N. 07608/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 27/02/2026
N. 01550 /2026 REG.PROV.COLL. N. 07608/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7608 del 2025, proposto dalla società
OL Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9914407B78, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano GE
Cassamagnaghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
l'AZ Zero, in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, la Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio,
nei confronti N. 07608/2025 REG.RIC.
della società DA Italia S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Uliana, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Terza,
n. 1356/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di AZ Zero e della società DA Italia
S.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. IO ED e uditi per le parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. La società OL Italy S.r.l. (di seguito “OL”), già 3M Healthcare Italy
S.r.l., ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Veneto la deliberazione n. 41 del 30 gennaio 2025, con la quale AZ Zero, relativamente al lotto 47 (dei 57 complessivi), relativo a “Medicazione antisettica a rilascio di antisettico per cateteri venosi”, ha disposto l'aggiudicazione della “Procedura aperta telematica per la fornitura, mediante accordo quadro, di Medicazioni Speciali in fabbisogno alle
Aziende Sanitarie della Regione del Veneto, all'AZ Provinciale per i Servizi
Sanitari di Trento (APSS) e l' Ospedale Riabilitativo di Alta Specializzazione di Motta di Livenza (ORAS), 3^ edizione”, indetta con determinazione dirigenziale n. 417 del N. 07608/2025 REG.RIC.
27 giugno 2024, in favore di Evoluzione S.r.l., ora DA Italia S.p.a. (di seguito
“DA”).
2. Premesso che, all'esito della valutazione delle offerte tecniche, alla ricorrente erano stati attribuiti 55 punti ed alla controinteressata 67, mentre, all'esito della apertura delle offerte economiche, la prima aveva conseguito 30 punti e la seconda 28,32 punti, con la conseguenza che DA si era collocata in prima posizione nella graduatoria finale, con 97,66 punti, e OL in seconda posizione, con 87,46 punti, con il primo motivo di ricorso questa lamentava l'erroneità del punteggio assegnato alla controinteressata in relazione al criterio “Facilità di ispezione del sito di inserzione del catetere (visibilità e trasparenza)” dell'Allegato C.7 - Criteri di valutazione, cui era abbinato il criterio motivazionale “Sarà preferita l'offerta con la migliore visibilità
e trasparenza”.
Deduceva in particolare la ricorrente che l'offerta della controinteressata aveva conseguito, per il suddetto parametro, 12 punti sulla base della motivazione “buona visibilità perché ha una visibilità indiretta”, nonostante il dispositivo offerto
(denominato “TC”), a differenza di quello (denominato “3M Tegaderm CHG”) offerto dalla ricorrente, non fosse trasparente e non consentisse alcuna visibilità del sito di inserzione, con la conseguenza che, in relazione al predetto parametro, la commissione giudicatrice avrebbe dovuto attribuire all'offerta di DA, sulla base della scala di valutazione riportata all'art. 21 del Disciplinare di gara, il coefficiente
“0”, corrispondente al giudizio “non adeguato”, stante la assoluta non rispondenza al criterio, e non invece il coefficiente “0,80”, corrispondente al giudizio “buono”.
2.1. Quanto alla “visibilità indiretta” richiamata dalla commissione di gara al fine di giustificare il punteggio (ed il sottostante giudizio) contestato, la ricorrente, oltre a dedurre che la stessa di per sé attestava l'assenza della visibilità (diretta), evidenziava, sotto il profilo più propriamente clinico e medico, che il lotto di interesse aveva ad oggetto una medicazione che doveva coprire un sito di inserzione di un catetere e che N. 07608/2025 REG.RIC.
la dichiarata finalità del criterio era di premiare quei prodotti che consentissero un'agevole ispezione di tale sito (“Facilità di ispezione del sito”), tramite precisi parametri (“Visibilità e trasparenza”), onde premiare l'“offerta con la migliore visibilità e trasparenza”.
Ciò premesso, esponeva la ricorrente che la ratio del parametro si rinveniva nelle
Linee guida internazionali che raccomandavano l'utilizzo di medicazioni trasparenti
(all.ti nn. 10, 11 e 12 del ricorso), mentre l'espressione “visibilità indiretta”, relativa al prodotto offerto dalla controinteressata, implicava il sollevamento del feltro assorbente di cui consisteva il TC e della relativa medicazione adesiva apposta sopra il medesimo, con danno anche per la salute del paziente (sottoposto a frequenti cambiamenti di medicazione) oltre che per le casse dell'Amministrazione.
2.2. Evidenziava altresì la ricorrente che, in risposta ad una richiesta di chiarimenti della controinteressata intesa a lamentare il carattere anticoncorrenziale del requisito premiale e richiedere la sua eliminazione, la stazione appaltante aveva risposto “Si confermano le specifiche tecniche e i parametri di valutazione riportati negli atti di gara”, con la conseguente contraddittorietà, rispetto all'attività chiarificatrice della stazione appaltante, del giudizio attribuito a DA relativamente al suddetto parametro di valutazione.
2.3. Concludeva la ricorrente rilevando che, decurtando il punteggio tecnico di DA dei 12 punti illegittimamente attribuiti per il parametro “visibilità e trasparenza”, la stessa avrebbe ottenuto 55 punti tecnici al pari di OL, la quale sarebbe risultata aggiudicataria avendo offerto il prezzo migliore.
2.4. In via subordinata, e nell'ambito del medesimo motivo di ricorso, la ricorrente deduceva l'illegittimità dell'Allegato C.7 del disciplinare, ove interpretabile nel senso di attribuire un punteggio tecnico sulla base di una mera “visibilità indiretta”, in quanto del tutto incoerente rispetto alla finalità di attribuzione del punteggio premiale in discorso, come innanzi illustrata. N. 07608/2025 REG.RIC.
3. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ai fini della riedizione della gara in via subordinata al mancato accoglimento del primo, la ricorrente, premesso che, secondo l'art. 21 del Disciplinare, “A ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale della tabella, è attribuito un coefficiente sulla base del metodo di attribuzione discrezionale di un coefficiente variabile da zero ad uno da parte di ciascun commissario, mediante utilizzo della seguente tabella di valutazione:
...” e “Successivamente si procede alla determinazione della media dei coefficienti che ogni commissario ha attribuito alle proposte dei concorrenti su ciascun criterio, al calcolo del punteggio definitivo parziale del singolo criterio moltiplicando il coefficiente definitivo così calcolato per ciascun criterio al punteggio massimo attribuibile allo stesso”, deduceva che dall'esame del verbale del 10 gennaio 2025 e dei relativi allegati risultava che i singoli commissari avevano espresso, per ciascun criterio e per tutti i lotti (e quindi per n. 560 volte), sempre la medesima valutazione, esprimendo cioè lo stesso coefficiente e dunque il medesimo giudizio, a dimostrazione del fatto che la valutazione, invece che essere effettuata singolarmente da ciascun commissario, era stata effettuata collegialmente, in violazione del modus operandi previsto dalla disciplina di gara.
4. In sede di costituzione in giudizio, AZ Zero depositava la relazione (senza data) della commissione di gara, a firma del suo presidente, con la quale, nel confermare la legittimità della valutazione contestata, sulla scorta della presenza, nel prodotto offerto dalla controinteressata, quantomeno di uno dei due elementi (la
“visibilità”, anche se non anche la “trasparenza”) in cui si articolava il criterio di valutazione “Facilità di ispezione del sito di inserzione del catetere”, rilevava che la
“visibilità” (sebbene non la “trasparenza”) era garantita, sebbene in forma “indiretta”, dalle “ridotte dimensioni del tampone che consentono comunque un'immediata visione indiretta di eventuali segni di complicanze, correlate all'utilizzo di un catetere
e non possono essere limitate al punto di inserimento dello stesso”, aggiungendo che N. 07608/2025 REG.RIC.
“il materiale assorbente di cui è composto il feltrino consente di avere immediata evidenza di eventuali essudazioni e/o fuoriuscite di sangue”.
Infine, la citata relazione evidenziava che anche la medicazione offerta dalla ricorrente non era qualificabile come “totalmente trasparente” a causa del “colore ambrato” della stessa, la quale riduceva “lievemente la possibilità di visualizzare un arrossamento della cute anche se ciò non ne compromette la visibilità”.
5. Le censure formulate con il ricorso introduttivo del giudizio venivano integrate dalla ricorrente con motivi aggiunti, aventi ad oggetto la suddetta relazione della commissione di gara.
5.1. Premetteva la ricorrente che nella suddetta relazione poteva leggersi quanto segue:
“…Il feltrino TC non è trasparente, ma le dimensioni ridotte dello stesso
(diametro di 2,5 cm) consentono comunque un'ampia ispezione del sito di inserzione del catetere, così come richiesto dal criterio di valutazione. Quest'ultimo infatti è diretto a valutare la “Facilità di ispezione del sito di inserzione del catetere” precisando, quale criterio motivazionale, la migliore visibilità e trasparenza della medicazione offerta. È evidente quindi che la trasparenza rappresenta solo uno degli elementi presi in considerazione dalla Commissione Giudicatrice per la valutazione della facilità di ispezione, dovendo la sessa Commissione considerare anche l'altro elemento del parametro costituito appunto dalla visibilità. Visibilità che è garantita dalle ridotte dimensioni del tampone che consentono comunque un'immediata visione indiretta di eventuali segni di complicanze, correlate all'utilizzo di un catetere e non possono essere limitate al punto di inserzione dello stesso. A ciò va peraltro aggiunto che il materiale assorbente di cui è composto il feltrino consente di avere immediata evidenza di eventuali essudazioni e/o fuoriuscite di sangue. Una corretta ispezione come richiesto nei criteri di valutazione (“Facilità di ispezione del sito di inserzione del catetere”) è quindi possibile anche con il feltrino non trasparente e la visibilità della zona è comunque garantita…”. N. 07608/2025 REG.RIC.
5.2. Osservava quindi criticamente la ricorrente che il “sito di inserzione”, che secondo il suindicato criterio di valutazione doveva risultare ispezionabile, è il punto nel quale il catetere è inserito nel tessuto, non essendovi dubbio che il prodotto TC non consentisse di “vedere” lo stesso, come confermato dalla memoria difensiva della controinteressata, laddove si affermava che “nel caso in cui l'operatore sanitario dovesse ipotizzare l'insorgenza di complicanze potrà quindi verificarlo o attraverso la semplice palpazione dell'area del sito di inserzione del catetere venoso, o mediante ispezione visiva dell'integrità della cute circostante; per ispezionare il sito di inserzione del catetere sarà quindi sufficiente sollevare i bordi adesivo della pellicola trasparente sfilando la medicazione “TC” (che non è incollata alla cute del paziente, ma solo appoggiata alla stessa) dal catetere stesso attraverso la fenestratura radiale”.
5.3. Aggiungeva la ricorrente che il criterio de quo aveva una sua ratio sotto il profilo clinico nella destinazione d'uso della medicazione dichiarata dalla stazione appaltante nel capitolato, ovvero la prevenzione delle infezioni catetere correlate, le quali si sviluppano nel sito di inserzione del catetere ovvero nel punto dove il catetere fuoriesce dalla cute del paziente e si manifestano con “eritema, tumefazione, dolore della cute nei primi 2 cm dal punto di fuoriuscita del catetere, talora associati ad altri sintomi di infezione come febbre e/o secrezioni purulente con o senza concomitante infezione del torrente circolatorio” (come poteva leggersi nel documento “Percorso diagnostico Le Infezioni associate ai cateteri vascolari” dell'Associazione
Microbiologi Clinici Italiani).
5.4. Esponeva altresì la ricorrente che, per prevenire e individuare tempestivamente l'insorgenza di tali infezioni, le linee guida internazionali nonché i protocolli sulla gestione del catetere richiedono che il personale sanitario possa ispezionare il sito di inserzione del catetere con una frequenza giornaliera ed attribuire alla cute in prossimità del catetere una valutazione, nella maggior parte dei casi attraverso N. 07608/2025 REG.RIC.
l'utilizzo dello standard “Visual Exit Site Score (VES)”, il quale è una scala di valutazione dell'exit site che attribuisce un punteggio alle alterazioni della cute in prossimità del sito di inserzione, utile a intercettare anticipatamente i sintomi di complicanze dovuti a infezioni catetere-correlate.
Rilevava ancora la ricorrente che lo score è costruito su quattro gradi a seconda della gravità delle alterazioni visivamente riscontrabili, da 0 (non alterato) a 3 (livello di attenzione massimo), e che fino allo score 2 viene presa in considerazione una superficie di cute compresa tra 1 e 2 cm2 per determinare l'insorgenza e la gravità dell'infezione: pertanto, il personale sanitario, per prevenire le infezioni catetere correlate, deve poter visionare il punto di fuoriuscita del catetere in modo da informare il medico di riferimento e procedere con gli opportuni accertamenti.
Pertanto, osservava la ricorrente, considerata la finalità clinica della “visibilità” del sito di inserzione richiesta nella lex specialis di gara, era evidente che il prodotto
TC non fosse adeguato in quanto non consentiva di soddisfare le specifiche finalità connesse alla richiesta trasparenza e visibilità del sito di inserzione: ciò in quanto TC aveva un diametro di 2,5 cm e quindi copriva una superficie di 4,91 cm2, ovvero quasi il triplo dello score di rischio 2 su 3.
5.5. Da ciò discendeva, ad avviso della ricorrente, che anche la motivazione contenuta nella censurata relazione della commissione, secondo cui il TC anche se non trasparente consentirebbe comunque una visibilità per le dimensioni ridotte, appariva macroscopicamente errata, così come la motivazione secondo cui il materiale assorbente consentirebbe immediata evidenza di eventuali essudazioni e/o fuoriuscite di sangue, atteso che, poiché la finalità del criterio era quello di premiare la medicazione che consentisse l'ispezione del sito del catetere mediante la visibilità e la trasparenza per ridurre le infezioni catetere-correlate, il prodotto TC non era adeguato in quanto in presenza di sangue e di essudati visibili sul materiale assorbente N. 07608/2025 REG.RIC.
vi era già una infezione in stadio avanzato e dunque non era più possibile una diagnosi precoce.
6. Il T.A.R. ha definito il giudizio con la sentenza n. 1356 del 28 luglio 2025.
6.1. Premessa la finalità sottesa al criterio in questione di “prevenire infezioni correlate alla permanenza per un considerevole lasso di tempo di un catetere inserito mediante perforazione all'interno di un vaso sanguigno venoso” e che “funzionale a tale finalità è l'esigenza che l'operatore sanitario possa controllare con facilità il punto di inserimento del catetere per verificare che la cute circostante non presenti caratteristiche (tipo arrossamento od altro) costituenti sintomi di alterazione e dell'inizio di un'infezione batterica”, ha osservato il T.A.R. che “tenuto conto della predetta finalità, l'allegato C7 del disciplinare ha previsto il sottoparametro della
«Facilità di ispezione del sito di inserzione del catetere (visibilità e trasparenza)», in cui il termine «trasparenza» non concreta una caratteristica assoluta del prodotto offerto, ma unitamente alla «visibilità» specifica l'esigenza perseguita dalla stazione appaltante di ottenere un dispositivo medico che copra (riparandolo e rilasciando disinfettante) il punto in cui il catetere penetra nella cute e quindi nella vena, ma che al contempo consenta all'operatore sanitario di controllare con «facilità» tale punto nonché la zona ad esso circostante”.
6.2. Ciò premesso, ha osservato il T.A.R. che “dalla documentazione (anche video) ritualmente prodotta in giudizio dalle parti resistenti emerge con chiarezza come il
«TC» venga adagiato sulla cute senza aderire totalmente ad essa, di modo che
l'operatore sanitario, per eseguire l'ispezione visiva della zona interessata dal catetere venoso, deve semplicemente sollevarlo, senza causare alcuno stress cutaneo”, da ciò desumendo che “il significato delle parole «visibilità indiretta» che la commissione ha utilizzato per rappresentare che «TC» – pur non essendo trasparente e non mostrando, quindi, la cute al di sotto di esso – consente comunque all'operatore di controllare agevolmente, senza problemi, né perdite di tempo la zona N. 07608/2025 REG.RIC.
interessata, e quindi soddisfa il requisito della «Facilità di ispezione del sito di inserzione del catetere»”.
6.3. Ha quindi rilevato il T.A.R. che “la Commissione ha quindi correttamente interpretato e ricostruito la lex specialis, ed ha attribuito il punteggio corrispondente al giudizio «Buono», previsto nella tabella dell'art. 21 del disciplinare di gara, trattandosi di riconosciuta «buona visibilità»”, altresì evidenziando che
“l'interpretazione dei provvedimenti amministrativi, compresi i bandi di gara, dev'essere compiuta sulla base dei medesimi canoni ermeneutici relativi ai contratti
(ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 19 giugno 2023, n. 5989), fra i quali figura quello previsto dall'art. 1362 c.c., che impone di ricercare l'effettiva volontà dell'autore dello scritto, senza limitarsi al mero senso letterale delle parole”, per desumerne che “la Commissione giudicatrice ha quindi correttamente ricostruito la finalità perseguita dalla stazione appaltante, senza limitarsi al significato letterale della parola «trasparenza», ma interpretandone la portata alla luce dello scopo per il quale tale caratteristica è richiesta”, con la conseguente infondatezza delle censure
“incentrate su una lettura atomistica della parola «trasparenza», avulsa dal contesto
e soprattutto dalle finalità perseguite dalla stazione appaltante”.
6.4. Ha infine rilevato il T.A.R. che “la valutazione espressa dalla Commissione giudicatrice è frutto dell'esercizio di un potere discrezionale e, a fronte di una visibilità comunque esistente, la Commissione stessa non avrebbe potuto attribuire zero punti, ragion per cui anche l'attribuzione del punteggio minimo (pari a tre, corrispondente al giudizio «Scarso») per il sottoparametro di cui trattasi avrebbe comunque consentito a DA di conseguire il miglior punteggio, attese le peculiari regole di calcolo contenute nella lex specialis, come correttamente evidenziato da
AZ Zero nei propri scritti difensivi”.
6.5. Quanto alla seconda censura dedotta con il primo motivo, avente ad oggetto l'allegato C7 del disciplinare nella parte in cui consentiva di attribuire un punteggio N. 07608/2025 REG.RIC.
anche in caso di “visibilità indiretta” del punto di inserzione, ha osservato il T.A.R. che “tale valutazione non è incoerente rispetto alla finalità perseguite dalla stazione appaltante”.
6.6. Infine, il T.A.R. ha respinto il secondo motivo di ricorso, sulla scorta del rilievo secondo cui “la circostanza che tutti i commissari abbiano espresso identica valutazione e, quindi, un medesimo punteggio per ogni parametro e sottoparametro non è indice di una valutazione collegiale, anziché individuale delle offerte, perché dimostra piuttosto una concordante visione - da parte dei componenti della
Commissione giudicatrice - in ordine alle caratteristiche dei prodotti offerti ed alla loro idoneità a soddisfare le esigenze della stazione appaltante”.
6.7. Quanto ai motivi aggiunti, ha rilevato il T.A.R. che il mezzo doveva essere dichiarato “inammissibile, per carenza di interesse, essendo diretto contro un atto privo di un'autonoma portata lesiva e, quindi, non impugnabile”, essendosi il presidente della commissione giudicatrice, con la relazione impugnata, limitato a
“confermare le caratteristiche del prodotto di DA e che lo stesso consente la visibilità della zona ove il catetere venoso penetra nella cute e nel vaso sanguigno, non si configura come un provvedimento di convalida o di conferma, bensì come un atto non avente carattere provvedimentale”.
7. La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l'appello in esame, dalla originaria ricorrente.
7.1. Essa deduce in primo luogo che la sentenza appellata è viziata da un evidente errore di fatto, consistente nell'assunto che il TC possa essere adagiato alla cute senza aderire totalmente in modo che l'operatore sanitario possa sollevarlo senza perdita di tempo e senza stress per il paziente: assunto che, ad avviso della appellante, sarebbe smentito dallo stesso video richiamato dal T.A.R. a sostegno della propria tesi, ove al minuto 2:50 emerge chiaramente che il TC deve essere coperto con una medicazione trasparente altrimenti non si mantiene alla cute in quanto non è adesivo, N. 07608/2025 REG.RIC.
come risulta anche nella scheda tecnica del prodotto TC, ove nelle modalità
d'uso si legge espressamente: “Fissare alla cute il catetere e la medicazione
BIOPATCH® con una medicazione trasparente accertandosi che la medicazione
BIOPATCH® sia a contatto totale con la cute. Di regola la medicazione andrebbe cambiata ogni 7 giorni; si consiglia, tuttavia, di cambiarla al bisogno ( es. in presenza di ferite altamente essudanti) e, comunque, in conformità al protocollo ospedaliero.
Per rimuovere la medicazione trasparente, afferrare un angolo e, mantenendo il catetere in posizione, staccarla delicatamente dalla cute, allontanandola dal catetere; la medicazione si solleverà parzialmente. Continuare a staccarla fino a quando si incontra resistenza. Sollevare e staccare ripetutamente la medicazione fino a completa rimozione. La medicazione BIOPATCH® resterà adesa a quella trasparente, con conseguente rimozione simultanea”.
Osserva quindi la ricorrente che il T.A.R. non ha tenuto in considerazione il fatto che l'operatore sanitario deve necessariamente alzare la medicazione per sollevare il
TC, con l'evidente pericolo di dislocazione del catetere, e - soprattutto - con la conseguenza di dover cambiare la medicazione ed il TC ogni volta che avviene il sollevamento per un semplice controllo giornaliero: pertanto, la “visibilità indiretta”, implicando la sostituzione della medicazione, è ontologicamente incompatibile con la funzionalità del parametro.
7.2. La ricorrente deduce altresì il contrasto dell'attività amministrativa censurata con il chiarimento reso dalla stessa stazione appaltante in corso di gara, come già esposto in sede introduttiva del giudizio, la violazione da parte del T.A.R. del criterio di interpretazione letterale della lex specialis e l'ingerenza dallo stesso attuata nella sfera di discrezionalità tecnica della P.A., laddove ha giustificato la “visibilità indiretta” richiamata dalla commissione con una motivazione diversa da quella – erronea per le ragioni esposte con i motivi aggiunti – da essa resa nella sua relazione postuma. N. 07608/2025 REG.RIC.
7.3. Con il secondo motivo di appello, la sua promotrice contesta la statuizione reiettiva del secondo motivo del ricorso introduttivo, inteso a contestare il modus operandi della commissione di gara, la quale avrebbe compiuto in forma collegiale le valutazioni che, secondo la lex specialis, avrebbero dovuto essere espresse in forma individuale.
7.4. Con il terzo motivo di appello, la parte appellante contesta la declaratoria di inammissibilità dell'impugnazione della relazione integrativa del presidente della commissione, basata sul suo supposto carattere endo-procedimentale, evidenziando in senso contrario che essa ha fornito, sebbene a posteriori, le ragioni sulla base delle quali la commissione ha ritenuto sussistente la “visibilità indiretta” nel prodotto offerto dalla controinteressata.
7.5. Infine, la parte appellante ripropone le domande – di annullamento, di dichiarazione della inefficacia del contratto laddove sottoscritto con l'aggiudicataria
(con il suo conseguente subentro nello stesso) e, in via subordinata, di risarcimento del danno – proposte in primo grado.
8. Si è costituita in giudizio DA Italia S.p.a., sia per evidenziare che la fornitura oggetto del lotto in contestazione è in corso di esecuzione, sia per opporsi all'accoglimento dell'appello, eccependone anche l'inammissibilità sia in ragione della mancata dimostrazione del superamento della cd. prova di resistenza (atteso che basterebbe che essa conseguisse il minimo dei punti previsti per il parametro valutativo in discussione – come rilevato dal T.A.R., infatti, “a fronte di una visibilità comunque esistente, la Commissione stessa non avrebbe potuto attribuire zero punti”
– per conservare la posizione di prima graduata), sia perché la pretesa della ricorrente suppone, da un lato, che il sistema di valutazione prescelto dalla stazione appaltante sia quello del “confronto a coppie” e non di tipo “compensativo aggregatore”, dall'altro lato, la trasformazione di un criterio di natura “discrezionale” in uno di segno
“tabellare”, sia perché la ricorrente sarebbe priva di interesse avendo conseguito un N. 07608/2025 REG.RIC.
punteggio superiore a quello ottenuto dalla controinteressata, sia perché la stessa si prefigge di ottenere un sindacato sostitutivo delle valutazioni spettanti alla commissione di gara.
9. Si è costituita nel giudizio di appello anche AZ Zero, la quale ha in prima battuta riproposto le eccezioni di inammissibilità assorbite dal T.A.R. – sia in ragione del mancato superamento della cd. prova di resistenza da parte della ricorrente, con la conseguente carenza dell'interesse alla proposizione del gravame, sia perché le censure formulate impingono nella sfera discrezionale della stazione appaltante – per poi opporsi nel merito all'accoglimento del ricorso.
10. Il giudizio di appello quindi, che non ha visto alcuna parentesi cautelare, è approdato all'odierna udienza di discussione, all'esito della quale il ricorso introduttivo è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito, in vista della quale tutte le parti hanno ulteriormente argomentato a sostegno delle rispettive posizioni.
11. Alcune brevi premesse alla analisi dei motivi di appello, utili sia per i risvolti sostanziali che processuali che offrono, si impongono.
Non vi è dubbio che l'applicazione dei criteri di valutazione tecnica delle offerte, ai fini dell'attribuzione del punteggio migliorativo, sia intrisa di apprezzamenti di carattere tecnico-discrezionale demandati alla commissione di gara, la quale doveva nella specie graduare, attraverso un indicatore sintetico (rappresentato da un giudizio e relativo coefficiente, secondo la tabella di valutazione riportata al par. 21 del
Disciplinare di gara), la misura in cui l'offerta esaminata rispondeva agli elementi qualitativi che la stazione appaltante aveva ritenuto meritevoli di particolare considerazione ai fini della individuazione del prodotto che meglio si attagliasse, dal punto di vista strutturale e prestazionale, alle sue esigenze funzionali.
Non vi è altresì dubbio che lo spessore tecnico-discrezionale del compito valutativo assegnato alla commissione giudicatrice si riduce – e che, parallelamente, si N. 07608/2025 REG.RIC.
espandano i margini del sindacato giurisdizionale – laddove non sia in discussione il modo con il quale il concorrente traduce nella concreta configurazione dell'offerta tecnica l'indicazione premiale formulata dalla stazione appaltante, in modo da consentire alla commissione di gara di apprezzare, nell'esercizio della sua discrezionalità tecnica, il grado di idoneità della stessa a soddisfare il parametro valutativo che venga di volta in volta in considerazione, ma, come nella fattispecie in esame, la stessa sussistenza, anche nella sua forma minima, dell'elemento qualitativo ritenuto meritevole di apprezzamento da parte dell'Amministrazione: in tale ipotesi, infatti, in cui viene in rilievo lo stesso presupposto per la spendita del potere valutativo della commissione di gara, la controversia presenta contorni molto simili a quella che concerna la sussistenza nell'offerta delle caratteristiche tecniche minime previste dalla lex specialis ai fini della ammissione alla selezione, con la conseguenza che la relativa verifica assume tratti piuttosto accertativi che valutativi.
Non si tratta, così ragionando, di sostituire un criterio di carattere discrezionale con uno di tipo tabellare, come ipotizza la società controinteressata, in quanto anche nell'ottica applicativa di un criterio di valutazione di matrice discrezionale, quale è sicuramente quello di cui si dibatte, il giudizio “non adeguato” ed il corrispondente coefficiente “0”, secondo la scala di valutazione contemplata dal par. 21 del
Disciplinare della gara in questione, corrisponde alla negazione in radice dell'esistenza del relativo elemento qualitativo.
12. Sempre in via preliminare, e nel solco delle considerazioni che precedono, va evidenziato che la promotrice del giudizio si propone appunto di dimostrare che l'offerta della controinteressata – e quindi la medicazione TC da essa proposta e selezionata da AZ Zero con il provvedimento di aggiudicazione impugnato in primo grado – non rispecchia, nemmeno in grado minimale, il criterio di valutazione
“Facilità di ispezione del sito di inserzione (visibilità e trasparenza)”, esplicitato dalla lex specialis nel senso che “Sarà preferita l'offerta con la migliore visibilità e N. 07608/2025 REG.RIC.
trasparenza”, sì che, in relazione ad esso, il giudizio appropriato, ove la commissione di gara si fosse attenuta ad una corretta interpretazione di quel criterio e ne avesse fatto altrettanto corretta applicazione all'offerta della controinteressata, avrebbe dovuto essere quello di “non adeguato”, corrispondente come si è detto al coefficiente “0”: dimostrazione che concretizza altresì la modalità processuale con la quale la ricorrente ritiene - in termini astrattamente corretti - di superare la cd. prova di resistenza, non essendo da essa contestato quanto dedotto dalle controparti (ed affermato anche dalla sentenza appellata), nel senso che anche l'attribuzione del coefficiente immediatamente superiore (“0,2”, corrispondente al giudizio “scarso”) non determinerebbe cambiamenti per essa vantaggiosi nella graduatoria di gara.
13. Applicando le tracciate coordinate interpretative alla fattispecie in esame, può fin d'ora chiarirsi che la destrutturazione, nel segno delle stesse, del criterio di valutazione in questione conduce ad individuare tre componenti logiche aventi diversa funzione nel suo complessivo meccanismo applicativo, la cui estrapolazione è rilevante sul piano processuale in quanto consente di mettere a fuoco l'oggetto specifico delle censure della parte ricorrente:
- la possibilità di ispezione del “sito di inserzione”, la cui sussistenza costituisce oggetto dell'indagine, sollecitata dalla ricorrente, finalizzata a verificare la rispondenza minima dell'offerta della controinteressata al suddetto criterio di valutazione;
- la “facilità di ispezione” del sito medesimo, costituente oggetto dell'apprezzamento tecnico-discrezionale della commissione di gara ai fini della graduazione del punteggio sulla base della menzionata tabella di valutazione;
- la “visibilità e trasparenza”, quali parametri in relazione ai quali deve essere verificata la possibilità di ispezione del “sito di inserzione” e sulla scorta dei quali deve essere valutata la (maggiore o minore) “facilità” di quest'ultima. N. 07608/2025 REG.RIC.
14. Svolte le suesposte considerazioni di carattere preliminare, utili a delineare i termini essenziali dell'odierna controversia, il Collegio ritiene in primo luogo di dissentire, condividendo le osservazioni critiche svolte sul punto dalla parte appellante, dal percorso argomentativo seguito dal T.A.R. ai fini reiettivi del ricorso di OL: ciò sia per ragioni di carattere sostanziale che processuale.
Occorre premettere che il T.A.R. ha ritenuto di ravvisare la sussistenza degli elementi costitutivi del criterio di valutazione in discorso - dopo aver scisso il parametro
“visibilità” da quello “trasparenza” e reinterpretato il primo, sulla falsariga di quanto fatto dalla commissione di gara con la relazione prodotta nel giudizio di primo grado, sub specie di “visibilità indiretta” - sulla base del fatto che l'”ispezione del sito di inserzione del catetere” sarebbe consentita dalla possibilità di rimuovere agevolmente la medicazione TC (iniziando da quella trasparente funzionale a fissare il tampone contenente il principio attivo avente funzione antisettica e quindi di prevenzione dell'infezione “catetere-correlata”) e quindi, di fatto, eliminare l'ostacolo visivo che la medicazione (più esattamente, il disco di feltro che viene apposto intorno al catetere) opporrebbe alla visibilità del sito di inserzione.
Siffatta soluzione ricostruttiva, tuttavia, oltre a differire dalla motivazione resa dalla commissione con la relazione depositata nel giudizio di primo grado al fine di giustificare il punteggio attribuito alla controinteressata (ed alla ricorrente) in relazione al suddetto criterio di valutazione - con la quale la “visibilità indiretta” del sito di inserzione veniva desunta dalla possibilità offerta dal TC di esaminare l'area circostante al tampone medicato, onde rilevare eventuali sintomi infettivi ivi presenti, e di registrare eventuali cambiamenti di colorazione nello stesso tampone assorbente, indicativi di essudazioni o sanguinamenti patologici - fa derivare la possibilità di ispezione dalla rimozione della medicazione, in contrasto con la finalità della prima di cogliere i possibili segni infettivi durante la permanenza in situ, sebbene temporanea, della medicazione stessa: il fatto poi che, come rilevato dal T.A.R., la N. 07608/2025 REG.RIC.
rimozione della medicazione possa avvenire facilmente nulla aggiunge, in positivo, alla verifica concernente la rispondenza del prodotto al criterio di valutazione de quo agitur, dal momento che la “facilità” cui questo allude attiene alla “ispezione del sito di inserzione” nonostante – verrebbe da dire – la presenza della medicazione e non invece all'operazione di rimozione della medesima medicazione, che richiama una diversa ed inconfondibile, per quanto ugualmente apprezzabile ma in questa sede irrilevante, esigenza clinica.
15. Il punto focale della controversia consiste invece, ad avviso del Collegio, nella individuazione del corretto significato della locuzione “sito di inserzione”, quale oggetto della “ispezione” che deve essere consentita dalla medicazione vuoi perché
“trasparente”, vuoi perché tale da permettere, anche a prescindere da tale caratteristica, la “visibilità” dell'area interessata.
Da questo punto di vista, non rispecchia la formulazione del criterio la possibilità di ricavare - “indirettamente”, come si esprime la citata relazione (la quale, va detto per inciso ed a differenza di quanto ritenuto dal T.A.R., integra un atto impugnabile, quantomeno perché recante i motivi del giudizio formulato dalla commissione con riferimento all'offerta della controinteressata) - indicazioni clinico-diagnostiche in ordine allo stato della cute – se oggetto o meno di una aggressione infettivologica – dalle essudazioni e/o manifestazioni sanguinolente segnalate dal tampone medicato del prodotto TC grazie alla sua capacità di assorbimento, in quanto esulante dall'unico veicolo ritenuto dalla stazione appaltante determinante, in sede di predisposizione della lex specialis, ai fini dell'attribuzione del punteggio migliorativo in questione, rappresentato dalla percezione ottico-visiva dell'eventuale stato infettivo.
16. A diversa conclusione deve pervenirsi per quanto concerne l'idoneità a concretizzare – eventualmente in forma minimale e, quindi, secondo la graduazione dei coefficienti operata dal Disciplinare di gara, “scarsa” – la possibilità di ispezionare N. 07608/2025 REG.RIC.
visivamente il sito di inserzione del catetere l'accesso visivo che la medicazione trasparente da cui è formato, insieme al tampone a forma di disco in schiuma idrofilica, il TC consente alla zona cutanea circostante quella coperta dal feltro assorbente
(eccedente quindi quella, avente forma circolare e diametro di 2.5 cm, corrispondente all'area coperta - e nascosta alla vista - dalla medesima medicazione).
In primo luogo, invero, il “sito di inserzione” del catetere, quale oggetto dell'ispezione che deve essere consentita dalla medicazione per essere suscettibile di valutazione agli effetti del suindicato criterio qualitativo, non indica un punto preciso coincidente con l'area di contatto tra la cute del paziente ed il catetere venoso.
Lo stesso documento “Percorso diagnostico Le Infezioni associate ai cateteri vascolari” dell'Associazione Microbiologi Clinici Italiani, prodotto in primo grado dalla ricorrente (all. n. 19), al par. 4 – “Definizione delle infezioni correlate al CVC”, opera una distinzione tra “sito di inserzione (exit site)” e “punto di inserzione”
(denominato anche “punto di fuoriuscita del catetere” o “sito di emergenza del catetere”): mentre quest'ultimo, invero, identifica precisamente il punto in cui il catetere entra nella (o, a seconda del punto di vista, fuoriesce dalla) cute, il primo identifica un'area più ampia, comprensiva del suddetto punto ma non circoscritta ad esso.
Il fatto, poi, che secondo il “criterio clinico” richiamato nel suddetto documento
(accanto a quello “microbiologico”) una “infezione del sito di inserzione” possa essere riconosciuta in presenza di “eritema, tumefazione, dolore della cute nei primi 2 cm dal punto di fuoriuscita del catetere” non implica che l'area ulteriore, pur sempre prossima al punto di inserzione, debba considerarsi terminologicamente e clinicamente esterna al “sito di inserzione”, tanto più che, come si vedrà, i segni clinici dell'infezione possono manifestarsi anche oltre i 2 cm. dal punto di inserzione.
Da questo punto di vista, deve osservarsi che, secondo lo standard “Visual Exit Site
Score (VES)”, utilizzato – secondo le stesse deduzioni della ricorrente – dalla maggior N. 07608/2025 REG.RIC.
parte dei protocolli di gestione del catetere, costituito da una scala di valutazione che attribuisce un punteggio alle alterazioni della cute in prossimità del punto di inserzione, i sintomi dell'infezione possono manifestarsi anche oltre l'area occlusa alla visione per effetto dell'applicazione del TC: il fatto che, quando ciò accade,
l'infezione è conclamata (con la conseguente attribuzione dello “Score 3”) non esclude ogni utilità clinico-diagnostica di una medicazione che non consenta di rilevare i sintomi dell'infezione in una fase antecedente del processo infettivo (quando quei sintomi sono solo indicativi di una possibile infezione), ma semmai connota la medesima medicazione come meno efficiente dal punto di vista della precoce rilevazione dei segnali dell'infezione.
17. Consegue dai rilievi svolti che, relativamente alla possibilità di ispezione che il
TC consente con riguardo all'area circostante quella coperta dal disco assorbente, piuttosto che di “visibilità indiretta” del “sito di inserzione” (e quindi dei sintomi infettivi che lo interessino), è più corretto discorrere di “visibilità parziale” dello stesso, come innanzi inteso, utile cioè a cogliere i sintomi infettivi che possono manifestarsi nell'area circostante quella coperta dalla medicazione in schiuma assorbente da cui è formato il TC, dal momento che essi, più che essere utili alla diagnosi di uno stato infettivo presente in altra area della cute (quella più immediatamente vicina al punto di inserzione del catetere), sono indicativi in forma diretta di uno stato infettivo che ha travalicato, per gravità e diffusione, la zona maggiormente prossima al punto di inserzione, fino ad estendersi alla zona eccedente quella coperta dalla suddetta medicazione.
18. Non rileva invece, ai fini del possesso della suddetta caratteristica qualitativa, che, come dedotto dalle controparti, la diagnosi infettiva possa essere operata con modalità diverse dall'ispezione visiva del sito di inserzione del catetere venoso, ovvero mediante palpazioni, febbre o altre manifestazioni di dolore da parte del paziente, né il grado di attendibilità scientifica e risolutività clinica di tali procedure rispetto alla N. 07608/2025 REG.RIC.
più affidabile (nella prospettiva di parte ricorrente) ispezione visiva, dal momento che la stazione appaltante, prediligendo ai fini dell'attribuzione del punteggio qualitativo una modalità diagnostica di carattere visivo, si è auto-vincolata nell'attribuzione del punteggio qualitativo.
Allo stesso modo, tuttavia, il fatto che il TC, a causa del ristretto ambito di visibilità che esso consente del “sito di inserzione” del catetere venoso, non permetta di rilevare i sintomi dell'infezione in uno stato precoce della stessa, se, come già evidenziato, ne attesta la ridotta efficienza clinico-diagnostica (la quale, peraltro, va complessivamente apprezzata sulla scorta della possibilità di rilevare ulteriori sintomi infettivi attraverso l'esame della schiuma assorbente e le altre pratiche diagnostiche ammesse), non consente di affermare che la visibilità prevista dal criterio di valutazione in discorso sia assolutamente inesistente o del tutto inutile dal punto di vista clinico (non essendo dimostrato che, una volta che l'infezione ha raggiunto lo
“score 3”, essa sia inguaribile o letale per il paziente).
19. Deve concludersi osservando che, una volta acclarato che la caratteristica qualitativa di cui si discute non è del tutto insussistente nel TC, con il conseguente fallimento dell'obiettivo processualmente perseguito dalla ricorrente, e che quindi non sono ravvisabili univoci elementi per affermare che esso meriti il giudizio “non adeguato” ed il relativo punteggio “0”, esula dai poteri del giudicante, anche ammessa l'erroneità del giudizio “buono” e del relativo punteggio “0,80” assegnato alla controinteressata in relazione al suddetto criterio di valutazione
(erroneità conseguente, quantomeno, al fatto che la commissione ha preso in considerazione anche la “visibilità indiretta” garantita dal carattere assorbente del feltro, che come si è detto è estranea al concetto di “visibilità” considerato dalla lex specialis), determinare quale sia il giudizio appropriato, atteso che, secondo le allegazioni delle parti resistenti, come si è detto non contestate dalla ricorrente, anche N. 07608/2025 REG.RIC.
l'attribuzione del giudizio “scarso” e del relativo punteggio qualitativo minimo pari a
“0,20” lascerebbe inalterata la posizione della stessa nella graduatoria conclusiva.
20. Deve essere altresì respinta la censura subordinata della parte appellante, diretta a lamentare l'illegittimità della lex specialis (e la conseguente erroneità della statuizione reiettiva recata sul punto dalla sentenza appellata), nella parte concernente il criterio di valutazione de quo, in quanto, ove inteso nel senso di riconoscere la valutabilità del prodotto offerto dalla controinteressata, sarebbe contrastante con la ratio sottesa al medesimo criterio.
Deve osservarsi in senso contrario che la ratio del criterio de quo è la riconoscibilità dei sintomi della presenza di infezioni “catetere-correlate”, mentre il grado di precocità della diagnosi, a sua volta correlata al grado di “visibilità del sito di inserzione” (per chiarezza della visione e prossimità al punto di inserzione), una volta che la medesima “visibilità” sia assicurata sebbene in forma minimale, costituisce oggetto dell'apprezzamento qualitativo della commissione di gara, secondo la tabella di valutazione di cui al par. 21 del Disciplinare di gara.
21. Infine, va respinto il motivo di appello inteso a contestare, nella prospettiva della riedizione integrale della gara, la statuizione reiettiva della censura diretta a lamentare la violazione del Disciplinare di gara, laddove, al medesimo par. 21, impone di assegnare “un coefficiente variabile da zero ad uno da parte di ciascun commissario”
e solo “successivamente” di procedere “alla determinazione della media dei coefficienti che ogni commissario ha attribuito alle proposte dei concorrenti su ciascun criterio, al calcolo del punteggio definitivo parziale del singolo criterio moltiplicando il coefficiente definitivo così calcolato per ciascun criterio al punteggio massimo attribuibile allo stesso”.
Non è invero sufficiente a dimostrare che sia mancata la fase di giudizio individuale il fatto che i commissari, per tutti i lotti oggetto di gara e per tutti i criteri di valutazione, abbiano formulato giudizi identici, potendo tale evenienza trovare N. 07608/2025 REG.RIC.
agevole quanto fisiologica spiegazione nel confronto collegiale che ha preceduto l'assegnazione individuale dei coefficienti e che è inidonea ad escludere che questi, pur se derivanti - e resi uniformi - da quel confronto, abbiano conservato la loro attitudine espressiva dell'opinione personale di ciascun commissario.
Né vale sostenere, come fa la parte appellante, che sarebbe “del tutto implausibile che il singolo commissario abbia autonomamente elaborato il concetto della “visibilità indiretta”, e che sia quindi giunto all'identificazione del medesimo coefficiente di
0,8”, dal momento che anche il suddetto concetto può essere il portato di un dibattito collegiale il cui risultato – per quanto, come si è detto, tecnicamente non condivisibile
– è stato fatto proprio dai singoli commissari.
22. L'appello in conclusione, relativamente a tutte le domande – non solo caducatoria, ma anche dichiarativa della inefficacia dei contratti stipulati e risarcitoria per equivalente – con esso riproposte, deve essere respinto.
23. La complessità dell'oggetto della controversia, derivante dal carattere non immediatamente afferrabile del significato precettivo delle clausole rilevanti della lex specialis, giustifica nondimeno la compensazione delle spese del giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull'appello, lo respinge.
Spese del giudizio di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
IC D'GE, Presidente F/F
IO ED, Consigliere, Estensore N. 07608/2025 REG.RIC.
Luca Di Raimondo, Consigliere
Raffaello Scarpato, Consigliere
Roberto Prossomariti, Consigliere
L'ESTENSORE
IO ED
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
IC D'GE