Pubblicato il 06/03/2026

N. 01782/2026REG.PROV.COLL.

N. 06230/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6230 del 2025, proposto dalla -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B2076CDBD1, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Di Donna, Domenico Damato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Rutigliano, la Centrale unica di committenza Rutigliano, Noicattaro e Mola di Bari, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;
la società Smac Multiservizi a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Musio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione seconda) n. 975, pubblicata il 17 luglio 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Smac Multiservizi a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il consigliere RI RE e uditi per le parti gli avvocati Colucci, in delega degli avvocati Di Donna e Damato, e De Luca, in sostituzione dell'avvocato Musio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante, prima graduata con il punteggio di 93,50 nella procedura negoziata senza pubblicazione del bando ex art. 50, comma 1 lett. e), del d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento del servizio di gestione triennale della biblioteca comunale (CIG B2076CDBD1), ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla controinteressata e, per l’effetto, è stata annullata la determinazione del Comune di Rutigliano n. 2164 del 19 novembre 2024 di aggiudicazione in suo favore della procedura in controversia, dichiarando l’inefficacia, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., del contratto medio tempore stipulato e accertando il diritto al subentro della ricorrente in primo grado nell’esecuzione del contratto.

1.2. Con un unico articolato motivo la società appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere non correttamente applicato l’art. 110, comma 4 lett. a), del d.lgs. n. 36/2023 e l’art. 21 della lettera di invito e disciplinare di gara in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dal CCNL di riferimento.

Secondo la prospettazione della società appellante la ricostruzione operata dal giudice di primo grado del costo della manodopera, dichiarato in sede di giustificazione dell’offerta, sarebbe manifestamente erronea perché:

- la rappresentazione tabellare, contenuta nella nota di integrazione alle giustificazioni del 24 settembre 2024, riporta gli stessi “minimi contrattuali conglobati mensili” previsti dalle tabelle ministeriali allegate al d.m. del 17 febbraio 2020;

- tale voce di costo della manodopera corrisponderebbe alla retribuzione minima e inderogabile, determinata dall’art. 76 del CCNL delle cooperative del settore socio-sanitario-assistenziale-educativo e di inserimento lavorativo, pari alla somma mensile di € 1.325,20;

- il trattamento salariale minimo inderogabile, a differenza di quanto ritenuto dal giudice di primo grado, non comprenderebbe gli scatti di anzianità, né le altre indennità, come si evincerebbe sia dall’indicazione separata delle dette voci nella Sezione A della tabella ministeriale allegata al d.m. n. 7/2020, che dall’art. 75 del citato CCNL ai sensi del quale “gli elementi che concorrono a formare la retribuzione globale della lavoratrice e del lavoratore sono i seguenti: minimo contrattuale conglobato; scatti d'anzianità; il Premio Territoriale di Risultato PTR di cui all'art. 10 punto 2; ogni altro elemento retributivo corrisposto alla lavoratrice o al lavoratore” ;

- non sarebbe stato debitamente considerato che nessuna delle unità di personale proposte per l’esecuzione del servizio è stata assunta da oltre un biennio, né che mancherebbe una dichiarazione circa la permanenza, senza soluzione di continuità, del personale dedicato all’esecuzione per tutto il triennio, avendo al contrario la cooperativa affermato di ricorrere al turnover con l’apporto lavorativo degli altri soci, associati e volontari;

- la prospettata acquiescenza all’omessa considerazione degli scatti di anzianità sarebbe smentita dal contenuto delle giustificazioni del 24 settembre 2024 con le quali si è inteso dimostrare, nell’ambito del subprocedimento di verifica di anomalia, che, anche a voler considerare il costo orario del personale pari a € 12,00, assai prossimo a quello medio indicato dalle tabelle ministeriali di riferimento, l’offerta sarebbe congrua e affidabile perché composta dal costo complessivo della manodopera pari a € 106.704,00, oltre alla somma di € 9.000,00 riservata alle spese generali (pari a circa l’8%) e all’importo di € 1000,00 per oneri della sicurezza;

- non sarebbe stata correttamente valutata l’organizzazione del lavoro predisposta dall’appellante idonea a generare ex se ulteriori risparmi sul costo della manodopera in termini sia di ore effettivamente lavorate, sia di concreta incidenza dei relativi oneri contributivi e previdenziali perché il team minimo del personale dedicato all’appalto, composto da un capo progetto (al 50% ore/settimana) e da due unità operative avrebbe svolto il seguente orario settimanale: CP - 4,0 ore/settimana; UO 1 - 26,0 ore/settimana; UO 2 - 26,5 ore/settimana.

1.3. Sulla scorta delle predette considerazioni l’appellante ha riproposto anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso della controinteressata appellata per mancata prova di resistenza in ordine alla significativa incidenza sui trattamenti salariali minimi inderogabili, garantiti dalla sua offerta, della ritenuta carenza dell’elemento retributivo aggiuntivo ed eventuale, rappresentato dagli scatti di anzianità, anche alla luce dell’esito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta condotto dalla -OMISSIS-e concluso con un giudizio complessivo di congruità e sostenibilità immune da censure di macroscopica erroneità o irragionevolezza.

2. Il Comune di Rutigliano e la Centrale unica di committenza Rutigliano, Noicattaro e Mola di Bari, benché ritualmente citati, non si sono costituiti in giudizio.

2. La società Smac Multiservizi a r.l. si è costituita in giudizio, ha riproposto, con memoria depositata il 19 agosto 2025, il secondo motivo del ricorso assorbito dal giudice di primo grado, ha eccepito la inammissibilità dell’appello notificato il 25 luglio 2025 per vizi relativi ai presupposti dell’azione e alle condizioni di decidibilità del gravame, correlati al decreto di scioglimento della società adottato dal Ministero delle imprese e del made in Italy, ai sensi dell’art. 223- septiesdecies disp. att. c.c., con provvedimento pubblicato sulla G.U.R.I. in data 28 maggio 2025 e alla conseguente cancellazione dal Registro delle imprese.

3.1. Nel merito la società appellata ha concluso per il rigetto dell’appello evidenziando che l’appellante avrebbe omesso di considerare gli scatti di anzianità biennali e le altre indennità, cioè due componenti retributive previste come obbligatorie dalle tabelle ministeriali di diretta derivazione del CCNL cooperative sociali, che costituiscono una certezza e non una mera eventualità rispetto ad un appalto di durata di 36 mesi.

4. Con l’ordinanza n. 3035, pubblicata il 29 agosto 2025, la Sezione ha preso atto della rinuncia di parte appellante alla domanda cautelare in considerazione della fissazione dell’udienza di merito.

5. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a. nelle quali:

- la società appellante ha dedotto che lo scioglimento, anche d’autorità o d’ufficio, di una società cooperativa non ne determinerebbe l’inesistenza, dovendo provvedersi alla definizione dei rapporti giuridici ancora pendenti fino alla liquidazione del soggetto giuridico e che, in mancanza di nomina di un commissario liquidatore, la gestione dei suddetti rapporti sarebbe stata affidata alla sig.ra -OMISSIS-, nella qualità di legale rappresentante, nonché di socia con conseguente successione in suo favore dei residui attivi. L’appellante ha ribadito anche il proprio interesse alla decisione in mancanza di un atto della -OMISSIS-che accerti la perdita dei requisiti e in pendenza di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso l’atto di scioglimento;

- la società appellata ha evidenziato che con la determinazione dirigenziale n. 551 del 28 novembre 2025 il Comune di Rutigliano ha dato piena esecuzione alla sentenza impugnata, revocando l’aggiudicazione all’appellante, aggiudicandole la gara e disponendo il subentro con avvio dell’esecuzione il 2 dicembre 2025. La società Smac Multiservizi a r.l. ha, quindi, eccepito l’inammissibilità dell’appello, oltre che per la già dedotta inesistenza del soggetto che lo ha proposto che inficerebbe l’instaurazione del rapporto processuale e la validità del mandato difensivo, anche per acquiescenza alla citata determina, concludendo nel merito per la sua reiezione.

6. Con istanza, depositata il 12 gennaio 2026, l’appellante ha chiesto il rinvio della decisione della presente causa ovvero la sua sospensione ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della pronuncia sul ricorso straordinario, rinvio al quale si è opposta la società controinteressata con nota depositata il 14 gennaio 2026.

7. Alla pubblica udienza del 22 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Il Collegio ritiene che non sussista tra la presente controversia e il ricorso straordinario proposto avverso il decreto di scioglimento della società, pendente innanzi alla Sezione consultiva di questo Consiglio di Stato, il vincolo di pregiudizialità-dipendenza per disporre la sospensione, ai sensi dell’art. 295 c.p.c., né vi siano ragioni per rinviarne la decisione essendo possibile definire autonomamente i due giudizi.

9. E’ fondata e meritevole di accoglimento l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla società controinteressata secondo la quale alla data del 25 luglio 2025 il soggetto appellante era estinto e, conseguentemente, la procura speciale alle liti, conferita per il presente grado di giudizio, inesistente, in quanto il potere rappresentativo del legale rappresentante era venuto meno contestualmente all’estinzione dell’ente e in epoca antecedente alla notifica dell’impugnazione. Né, ad avviso della società controinteressata, sarebbe rilevante la pendenza del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il decreto ministeriale di scioglimento poiché l’eventuale esito positivo del suddetto contenzioso non varrebbe a sanare l’inesistenza della procura speciale alle liti.

9.1. Dalla documentazione depositata emerge che:

- con decreto del Direttore generale del Ministero delle imprese e del made in Italy del 16 maggio 2025, pubblicato sulla G.U.R.I. n. 122 del 28 maggio 2025, la società appellante è stata sciolta per atto di autorità e senza nomina del commissario liquidatore, ai sensi dell’art. 223- septiesdecies disp. att. c.c.;

- il 16 luglio 2025 la -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- è stata cancellata dal Registro delle imprese in esecuzione del predetto decreto ministeriale;

- il 25 luglio 2025 la sig.ra -OMISSIS-, nella qualità di legale rappresentante della società appellante, ha conferito la procura speciale alle liti per l’atto di appello introduttivo del presente giudizio che è stato notificato nella stessa data;

- il 25 settembre 2025 la sig.ra -OMISSIS-, nella qualità di socia e di legale rappresentante della società -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS-, unitamente agli altri soci, ha notificato il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il decreto di scioglimento.

9.2. Ne discende che il 25 luglio 2025 quando è stata rilasciata la procura speciale dalla sig.ra -OMISSIS-, nella qualità di legale rappresentante pro tempore della società appellante, quest’ultima non solo era stata sciolta per atto di autorità con decreto del 16 maggio 2025, pubblicato sulla G.U.R.I. del 28 maggio 2025, ma era stata anche cancellata dal Registro delle imprese.

Il presente giudizio è stato, quindi, radicato da parte di un legale cui lo jus postulandi non è stato conferito nelle forme di legge perché proveniente da un soggetto che non aveva la rappresentanza della società sciolta per atto di autorità e cancellata dal Registro delle imprese, non essendone il liquidatore. Né colei che ha sottoscritto la procura speciale alle liti del presente giudizio ha agito anche in qualità di socia, oltre che di legale rappresentante, a differenza di quanto avvenuto per la procura rilasciata per il ricorso straordinario al Capo dello Stato.

9.3. Come chiarito dalla Corte di Cassazione la procura è inesistente ove conferita al difensore da una società estinta per pregressa cancellazione dal registro delle imprese, in quanto essa presuppone un rapporto di mandato tra l'avvocato ed il cliente che non può sussistere in mancanza del mandante (Cass. n. 16225 del 2022). La Corte di Cassazione ha precisato che il ricorso per cassazione proposto dal legale rappresentante di società estinta è inammissibile, perché occorre una valida procura speciale per la sua proposizione. Non opera, quindi, l’ultrattività di procure in precedenza rilasciate, né può esserne rilasciata una nuova, stante la necessità che il relativo conferimento provenga da un soggetto esistente e capace di stare in giudizio (Cass. n. 1392 del 2020).

9.4. Secondo la Corte di Cassazione la procura inesistente, in quanto tale, non può produrre nessun effetto giuridico e, in difetto di specifica previsione normativa, non può essere suscettibile di sanatoria, se non appunto nei limiti del citato art. 125 c.p.c. (Cass. S.U. n. 37434 del 2022).

9.5. Tanto premesso, osserva il Collegio che anche qualora venisse accolto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica con annullamento dell’atto di scioglimento, tale situazione non sarebbe idonea a sanare l’inesistenza della procura speciale, stante anche l’inapplicabilità dell’art. 182, comma 2, c.p.c. al processo amministrativo.

L’Adunanza plenaria n. 11 del 2 ottobre 2025 ha, infatti, enunciato il seguente principio di diritto secondo cui “la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel codice del processo amministrativo è completa o non contiene alcuna lacuna da colmare mediante l’applicazione del codice di procedura civile” e, pertanto, “la previsione di cui all’art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo” . In particolare l’Adunanza plenaria ha ritenuto che “le disposizioni dell’art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non sono compatibili con il codice del processo amministrativo, anche per ragioni testuali e logico-sistematiche” perché in forza degli artt. 40, comma 1, lett g) e 44, comma 1, lett. a), del c.p.a . “nel processo amministrativo la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito): è valido solo il ricorso sottoscritto dal legale munito di procura speciale, da indicare specificamente, sicché essa deve preesistere alla stessa elaborazione del ricorso o, comunque, collocarsi nel medesimo contesto temporale” .

10. Per le esposte considerazioni l’appello deve essere dichiarato inammissibile e dalla declaratoria di inammissibilità discende il venir meno della potestas iudicandi in relazione al merito della controversia, come affermato dalla costante giurisprudenza sia della Corte di Cassazione (Cass. n. 142 del 2026) che di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, V, n. 290 del 2026).

11. La novità e la peculiarità della questione inducono a ritenere esistenti giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per le ragioni di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellante.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 22 gennaio 2026, 5 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

IE TI, Presidente

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

RI RE, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI RE	IE TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.