aldo Moro ed il secondo, della superficie di 7750 mq, prospiciente Via Palmiro Togliatti.

2. In punto di fatto, la ricorrente e odierna appellante ha esposto che, con la delibera della Giunta regionale n. 2543/1975, recante l’approvazione del P.R.G. del Comune di Tarquinia, gli anzidetti terreni erano stati destinati a zona C (espansione residenziale), sottozona CM e, con la successiva delibera di Giunta n. 2947 del 15 maggio 1984, era stata approvata la variante al P.R.G., in base alla quale i medesimi terreni venivano destinati a zona B (edilizia attuale), sottozona BM (mista).

Successivamente, con la delibera del Consiglio comunale n. 15 del 28 febbraio 1986, il Comune di Tarquinia avrebbe previsto, per il rilascio delle nuove concessioni edilizie nella sottozona B/M, la possibilità di utilizzare l’indice fondiario anziché quello di salvaguardia, prescindendo dall’esistenza di un piano particolareggiato.

Con delibera del Consiglio comunale n. 48 del 9 aprile1986, il Comune ha poi approvato il piano di lottizzazione presentato dagli allora proprietari dei terreni, signori RT, De ES, Di RL, RI e OL, che prevedeva un indice di fabbricabilità di 2,00 mc/mq anziché i 3,64 mc/mq previsti dal P.R.G. e, in data 5 novembre 1986, è stata stipulata la relativa convenzione di lottizzazione con rogito Notaio G. Parasassi di Tarquinia, rep. n. 11501, racc. n. 2864 e venivano realizzate le opere di urbanizzazione.

L’appellante ha ancora esposto che in data 25 marzo 1991, è stata presentata al Comune un’istanza con la quale veniva chiesta la possibilità di realizzare la cubatura residua derivante dall’applicazione dell’indice fondiario di 3,64 mc/mq, previsto per la sottozona BM, tenuto conto della minore edificabilità riconosciuta con il piano di lottizzazione e dei maggiori oneri conseguenti alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e alla cessione delle aree e, con “atto di significazione” del 20 gennaio 2012, la società ricorrente e odierna appellante ha comunicato al Comune di essere disponibile, a titolo meramente transattivo, « ad effettuare delle cessioni parziali a fronte della possibilità di realizzare la cubatura derivante dall’applicazione dell’indice fondiario pieno di 3,64 mc./mq. ».

L’appellante ha ancora evidenziato che, con nota prot. n. 6029 del 10 marzo 2012 ( sub doc. 14 del primo grado), il Comune l’ha invitata a trasmettere una bozza di proposta e la società, con atto del 13 giugno 2012, ha depositato una relazione tecnica con progetto planivolumetrico nella quale veniva evidenziata la dislocazione e la quantità delle aree destinate a standards oggetto di cessione e le cubature ancora da realizzare in base all’indice fondiario di 3,64 mc/mq, facendo altresì presente la propria disponibilità a ulteriori confronti con l’amministrazione comunale ( sub doc. 15 del primo grado).

Infine, con nota prot. n. 31265 del 24 settembre 2013, il Comune di Tarquinia ha fatto presente di non ritenere “ meritevole di accoglimento ” la proposta di cui alla documentazione tecnica trasmessa dalla società ricorrente nel giugno 2012 in considerazione del “ consistente ampliamento della cubatura edificabile (attuando deroghe all’indice fondiario del P.R.G.) ”, per la “ marcata carenza di aree da destinare al soddisfacimento degli standards urbanistici nonché alle cessioni relative all’urbanizzazione primaria ” e perché “ non compatibile con gli obiettivi di programma e di pianificazione puntuale e generale che l’Amministrazione intende perseguire anche in funzione della attuale redazione del Piano Urbanistico Comunale Generale (PUCG) ”.

In altri termini, secondo l’amministrazione, il progetto sarebbe consistito in un ulteriore intervento di trasformazione edilizio-urbana dell’area in oggetto, già edificata nei vari lotti previsti e disciplinati dal piano di lottizzazione e dalla successiva variante e non sarebbe compatibile con gli obiettivi di programma e di pianificazione puntuale e generale che il Comune intendeva perseguire, anche in funzione della contemporanea redazione del Piano urbanistico comunale generale (PUCG).

3. A fronte dell’adozione del sopra menzionato provvedimento n. 31265 del 24 settembre 2013, la società ricorrente ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendone l’annullamento.

4. Con la sentenza n. 17893 del 2023, il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso, ritenendo infondati nel merito tutti i motivi proposti dalla LC S.r.l. - VE Costruzioni.

In particolare, il giudice di primo grado ha trattato congiuntamente, respingendoli, i primi tre motivi, con i quali la ricorrente aveva dedotto la violazione dell’asserito diritto di completare la volumetria derivante dall’applicazione dell’indice fondiario di 3,64, nonostante la presentazione di una proposta progettuale in tesi migliorativa per l’interesse pubblico rispetto alle previsioni del piano di lottizzazione. Ad avviso del giudice di primo grado, più precisamente, il diniego opposto dal Comune con il provvedimento impugnato sarebbe legittimo in quanto conforme al piano di lottizzazione approvato con la delibera del Consiglio comunale n. 48 del 9 aprile 1986 e alla convenzione di lottizzazione stipulata in data 5 novembre 1986.

Il T.a.r. ha poi ha respinto il motivo concernente la violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990, ritenendo che il provvedimento fosse vincolato in ragione della vigenza della disciplina attuativa che prevede un indice di fabbricabilità comprensoriale di 2,00 mc./mq., sicché secondo il giudice di primo grado si dovrebbe concludere che “ la risposta dell’amministrazione all’istanza di realizzare la cubatura derivante dall’applicazione dell’indice fondiario pieno di 3,64 mc./mq. non potesse che essere vincolata in senso negativo ”; da ultimo, il Tribunale ha escluso la nullità della suddetta convenzione di lottizzazione per difetto di causa.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello la LC S.r.l., proponendo sei distinti motivi di gravame.

5.1. Con il primo motivo, l’appellante ha censurato l’esame congiunto da parte del T.a.r. dei primi tre motivi di ricorso, in quanto ritenuti tra loro eterogenei e ha comunque insistito nel sostenere che nelle aree in questione sarebbe stato possibile realizzare nuove costruzioni secondo la disciplina della sottozona BM prevista dallo strumento urbanistico generale, senza necessità di un ulteriore strumento attuativo, considerata l’attuazione del piano di lottizzazione e l’avvenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione ivi previste.

5.2. Con il secondo motivo, l’appellante ha insistito nel contestare il provvedimento impugnato per contraddittorietà nella parte in cui non è stata accolta la proposta progettuale presentata dalla ricorrente per un asserito “ consistente ampliamento della cubatura edificabile (attuando deroghe all’indice fondiario del P.R.G.) ”. Sul punto, l’appellante ha evidenziato che il Comune stesso, nella relazione allegata alla nota del 16 giugno 2010 prot. n. 17586 a firma del responsabile del settore 10°, aveva espressamente dichiarato che nel piano di lottizzazione era stato utilizzato un indice fondiario di mc/mq 2,00, lasciando una volumetria residua di P.R.G. pari a mc/mq 1,64 (doc. 11 del primo grado di giudizio) e, al tempo stesso, l’amministrazione, con la già citata nota prot. n. 6029 del 10 maggio 2012, aveva rappresentato l’intenzione di esaminare una bozza di proposta progettuale con “ evidenziata la dislocazione e quantità delle superfici degli immobili oggetto di cessione di contro alle volumetrie residue di P.R.G. rimaste inutilizzate ” (doc. 14 del primo grado). Per tali ragioni, il Comune aveva già espressamente riconosciuto la sussistenza di una cubatura residua e la proposta della società ricorrente e odierna appellante era da reputarsi conforme alla disciplina urbanistica, non comportando alcuna deroga all’indice fondiario del P.R.G., ma costituendo una legittima realizzazione della cubatura residua spettante in base all’indice fondiario di 3,64 mc/mq.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha insistito nel sostenere l’illegittimità del provvedimento impugnato, nella parte in cui il Comune ha ritenuto che la proposta progettuale presentata dalla ricorrente fosse affetta da un’asserita “ marcata carenza di aree da destinare al soddisfacimento degli standards urbanistici nonché alle cessioni relative all’urbanizzazione primaria ” e, sul punto, ha sostenuto che la realizzazione della cubatura residua avrebbe assicurato il rispetto degli standards da cedere e da asservire ad uso pubblico, consentendo addirittura una dotazione aggiuntiva di 978 mq rispetto a quella dell’originario piano di lottizzazione.

5.4. Con il quarto motivo, l’appellante ha insistito nel contestare l’asserita incompatibilità della proposta progettuale in questione “ con gli obiettivi di programma e di pianificazione puntuale e generale che l’Amministrazione intende perseguire anche in funzione della attuale redazione del Piano Urbanistico Comunale Generale (PUCG) ”. Sul punto, la società appellante ha osservato che non essendo mai stato adottato il P.U.C.G., il Comune avrebbe subordinato l’accoglimento della proposta a un “ mero intento ”, quale, appunto, quello di procedere all’adozione del P.U.C.G..

5.5. Con il quinto motivo di gravame, la sentenza è stata contestata nella parte in cui ha respinto la censura afferente alla violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990, non essendo stati comunicati i motivi ostativi all’accoglimento della proposta progettuale e, nel caso di specie, la rilevanza della violazione sarebbe ancor più grave alla luce della circostanza che, nella nota di accompagnamento alla proposta progettuale, era stato espressamente precisato che: “ Tale progetto è comunque suscettibile di possibili modifiche, ove risultanti necessarie e/o opportune all’esito di un confronto con codesta Amministrazione, nell’intento di pervenire ad una soluzione transattiva dell’annosa vicenda ” (doc. 15 depositato nel primo grado di giudizio).

Sotto un diverso profilo, inoltre, la proposta progettuale presentata dalla società ricorrente faceva seguito a un espresso invito del Comune (nota prot. n. 6029/2012, sub doc. 14 del fascicolo primo grado), all’esito del riconoscimento dell’esistenza di una cubatura residua derivante dall’originario indice di 3,64 mc/mq.

Per queste ragioni, dunque, secondo l’appellante, non si configurava in alcun modo una risposta vincolata in senso negativo, sussistendo tutti i presupposti per l’applicabilità dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990 e, quindi, della comunicazione del preavviso di rigetto.

5.6. Infine, con il sesto motivo di gravame, proposto in via subordinata, l’appellante ha prospettato la nullità per assenza di causa del piano di lottizzazione e della relativa convenzione recante l’obbligo di cessione delle aree.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Tarquinia, prospettando una diversa ricostruzione dei fatti e replicando alle censure proposte, chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare, con riferimento al quinto motivo di appello, la difesa dell’amministrazione si è limitata a sostenere l’infondatezza della censura per tutte le ragioni “ esposte nei precedenti paragrafi, ove si è illustrata la corretta ricostruzione dei fatti all’origine della controversia ” e che il Comune “ non poteva non respingere la proposta di LC, ponendosi essa in contrasto con le prescrizioni del Piano di lottizzazione ”.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 23 ottobre 2025 – reputa che l’appello sia fondato e vada accolto per le ragioni che di seguito si espongono.

Ritiene il Collegio che debba essere considerato fondato e assorbente il quinto motivo di gravame, inerente la violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241 del 1990, poiché – a differenza di quanto affermato dal T.a.r. – non vi sono elementi per ritenere che il confronto procedimentale nel caso di specie sarebbe stato superfluo, alla luce dei plurimi elementi di fatto rappresentati dalla parte appellante e tenuto conto dell’interlocuzione che fino a quel momento aveva caratterizzato i rapporti tra amministrazione comunale e privato. Sono, in particolare, dirimenti in tal senso due circostanze di fatto evidenziate dalla parte appellante. In primo luogo, la società ha fatto espressamente presente la propria diponibilità a modificare il progetto, chiarendo che “ Tale progetto è comunque suscettibile di possibili modifiche, ove risultanti necessarie e/o opportune all’esito di un confronto con codesta Amministrazione, nell’intento di pervenire ad una soluzione transattiva dell’annosa vicenda ” (cfr. doc. 15 depositato in data 17 aprile 2023 nel primo grado di giudizio).

In secondo luogo, la proposta progettuale presentata dalla società ricorrente faceva seguito a un espresso invito del Comune (nota prot. n. 6029/2012 sub doc. 14 del fascicolo primo grado).

Per le ragioni che precedono, dunque, in altri termini, non risulta dimostrato che nel caso di specie il confronto procedimentale sarebbe stato superfluo e non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

8. Conseguentemente, l’appello deve essere accolto, con annullamento del provvedimento del Comune di Tarquinia 24 settembre 2013 prot. n. 31265, ferma restando la possibilità per l’amministrazione comunale di riesercitare il potere all’esito di un procedimento rispettoso delle garanzie procedimentali previste dalla legge.

9. In considerazione delle ragioni dell’annullamento, le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento del Comune di Tarquinia, 24 settembre 2013, prot. n. 31265.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC GA SA, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

EU TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EU TA	NC GA SA

IL SEGRETARIO