Pubblicato il 24/04/2026

N. 03202/2026REG.PROV.COLL.

N. 07707/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 7707 del 2025, proposto da
Comune di Sirmione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fiorenzo Bertuzzi, Gianpaolo Sina e Silvano Venturi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

La RO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, viale della Stazione, 37;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 00563/2025, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di La RO s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 aprile 2026 il Cons. TO SO e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Sina e Ballerini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. La società La RO s.r.l., operante nel settore della produzione, commercio e vendita al dettaglio di prodotti di pasticceria, gelateria, confetteria e affini, con un’unità produttiva, fra le altre, sita in Sirmione (BS), impugnava in primo grado i provvedimenti del Suap del Comune di Sirmione del 14 luglio 2023 che ne avevano inibito le attività oggetto di tre distinte Scia del 13 e 14 giugno 2023 relative alla somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, modifica dell’attività esercitata, nonché apertura di attività di consumo sul posto (“bar”) di alimenti della propria pasticceria; con lo stesso ricorso La RO impugnava anche il provvedimento comunale del 28 agosto 2023 che aveva respinto l’istanza di revoca dei predetti divieti, nonché il regolamento comunale sull’insediamento degli esercizi di somministrazione approvato con DCC n. 56 del 2021, il quale richiede ai fini dell’insediamento commerciale, nell’Ambito interessato, l’approvazione di Piano Urbanistico Attuativo (cd. “PUA”) riguardante l’area.

I provvedimenti gravati erano motivati in ragione del contrasto tra l’attività di somministrazione svolta da La RO e la disciplina dell’Ambito 03 contenuta nel detto regolamento, a fronte in particolare - per quanto di rilievo - della mancanza di un PUA in relazione all’area interessata.

Deduceva la ricorrente, per quanto di rilievo, che: La RO era ben provvista dei codici cd. “Ateco” abilitanti anche nella sede di Sirmione allo svolgimento delle attività controverse; il regolamento comunale richiamato non forniva alcuna dimostrazione in ordine ai profili di insostenibilità legati ad ulteriori flussi di pubblico necessari, ai sensi dell’art. 69, comma 2- bis , l.r. n. 6 del 2010, per la limitazione di nuovi esercizi di somministrazione.

D’altra parte, il locale interessato era di soli 54 mq e già abilitato alla produzione e vendita di prodotti dolciari, sicché la condizione presupposta, di approvazione di PUA, sarebbe stata illegittima, risolvendosi in un’inammissibile limitazione dell’attività commerciale in favore degli esercenti già abilitati.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza del Comune di Sirmione, a seguito di ordinanza cautelare propulsiva (e successiva ordinanza collegiale istruttoria) con cui chiedeva all’amministrazione di verificare se in concreto l’esercizio di somministrazione proposto potesse essere insediato attraverso analisi “sito-specifica” sul potenziale incremento netto dei flussi veicolari in conseguenza dell’esercizio stesso, accoglieva il ricorso.

Dichiarate improcedibili per carenza d’interesse, a fronte delle deduzioni svolte dalla stessa amministrazione in giudizio e già col suddetto provvedimento del 28 agosto 2023, le censure relative ai codici Ateco, il Tar riteneva, per quanto di rilievo, che il regolamento comunale, nel richiedere l’approvazione di apposito PUA ai fini dell’apertura di nuovi esercizi di somministrazione nell’Ambito 03, introducesse un sostanziale divieto, di fatto subordinando la detta apertura alla cessione al Comune di aree da assoggettare all’uso pubblico impossibili da reperire, così prevedendo una misura sostanzialmente inattuabile.

Né il Comune aveva adempiuto a quanto richiesto in sede cautelare e istruttoria ai fini dell’analisi sito-specifica sugli effetti prodotti dall’attività controversa sul traffico veicolare, di fatto non svolgendo alcuna specifica analisi nei termini richiesti dal Tar.

Per converso, dalla relazione prodotta dalla ricorrente emergeva lo scarso impatto dell’esercizio, in relazione alle attività oggetto di Scia, in termini di flussi veicolari indotti, con conclusioni che il giudice di primo grado riteneva verosimili.

Per questo la sentenza ravvisava una sproporzione in termini di eccessiva gravosità dello strumento pianificatorio previsto a fronte del carattere marginale del carico urbanistico aggiuntivo conseguente all’apertura della nuova attività.

Previa disapplicazione del regolamento comunale in parte qua , la sentenza concludeva dunque per l’illegittimità dei provvedimenti inibitori adottati, che annullava.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello il Comune di Sirmione deducendo:

I) violazione dell’art. 64 d.lgs. n. 59 del 2010 e dell’art. 4- bis l.r. n. 6 del 2010, nonché della deliberazione C.C. del 30 novembre 2021, n. 56: grave fraintendimento dei contenuti del regolamento comunale, che prevede negli ambiti soggetti a tutela l’approvazione di specifici piani attuativi per ciascun esercizio e non l’approvazione di un piano attuativo complessivo relativo all’intero ambito;

II) violazione direttiva n. 2006/123/CE, dell’art. 64 d.lgs. n. 59 del 2010 e dell’art. 4- bis l.r. n. 6 del 2010: la richiesta di un’analisi sito-specifica in relazione al singolo esercizio di somministrazione risulta contraria alla legge e priva di senso;

III) ancora sulla violazione dell’art. 64 d. lgs. n. 59 del 2010 e dell’art. 4- bis l.r. n. 6 del 2010, la sussistenza dei requisiti dei quali è indubitabile per la parte peninsulare del territorio di Sirmione.

4. Resiste al gravame La RO s.r.l., chiedendone la reiezione.

5. All’udienza pubblica del 2 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

TO

1. Col primo motivo di gravame, parte appellante si duole dell’errore che avrebbe commesso il Tar, accogliendo il ricorso di primo grado, nel ritenere che, ai fini dell’apertura di esercizi nell’Ambito 03 del Comune, fosse necessaria l’approvazione di un Piano urbanistico attuativo per l’intero detto Ambito, quando in realtà il pertinente regolamento comunale richiede un PUA limitato all’area di cui al nuovo esercizio commerciale.

1.1. Col secondo motivo d’impugnazione, il Comune si duole dell’errore che avrebbe commesso il Tar, accogliendo il ricorso, nel valutare la legittimità del regolamento comunale che disciplina l’apertura di nuove attività sulla base di una (richiesta) analisi sito-specifica, quando in realtà il detto regolamento deve necessariamente farsi carico di disciplinare l’intera zona in cui si verifica la situazione strutturale di congestione del traffico, richiedendo l’individuazione dei necessari spazi a parcheggio per tutti coloro che intendano aprire nuovi esercizi, anche per evitare che altrimenti prevalga chi, in ordine temporale, ha per primo avanzato richiesta d’apertura.

Di qui l’erronea impostazione seguita dal giudice di primo grado (come tale contestata dal Comune) incentrata sul riferimento al singolo esercizio anziché alla programmazione da adottare per l’intero Ambito.

1.2. Col terzo motivo, l’appellante deduce come non sia d’altra parte dubitabile la sussistenza, per la parte peninsulare del territorio di Sirmione, dei requisiti previsti dall’art. 64 d.lgs. n. 59 del 2010, sia in relazione alla rete di somministrazione in Sirmione che al suo impatto sul territorio e la realtà sociale dello stesso.

Segnatamente, il territorio di Sirmione presenta notorie criticità in tema di viabilità e parcheggi, venendo raggiunto da un numero spropositato di autovetture, con conseguenti disagi alla circolazione e traffico, stante la penuria di aree di parcheggio.

Di qui la sussistenza delle condizioni previste dalla legge, in termini di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità, per l’adozione dei provvedimenti di programmazione e dei conseguenti provvedimenti attuativi controversi.

1.3. I motivi, che vanno esaminati congiuntamente per connessione, sono fondati, nei termini e per le ragioni che seguono.

1.3.1. Occorre premettere che, come anticipato in narrativa, i provvedimenti impugnati di dichiarata “improcedibilità” delle Scia proposte da La RO si fondano sull’assenza di un PUA presentato dall’interessata in relazione all’area, come necessario ai sensi del regolamento comunale recante i “ Criteri comunali per l’insediamento degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande […]”, approvato giusta DCC n. 56 del 2021, per aree ricadenti nel cd. “Ambito 03”, in cui rientra l’esercizio dell’appellata.

Di fatti, la statuizione d’annullamento adottata dal giudice di primo grado s’incentra essenzialmente sulla ritenuta illegittimità della suddetta previsione regolamentare.

Rispetto a ciò, le critiche mosse dall’amministrazione appellante sono condivisibili.

La costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato pone in risalto in proposito il “ carattere preminente dei valori, costituzionalmente garantiti, di salvaguardia del patrimonio ambientale, storico-artistico e culturale nella Nazione, rispetto ai quali la libertà di concorrenza, cui tende la liberalizzazione delle attività commerciali, può subire limitazioni nell’ambito di una programmazione volta a contemperare i bisogni delle imprese commerciali, ivi compresi i pubblici esercizi, con le esigenze di sostenibilità ambientale e con la salvaguardia dei valori storico-artistici del contesto del territorio di riferimento (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 17 luglio 2014, n. 3802) ” (Cons. Stato, V, 22 agosto 2024, n. 7204 e richiamo ivi ; cfr. già Id., 14 ottobre 2014, n. 5103 e 5091; 16 aprile 2014, n. 1860).

In tale prospettiva, “ La normativa nazionale ed i principi costituzionali ed eurounitari in materia di libertà di iniziativa economica e di tutela della concorrenza non escludono che esigenze di tutela di valori di rango primario e interesse generale possano imporre limitazioni e temperamenti al dispiegarsi dei diritti individuali. / In particolare, la disciplina in tema di salvaguardia dei valori storici e culturali dei centri storici postula la legittimità delle determinazioni volte alla regolamentazione e alla limitazione dell’esercizio del commercio, per come si desume dall’art. 52 […] del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 […] , secondo cui (nel testo del comma 1, poi specificato dai successivi introdotti dal d.-l. 8 agosto 2013, n. 91, conv. dalla l. 7 ottobre 2013, n. 112 e quindi dalla legge n. 106 del 2014 e n. 125 del 2015) « con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio » ” (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2021, n. 47).

In coerenza con tale impianto, nella specie è stato adottato a norma dell’art. 4- bis , comma 1, l.r. n. 6 del 2010 il regolamento comunale di cui alla DCC n. 56 del 2021 recante i suddetti criteri; il suddetto art. 4- bis prevede appunto al riguardo che « Al fine di migliorare la funzionalità e la produttività del sistema dei servizi concernenti le attività commerciali, nonché consentire uno sviluppo sostenibile, i comuni, valutate le caratteristiche della distribuzione commerciale ed in coerenza con gli indirizzi regionali di cui all’articolo 4, adottano, sentite le associazioni dei consumatori e le organizzazioni imprenditoriali del commercio maggiormente rappresentative a livello provinciale e le organizzazioni sindacali dei lavoratori dipendenti, un atto di programmazione, avente durata quadriennale, che disciplina le modalità di applicazione, con riguardo alle zone da sottoporre a tutela, dei criteri qualitativi individuati dalla programmazione regionale in riferimento all’insediamento delle nuove attività commerciali, ivi comprese quelle che somministrano alimenti e bevande […] , tenendo conto delle diverse caratteristiche del proprio territorio e della differente incidenza degli esercizi secondo il settore e la tipologia di appartenenza […] . Tali criteri comunali si basano sui motivi imperativi di interesse generale di cui all’articolo 4, comma 1, connessi a ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità che rendano impossibile consentire ulteriori flussi di pubblico nella zona senza incidere in modo gravemente negativo sui meccanismi di controllo, in particolare, per il consumo di alcolici e per il contrasto al degrado urbano, e senza ledere il diritto dei residenti alla vivibilità del territorio e alla normale mobilità e tenendo conto delle caratteristiche urbanistiche e di destinazione d’uso dei locali, dei fattori di mobilità, traffico, inquinamento acustico e ambientale, aree verdi, parcheggi, delle caratteristiche qualitative degli insediamenti, dell’armonica integrazione con le altre attività economiche e con le aree residenziali interessate e del corretto utilizzo degli spazi pubblici o di uso pubblico ».

Si tratta di disposizione che, in coerenza con il principio del necessario contemperamento fra la libertà d’iniziativa economica privata e la tutela di contrapposti interessi imperativi - sinteticamente e unitariamente espressi dalla sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità - demanda a un atto di programmazione comunale (da adottare peraltro previa consultazione delle associazioni rappresentative di categoria, e in coerenza con gli indirizzi regionali, di cui agli artt. 4 e 68) la disciplina degli insediamenti commerciali aventi a oggetto l’attività di somministrazione di alimenti e bevande nell’ambito delle aree sottoposte a tutela (cfr., in tal senso, anche l’art. 69 l.r. n. 6 del 2010, spec. comma 2- bis , articolo pure richiamato dalla relazione e posto a base del regolamento).

Il che si pone del resto in coerenza con la disciplina statale, che pure demanda alla funzione programmatoria dei comuni la regolazione delle suddette tipologie di esercizi nell’ambito di aree tutelate, al fine di contemperare appunto le contrapposte esigenze del commercio e del territorio (cfr., oltre al richiamato art. 52 d.lgs. n. 42 del 2004, in generale, l’art. 64, comma 3, d.lgs. n. 59 del 2010; l’art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222 del 2016; in tale prospettiva, cfr. anche l’art. 1, comma 2, d.l. n. 1 del 2012, che ammette restrizioni alla libertà di iniziativa economica privata nell’ambito dei « programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale, con l’ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica »; cfr. ancora, in proposito, Cons. Stato, n. 47 del 2021, cit.).

Nella specie, il regolamento recante i suddetti criteri per l’insediamento degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, e la corrispondente relazione, offrono adeguati elementi posti a sostegno della soluzione accolta, all’interno del quadro normativo sopra richiamato.

La relazione muove dalla constatazione che una “ presenza concentrata [di esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, pur costituenti “ sintomo di vitalità, di attrazione e di sviluppo di un territorio urbano ”] in ambiti ristretti connotati da particolari caratteristiche di ambiente naturale, artistico, architettonico e archeologico culturale […] può presentare problemi di sostenibilità ”, e che “ La ricerca […] di una condizione di equilibrio tra le due situazioni […] è fondamentale al fine di garantire un buon livello di qualità della vita e di evitare situazioni di surplus, capaci di produrre effetti negativi su zone urbane definite ”.

Tanto premesso, la stessa relazione pone in risalto che “ l’intero territorio comunale di Sirmione è stato sottoposto a tutela ambientale, tramite la Soprintendenza per i beni ambientali ed architettonici ”, e che, oltre al divieto di nuovi insediamenti nel centro storico, “ La valorizzazione dell’ambiente e della qualità urbana della penisola, per motivazioni di tutela dell’ambiente urbano e naturale, e soprattutto paesaggistico interessa anche altre zone del centro storico urbano ”, fra cui appunto “ la zona antistante l’ingresso al centro storico (Piazza Porto e Piazzale Monte Baldo), in cui è previsto un Piano Urbanistico Attuativo di rilevante portata, finalizzato alla realizzazione di strutture alberghiere e di servizio. Nella disciplina del Pgt è previsto che le attività economiche individuate, aggiuntive a quelle esistenti, possono insediarsi solo a seguito di approvazione del PA ”.

Il regolamento dà successivamente conto del fatto che l’“ Ambito 03: Piazza Porto /piazzale Monte Baldo ”, è “ a forte congestione ” (art. 4), e che dunque “ l’insediamento è ammesso solo a seguito di approvazione del Piano Urbanistico Attuativo riguardante l’area ”.

Il che rappresenta una valutazione e decisione rientrante nell’ambito dell’apprezzamento discrezionale spettante all’amministrazione, nella specie non irragionevolmente espressa in relazione a un’attività programmatoria su un’area territoriale sottoposta a vincolo qual è quella interessata.

Né può condurre a diverse conclusioni l’approccio, fatto proprio dal Tar e qui nuovamente richiamato dall’appellata, di una valutazione “sito-specifica” in relazione al singolo esercizio: conformemente alla normativa primaria statale e regionale, infatti, la gestione equilibrata delle esigenze commerciali con quelle della sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità è demandata ad attività di programmazione , come tale necessariamente generale (e preventiva), giacché proprio attraverso il governo unitario e omogeneo delle aree (nella specie, gli “Ambiti”) può conseguirsi il risultato dell’adeguata ponderazione complessiva (necessariamente “aggregata”) degli interessi, oltre e al di là del singolo esercizio: è dal complesso delle attività nell’insieme degli esercizi (e delle aree) componenti l’unitaria zona omogenea definita che discende infatti il complessivo carico ambientale, sociale e di viabilità che l’amministrazione si prefissa di governare.

In tale contesto, d’altra parte, è da ritenersi in sé non sproporzionata né irragionevole - nel quadro della discrezionalità insita nella scelta di natura programmatoria demandata dall’amministrazione - la condizione posta in specie dal regolamento comunale, consistente nel subordinare l’insediamento di attività di somministrazione nell’Ambito 03 all’adozione di apposito PUA (con modifica dell’assetto che può del resto ben riguardare anche la sola area dell’esercizio interessato all’interno dell’Ambito, come osservato dal Comune; cfr. al riguardo, in generale, anche la relazione sul traffico prodotta dal Comue, in atti) al fine di rendere sopportabile e sostenibile , nel complessivo quadro programmatorio, la nuova attività, anche mediante possibili compensazioni in termini di congruenti aree di parcheggio.

Per le stesse ragioni, non rileva di per sé la stima circa la disponibilità media riscontrabile nei parcheggi più vicini all’esercizio coinvolto, atteso che ciò risulta di suo non conducente né significativo a fronte di un apprezzamento di sostenibilità che va svolto in termini aggregati e complessivi, rispetto al quale possono anche risultare di per sé privi di rilievo e non significativi i riferimenti ai valori “medi”, e che in ogni caso non vale a manifestare profili di irragionevolezza o sproporzione nella regola programmatoria (si ripete, di ordine generale, oltreché discrezionale) elaborata dall’amministrazione nei termini suindicati.

Per tali ragioni, le censure svolte dal Comune sono condivisibili, ben potendo il suddetto regolamento comunale stabilire, a fini programmatori, il regime suindicato in relazione agli esercizi collocati nell’Ambito 03, e conseguentemente legittimare l’adozione di provvedimenti attuativi che, in assenza di PUA relativo all’esercizio interessato, inibiscano lo svolgimento della nuova attività di somministrazione.

Di qui l’accoglimento dei motivi di gravame.

2. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va accolto, e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

2.1. La particolarità della fattispecie e la complessità di alcune delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado;

Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

PA VA O' TT, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

TO SO, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'EN	IL PRESIDENTE
TO SO	PA VA O' TT

IL SEGRETARIO