Pubblicato il 07/05/2026

N. 03571/2026REG.PROV.COLL.

N. 07137/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7137 del 2025, proposto da Engie Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio De Portu e Matteo Corbo, con domicilio digitale presso gli stessi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avvocati prof. Cesare San Mauro e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via Guido D’Arezzo 2;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter , 26 maggio 2025, n. 10060, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2026 il cons. Francesco AC e uditi per le parti l’avv. Claudio De Portu e l’avv. Maria Cristina Iannini, in sostituzione dell’avv. Cesare San Mauro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Engie Servizi S.p.A., società specializzata nel settore del miglioramento dell’efficienza energetica e operante in qualità di “ESCo” (“energy service company”) per conto dei suoi clienti, impugnava, unitamente agli atti presupposti, il provvedimento del 24 maggio 2021, prot. GSE/P20210014785, con cui il Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A. aveva respinto il progetto standardizzato n. CB0000000975 presentato dalla società ricorrente, per conto della Conversion & Lighting S.p.A., per l’ammissione al sistema incentivante dei titoli di efficienza energetica (cc.dd. certificati bianchi), disciplinato dai dd.mm. 11 gennaio 2017 e 10 maggio 2018, dell’intervento di sostituzione, con tecnologie a LED, dei sistemi di illuminazione stradale del Comune di Fasano (BR).

Con detto ricorso, oltre a chiedere l’annullamento degli atti impugnati, la ricorrente domandava l’accertamento del suo diritto alla percezione dei certificati bianchi per il suddetto progetto e la condanna del Gestore dei Servizi Energetici, ai sensi dell’art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica dedotta in giudizio.

2. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. adito respingeva il ricorso.

3. – Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello.

4. – Il Gestore dei Servizi Energetici (d’ora in poi “il GSE”) si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

5. – Entrambe le parti hanno depositato memorie e l’appellante anche una memoria di repliche.

6. – Alla pubblica udienza del 21 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Il provvedimento di rigetto impugnato, che è stato preceduto da una richiesta d’integrazione documentale e dalla comunicazione del preavviso di rigetto, entrambe riscontrate dalla società proponente, è stato giustificato dal GSE con la motivazione seguente:

« dall’analisi della documentazione pervenuta, il PS in oggetto non rispetta quanto previsto dall’art. 9 comma 1 lettera b) del D.M. 11 gennaio 2017 in quanto tutti gli impianti nella situazione ante intervento e post intervento risultano dotati di misuratore di energia elettrica.

Si rappresenta inoltre che non è stato fornito un documento di identità in corso di validità del Soggetto Titolare del progetto ».

Nel medesimo provvedimento il GSE ha soggiunto:

« In applicazione dei principi generali dell’azione amministrativa, ed in particolare del principio di ragionevolezza e di buona amministrazione, nonché dei corollari di quest’ultimo (principio di rapidità, efficacia, miglior contemperamento degli interessi e minor danno per i destinatari dell’azione amministrativa), si riterrebbe possibile la “conversione” del Progetto Standardizzato (PS) in Progetto a Consuntivo (PC), con il presupposto imprescindibile del possesso di tutti i requisiti normativi previsti per la tipologia a cui è ricondotto il progetto. Tuttavia, in base alla documentazione trasmessa, fermo restando le motivazioni sopra riportate, il progetto non è conforme a quanto disposto dall’articolo 2, comma 1, lettera o) del D.M. 11 gennaio 2017, che limita l’accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai progetti in cui la data di avvio della realizzazione del progetto è successiva alla data di presentazione dell’istanza di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi. In particolare, in base ai DDT trasmessi, la data di avvio della realizzazione del progetto è il 26/03/2018, antecedente alla data di presentazione del PC, ovverosia il 28/06/2019 ».

8. – Nel giudizio di primo grado, con un primo articolato motivo di impugnazione, l’appellante aveva essenzialmente dedotto, in via principale, che il GSE era incorso in violazione dell’art. 9, co. 1, lett. b, del d.m. 11 gennaio 2017 e del punto 2 del relativo allegato 1, oltre che in eccesso di potere per difetto d’istruttoria, per aver ritenuto che per la configurabilità di un progetto come standardizzato fosse necessario che l’intervento contemplasse l’installazione di misuratori dedicati alla quantificazione dei consumi, che nel caso di specie non si era giudicato conveniente installare in un contesto in cui, indipendentemente dall’intervento di efficientamento energetico, ai lampioni stradali già erano associati POD e relativi strumenti di misura dell’energia, privi di qualsiasi nesso funzionale con l’intervento medesimo.

Con lo stesso motivo di impugnazione aveva, inoltre, sostenuto in via subordinata, con riferimento a quanto astrattamente segnalato nel provvedimento dal GSE in merito alla possibilità di conversione del progetto standardizzato in progetto a consuntivo, che il d.m. 10 maggio 2018, intervenuto a modificare il d.m. 11 gennaio 2017, sarebbe stato illegittimo nella parte in cui non avrebbe esteso anche ai progetti a consuntivo la deroga prevista per i progetti standardizzati in modo da consentire la presentazione di progetti a consuntivo anche per i progetti avviati tra il 4 aprile 2017 e l’11 luglio 2018.

Con un secondo motivo di impugnazione, inoltre, aveva censurato anche la seconda motivazione posta base del provvedimento di rigetto, lamentando che l’assenza della carta d’identità del soggetto titolare non sarebbe stata segnalata, né la carta sarebbe mai stata richiesta, nel corso del procedimento e che la contestazione, contenuta per la prima volta nel provvedimento definitivo, sarebbe stata sproporzionata, oltre che in contrasto con il dovere di soccorso istruttorio.

9. – Il T.a.r. ha giudicato il ricorso in parte infondato e in parte inammissibile.

10. – In particolare, il T.a.r. ha respinto la censura proposta in via principale con il primo motivo di ricorso in quanto ha ritenuto legittimo il rifiuto di ammissione al sistema d’incentivazione di un progetto basato sulla forfettizzazione dei risultati nonostante fosse possibile la loro puntuale misurazione fin dall’origine.

Sulla premessa che, a fronte all’esigenza comune di rendere misurabili i consumi (e quindi i miglioramenti) registrati dall’impianto oggetti di efficientamento energetico, il metodo a consuntivo si caratterizza per il fatto che i consumi di energia si misurano puntualmente, attraverso misuratori installati per tutto il perimetro dell’intervento, sia nella configurazione ex ante che in quella ex post , mentre quello standardizzato consiste nel misurare i consumi energetici di una porzione soltanto del perimetro dell’intervento per estendere poi i consumi così ottenuti alla porzione di intervento non misurato, ma solo allorché non sia conveniente economicamente l’installazione di singoli misuratori per tutta l’area d’intervento, così come previsto dall’art. 9, co. 1, lett. b), del d.m. 11 gennaio 2017, il T.a.r. ha indicato l’obiettivo perseguito dal regolatore nella misurazione il più possibile precisa dei risultati raggiunti dal progetto di efficientamento energetico ed è giunto alla conclusione, in buona sostanza, che, alla luce dell’art. 9 cit., con il metodo standardizzato sarebbero incentivabili soltanto quegli interventi che non consentono una quantificazione precisa dei risultati se non a scapito della propria convenienza economica.

Per il primo giudice non sarebbe vero che, così opinando, non sarebbe incentivabile alcun intervento di efficientamento energetico dell’illuminazione pubblica, in quanto sempre caratterizzata dalla presenza di misuratori, valendo in senso contrario il fatto che l’obbligo dei misuratori è stato introdotto dal legislatore solo nel 2019 e che gli stessi ben potrebbero risultare non funzionanti.

Quanto all’ulteriore considerazione per cui non sarebbe stato comunque possibile proporre un progetto a consuntivo in ragione della definizione di “baseline” vigente con il D.M. del 2017, il T.a.r. ne ha evidenziato la prospettazione meramente teorica, non essendo mai stata formulata dalla ricorrente alcuna istanza in tal senso.

11. – La censura proposta in via subordinata con il primo motivo di impugnazione è stata dichiarata inammissibile dal T.a.r. per questa stessa ultima ragione, vale a dire perché la ricorrente non aveva formulato alcuna istanza volta a ottenere la conversione del progetto in progetto a consuntivo, con conseguente carenza di un interesse attuale e concreto alla contestazione delle considerazioni relative alla convertibilità del progetto contenute nel provvedimento impugnato, ma estranee al contenuto motivazionale del provvedimento e, perciò, prive di capacità lesiva.

12. – Quanto al secondo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente aveva censurato la seconda motivazione posta a base del provvedimento di rigetto, il T.a.r., alla luce della natura di atto strutturalmente plurimotivato del provvedimento impugnato e del fatto di aver giudicato immune dalle censure la prima delle sue due motivazioni, ha ritenuto applicabile il consolidato orientamento giurisprudenziale in base al quale, se uno dei motivi posti a fondamento del provvedimento e idoneo a sorreggerne da solo il disposto regge alle doglianze formulate dall’interessato, le censure proposte avverso le restanti ragioni divengono inammissibili.

13. – L’appello è affidato a tre motivi.

14. – Con il primo motivo di gravame, l’appellante torna a sostenere, in critica della sentenza appellata, che la mera presenza di misuratori presso gli impianti oggetto di intervento non comporterebbe l’automatica impossibilità di qualificare il progetto come standardizzato, poiché l’art. 9, co. 1, lett. b), del d.m. 11 gennaio 2017, il quale fa riferimento alla « non convenienza economica del costo relativo all’installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi, a fronte del valore economico indicativo dei Certificati Bianchi ottenibili dalla realizzazione del progetto », riconoscerebbe rilievo alla installazione dei misuratori e non alla mera presenza degli stessi, senza introdurre affatto il requisito dell’assenza di un qualsiasi sistema di misura.

Secondo l’appellante, il discrimine tra i due metodi di valutazione non risiederebbe solo nella possibilità di ottenere misure più o meno puntuali, ma anche nella diversa possibilità di sostenere o meno un costo per l’installazione di misuratori dedicati.

Nel caso di specie sarebbe già stato evidenziato che il costo dell’installazione di un misuratore dedicato alla verifica dei risparmi conseguiti dall’intervento per ciascun punto luce non sarebbe stato, a dir poco, conveniente rispetto al costo complessivo dell’intervento e ai benefici ottenibili.

Trattandosi di un costo, a carico dell’operatore, strettamente connesso all’intervento di efficientamento energetico, siccome necessario per ottenere misure puntuali, non sarebbe comprensibile in che modo potrebbe affermarsi che l’eventuale preesistenza di misuratori farebbe venir meno il requisito della “non convenienza economica”.

15. – Il motivo è infondato.

16. – Il d.m. 11 gennaio 2017, che stabilisce i criteri, le condizioni e le modalità di realizzazione dei progetti di efficienza energetica negli usi finali per l’accesso al meccanismo incentivante dei cc.dd. certificati bianchi, provvede tra l’altro anche alla definizione della metodologia di valutazione e certificazione dei risparmi conseguiti e a tale scopo dedica l’articolo 9 (Metodi di valutazione e certificazione dei risparmi), il cui primo comma così recita:

« I metodi di valutazione dei risparmi conseguibili attraverso la realizzazione dei progetti di efficienza energetica di cui al presente decreto sono i seguenti:

a) metodo a consuntivo, in conformità ad un programma di misura predisposto secondo quanto previsto dall’Allegato 1, capitolo 1, che consente di quantificare il risparmio addizionale conseguibile mediante il progetto di efficienza energetica realizzato dal medesimo soggetto titolare su uno o più stabilimenti, edifici o siti comunque denominati;

b) metodo standardizzato, in conformità ad un programma di misura predisposto sul campione rappresentativo secondo quanto previsto dall’Allegato 1, capitolo 2, che consente di quantificare il risparmio addizionale conseguibile mediante il progetto di efficienza energetica realizzato dal medesimo soggetto titolare su più stabilimenti, edifici o siti comunque denominati per cui sia dimostrata la ripetitività dell’intervento in contesti simili e la non convenienza economica del costo relativo all’installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi, a fronte del valore economico indicativo dei Certificati Bianchi ottenibili dalla realizzazione del progetto. Le tipologie di interventi incentivabili attraverso la modalità standardizzata sono approvate con decreto direttoriale del direttore generale DG-MEREEN, del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il direttore generale DG-CLE del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, d’intesa con la Conferenza unificata, anche su proposta del GSE elaborata in collaborazione con ENEA e RSE ».

Poiché, in base allo stesso decreto (cfr. art. 7, co. 5), i certificati bianchi sono emessi per un ammontare complessivo corrispondente ai risparmi energetici verificati e certificati dal GSE, è connaturale al sistema l’esigenza di una quantificazione il più possibile esatta e veritiera del risparmio energetico addizionale conseguito attraverso la realizzazione del progetto di efficienza energetica.

Tra i due sistemi di calcolo dei risparmi energetici addizionali, quello che garantisce il raggiungimento ottimale di quell’obiettivo è il metodo a consuntivo, perché, tra i due, è l’unico basato su una misurazione puntuale delle grandezze caratteristiche, sia nella configurazione ex ante sia in quella post intervento, mentre nell’altro metodo la misurazione diretta è effettuata unicamente su un campione rappresentativo degli interventi realizzati nell’ambito del progetto, le cui risultanze sono estese all’insieme degli interventi attraverso un algoritmo di calcolo, facendo sì che la quantificazione del risparmio sia affidata, in questo caso, a una stima statistica dei valori reali.

E’ per questa ragione che, per diritto positivo, il ricorso al metodo standardizzato presuppone (come chiarisce con maggior dettaglio l’Allegato 1, cap. 1, del decreto), da un lato, la ripetitività del progetto, ovvero degli interventi che lo compongono, in contesti assimilabili e a pari condizioni operative e, dall’altro, la non convenienza economica dell’investimento per l’installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi a fronte del valore economico indicativo dei certificati bianchi ottenibili in virtù del risparmio energetico conseguibile dalla realizzazione del progetto: difatti il primo presupposto soddisfa una condizione preliminare rispetto alla possibilità di adottare una metodologia di misurazione standardizzata di tipo statistico, mentre il secondo presupposto, condizionando, nella sostanza, la possibilità di ricorrere al metodo standardizzato alla dimostrazione dell’impraticabilità economica (in termini di costi di investimento rispetto al ritorno atteso) del metodo di calcolo basato sulla misurazione effettiva del risparmio energetico finisce per dimostrare la priorità che viene riservata dal regolatore all’altro metodo (quello a consuntivo, che, come detto, risponde pienamente alla necessità che l’emissione dei certificati bianchi corrisponda a risparmi energetici verificati e certificati).

I due metodi non sono fungibili. Solo quando il progetto (o gli interventi ivi previsti) sono “ripetitivi” e il costo di installazione dei misuratori non è conveniente a fronte del valore economico indicativo dei certificati bianchi ottenibili con la realizzazione del progetto, neutralizzando l’effetto incentivante dei certificati, il ricorso al metodo standardizzato diventa possibile e diviene lo strumento che consente di ripristinare condizioni di effettiva incentivazione degli interventi di efficientamento energetico, promuovendone, anche in tal caso, la diffusione e lo sviluppo.

17. – Da quanto detto consegue che, qualora non occorra procedere all’installazione di sistemi di misurazione, in quanto già presenti, non può farsi luogo, in base all’art. 9, co. 1, d.m. 11 gennaio 2017, all’applicazione del metodo standardizzato, in quanto ne difettano le condizioni.

Qualora, poi, i misuratori fossero presenti solo in parte o solo in parte funzionanti, la questione si sposta sulla dimostrazione, il cui onere incombe al proponente, della non economicità dell’intervento d’integrazione o sostituzione della rete di misuratori a fronte dell’incentivo ottenibile.

18. – La circostanza, dedotta in primo grado dalla ricorrente e ribadita in appello, di un supposto vuoto normativo nel periodo corrente tra l’entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017 e quella del d.m. 10 maggio 2018 - durante il quale la presentazione di un progetto standard sarebbe stata preclusa in generale, a causa dell’inesistenza di qualunque scheda standard vigente, e la presentazione di un progetto a consuntivo preclusa, invece, dalla definizione di “baseline” allora vigente, stante la necessità di riferirsi, come baseline, proprio ai sistemi a led che avrebbero costituito la tecnologia oggetto di incentivazione - non rende ammissibile un progetto non rispettoso delle condizioni di ammissibilità stabilite, comunque, dalla disciplina vigente e destinato, perciò, al rigetto.

19. – Alla stregua di tutto ciò, il primo motivo di appello non può essere accolto, in quanto è rimasto insuperato il rilievo ostativo, contenuto nella motivazione dell’atto impugnato e legittimamente fondato sull’art. 9, co. 1, lett. b), d.m. 11 gennaio 2017, per cui « tutti gli impianti nella situazione ante intervento e post intervento risultano dotati di misuratore di energia elettrica », il quale trova riscontro nella relazione tecnica allegata al progetto standardizzato (a pag. 33, § 4) e nella stessa nota di riscontro al preavviso di rigetto presentata dall’appellante - nella quale si afferma che « Gli impianti oggetto di intervento sono alimentati da energia elettrica attraverso POD collegati alla rete del distributore locale e in grado di misurare in modo certificato dal distributore stesso i consumi di elettricità, sia nella situazione ante che nella situazione post » - sicché, al contrario di quanto pure opinato dall’appellante, non vi era necessità che nel provvedimento finale il GSE adducesse altro a sostegno della determinazione assunta o confutasse le altre osservazioni della società proponente.

20. – Con il secondo motivo di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha giudicato inammissibile la censura proposta in via subordinata con il primo motivo del ricorso di primo grado.

In particolare, l’appellante precisa che l’oggetto della critica al d.m. 10 maggio 2018, contenuta in quel motivo subordinato, era la (presunta) impossibilità di presentare un progetto a consuntivo ai sensi dello stesso decreto per non avere questo previsto un meccanismo di salvaguardia valevole anche per i progetti a consuntivo presentati per il periodo del suddetto supposto vuoto normativo (4.4.2017-11.07.2018) senza che ciò implicasse alcuna necessità di presentare un’istanza formale.

Secondo l’appellante, è solo con la conferma, a mezzo del provvedimento di rigetto impugnato in primo grado, che in tale finestra temporale, di fatto, non sarebbe stato possibile presentare un progetto a consuntivo in luogo di un progetto standardizzato per un progetto di efficientamento a LED che sarebbe emersa, nella sua lesività, la illegittimità del provvedimento a monte (il d.m. 10 maggio 2018) che, a propria volta, avrebbe inficiato la legittimità di quello a valle (il rigetto del progetto standardizzato a LED) nella parte in cui quest’ultimo ha ritenuto impossibile la conversione del progetto presentato dalla proponente (cfr., in particolare, pagg. 13 s. e 15 s. dell’appello).

21. – Il motivo è infondato.

22. – La supposta impossibilità, peraltro di fatto e non di diritto, di presentazione (tempestiva) di un progetto a consuntivo in relazione all’intervento di efficientamento in questione non muta le condizioni di ammissibilità di un progetto standardizzato, quale è quello presentato dall’appellante, e queste non risultano soddisfatte nel caso di specie, come si è diffusamente visto poc’anzi.

La stessa appellante ha riconosciuto, inoltre, che le osservazioni sulla convertibilità del progetto contenute nel provvedimento sono una digressione e non una ulteriore causa di rigetto (cfr. pag. 13 dell’appello e pag. 21 s. del ricorso di primo grado).

In definitiva, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, un progetto a consuntivo non è mai stato presentato, con conseguente carenza di interesse alla censura; in ogni caso, a voler prescindere dalla inammissibilità dichiarata dal T.a.r., che comunque ha esaminato nel merito la censura, poiché il d.m. 10 maggio 2018 è un atto normativo, la scelta in ordine al regime applicabile alle domande rientra nella discrezionalità del regolatore ed essa, nella fattispecie, non appare irragionevolmente esercitata essendo legata all’approvazione delle tipologie degli interventi incentivabili.

Correttamente, quindi, il GSE ha ritenuto che la domanda non potesse essere considerata come progetto standardizzato non avendone le caratteristiche tecniche, né potesse essere qualificata - considerando il dato sostanziale in applicazione dei principi di collaborazione e buona fede ai sensi dell’art.1 comma 2 bis della legge n. 241 del 1990 - come progetto a consuntivo, non essendo rispettati i relativi limiti temporali, essendo stata presentata la domanda, pacificamente, dopo l’avvio della realizzazione del progetto.

23. – Con il terzo motivo del ricorso d’appello, l’appellante propone nuovamente le censure mosse all’ulteriore motivazione del provvedimento di rigetto, riguardante la mancata trasmissione del documento di identità del soggetto titolare del progetto, che il T.a.r. non ha scrutinato in ragione del fatto che il loro esame non sarebbe, comunque, risultato utile alla società ricorrente.

24. – Tuttavia, anche nel presente grado permane la carenza d’interesse all’esame di quelle censure, una volta respinti i motivi di appello volti a sovvertire la decisione di primo grado relativamente alla contestazione del primo pilastro motivazionale del provvedimento impugnato.

25. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

26. – La novità delle questioni giustifica la compensazione delle spese del presente grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

GI MI NT, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco AC, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ES	IL PRESIDENTE
Francesco AC	GI MI NT

IL SEGRETARIO