Pubblicato il 24/02/2026

N. 01488/2026REG.PROV.COLL.

N. 07130/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7130 del 2024, proposto da Trexxa Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Cardi e Francesco Augusto De Matteis, con domicilio eletto presso lo studio Marcello Cardi in Roma, viale Bruno Buozzi n. 51;

contro

Regione BR, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Benci e Anna Rita Gobbo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Corciano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Caforio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia regionale per la protezione ambientale - PA BR, Associazione Italiana per il World Wide Fund For Nature - Onlus - Ong, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'BR (Sezione Prima) n. 00229/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione BR e del Comune di Corciano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 il Cons. AR RR e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con istanza del 7 aprile 2005, la società Fontana Immobiliare s.r.l. ha presentato una istanza di permesso di costruire al Comune di Corciano per la realizzazione di una struttura alberghiera composta da 114 camere e spazi per eventi (sale per congressi e cerimonie) in un’area di sua proprietà, sita in località Colle della Trinità.

2. – Nel corso del procedimento, il Comune di Corciano, ritenendo che l’intervento potesse avere una incidenza significativa sul vicino sito di interesse comunitario (SIC) di monte Malbe, ha invitato la società istante a presentare uno studio, da sottoporre alla Regione, ai fini della valutazione di incidenza ambientale di cui all’art. 6, co. 3, del d.P.R. n. 357 del 1997.

3. – Con determinazione n. 1636 del 3 marzo 2006, la Regione BR ha espresso una valutazione di incidenza non favorevole, essendo l’area di intervento collocata a ridosso di un corridoio di collegamento ecologico, funzionale per diverse specie selvatiche, presenti nell’area del limitrofo SIC, come individuato nella Rete ecologica regionale umbra; inoltre, ha evidenziato che gli interventi previsti operano un’importante sostituzione di habitat con conseguenti fenomeni di frammentazione e modificazioni irreversibili della biodiversità esistente, tali da minacciare i delicati equilibri ecosistemici presenti nell’area.

In senso sfavorevole si sono espressi anche il Comando provinciale dei Vigili del fuoco (con nota del 27 febbraio 2006, prot. 69612/5478) in relazione alla conformità alla normativa antincendio e l’PA BR (con nota prot. 10161 del 10 maggio 2006) in relazione alle sistemazioni fognarie dell’intervento.

4. – Con un primo ricorso dinanzi al T.a.r. (n.r.g. 224 del 2006), la società ha impugnato la determinazione dirigenziale regionale n. 1636 del 3 marzo 2006 e la nota dell’PA prot. 10161 del 10 maggio 2006, chiedendo inoltre la condanna della Regione BR al risarcimento del danno subito.

5. – Nelle more del giudizio come sopra instaurato, il Comune di Corciano, con provvedimento prot. n. 3746 del 2 febbraio 2007, ha respinto la richiesta di permesso di costruire, senza convocare la conferenza di servizi richiesta dalla società istante.

6. – Con un secondo ricorso (n.r.g. 141 del 2007), la società ha impugnato anche il diniego di permesso di costruire, chiedendo la condanna della Regione BR e del Comune di Corciano, anche in solido tra loro, al risarcimento del danno.

7. – Con sentenza del 14 giugno 2011, n. 171, il T.a.r. ha parzialmente accolto i due ricorsi, previa loro riunione, annullando il provvedimento regionale ed il provvedimento comunale impugnati.

8. – Con sentenza del 26 aprile 2021, n. 3349, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello avverso tale sentenza.

9. – Con successivo ricorso di primo grado, notificato in data 12 novembre 2021, la società Trexxa Service s.r.l., nel frattempo subentrata a seguito di fusione per incorporazione nei rapporti attivi e passivi facenti capo alla società Fontana Immobiliare s.r.l., ha chiesto la condanna della Regione BR e del Comune di Corciano al risarcimento dei danni derivanti dalla determinazione dirigenziale regionale n. 1636 del 3 marzo 2006 e dal provvedimento comunale prot. n. 3746 del 2 febbraio 2007, già annullati giudizialmente, e dalla conseguente impossibilità di intraprendere l’attività imprenditoriale alberghiera o, in via alternativa, di collocare sul mercato il terreno edificabile con il permesso di costruire già rilasciato.

10. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha accolto l’eccezione di violazione del ne bis in idem , dichiarando l’inammissibilità del ricorso in quanto “ sul capo della sentenza di questo Tribunale n. 171 del 2011, sostanzialmente di rigetto della domanda di risarcimento dei danni in quella sede formulata da Fontana Immobiliare, in mancanza di impugnazione in appello, anche in via incidentale, si è ormai formato il giudicato ” (punto 16, pag. 7 della sentenza impugnata).

11. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

Con un unico motivo di appello (lettera A, pag. 8-18 dell’appello), ha dedotto che nel corso del giudizio conclusosi con la sentenza n. 171 del 2011: a) la società avrebbe “ dichiarato esplicitamente di non insistere nell’originaria domanda risarcitoria ” riservandosi di riproporla ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a. (pag. 11 dell’appello, che richiama il contenuto della memoria del 16 dicembre 2011); b) il T.a.r. non avrebbe rigettato nel merito la domanda risarcitoria ma si sarebbe limitato a ritenere di “ non dover pronunciare al riguardo alcuna condanna ” (pag. 12 dell’appello, che richiama il punto 10 della motivazione della sentenza n. 171 del 2011); c) i motivi dell’eventuale rigetto della domanda risarcitoria sarebbero in realtà meri obiter dicta o comunque argomenti inidonei a sostenere una pronuncia di rigetto nel merito, venendo in rilievo, invece, una mera statuizione di natura processuale; d) il T.a.r. si sarebbe “ limitato a non rendere pronuncia, senza respingerla o accoglierla, su una domanda che la ricorrente aveva deciso di non coltivare in quel giudizio e di promuovere semmai in un giudizio successivo ” (pag. 13 dell’appello).

Infine, ha riproposto la domanda risarcitoria non esaminata in primo grado, reiterando le censure in ordine all’illiceità della condotta, alla colpa dell’amministrazione, al nesso causale e alla quantificazione del danno (lettera B, pag. 18-29 dell’appello).

12. – Con apposita memoria, si è costituita la Regione che ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per violazione del giudicato ( ne bis in idem ), nonché l’inammissibilità o nullità della domanda risarcitoria essendo assente o assolutamente incerto ed indeterminato il petitum , ossia la richiesta di condanna con l’indicazione dell’importo richiesto a titolo di risarcimento danni, oltre a contestare nel merito la domanda chiedendone il rigetto con particolare riguardo ai seguenti profili: a) insussistenza di un danno ingiusto per mancanza del parere favorevole dei vigili del fuoco, necessario per il rilascio del permesso di costruire; b) insussistenza del nesso causale, per aver omesso la parte di attivare gli opportuni rimedi giurisdizionali (domanda cautelare e istanza di prelievo) per evitare o attenuare il danno, oltre ad evidenziare la condotta del Comune che ha omesso di indire la conferenza di servizi; c) insussistenza dell’elemento soggettivo per mancanza di colpa; d) errata quantificazione del danno.

13. – Con memoria di replica ex art. 73 c.p.a., la parte appellante ha eccepito l’inammissibilità della memoria comunale per tardività.

14. – All’udienza pubblica del 16 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

15. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle questioni in rito (con particolare riferimento alla violazione del giudicato), stante l’infondatezza nel merito del ricorso di primo grado.

16. – Invero, con la domanda azionata in primo grado, la parte ricorrente ha proposto una azione di condanna al risarcimento del danno derivante dalla mancata realizzazione di una struttura alberghiera, a causa dell’illegittimità del parere negativo della Regione in sede di valutazione di incidenza ambientale (determina n. 1636 del 3 marzo 2006) e del diniego del Comune sull’istanza di permesso costruire (prot. n. 3746 del 2 febbraio 2007), entrambi annullati con sentenza passata in giudicato (T.a.r. BR 14 giugno 2011, n. 171, confermata da Cons. Stato, 26 aprile 2021, n. 3349).

17. – Come è noto, la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7).

Pertanto, è stato più volte chiarito che, ai fini del risarcimento del danno, non è sufficiente la mera illegittimità provvedimentale, essendo altresì necessario fornire la prova della spettanza del bene della vita (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 giugno 2024 n. 5478).

18. – Nel caso di specie, la domanda risarcitoria si fonda, da un lato, sulla illegittimità della NC negativa regionale (e per illegittimità derivata anche del diniego comunale) e, dall’altro, sulla mancata indizione della conferenza di servizi da parte del Comune (art. 4, comma 2, d.P.R. n. 447 del 1998, all’epoca vigente, poi abrogato dal d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160).

A tal riguardo, carattere dirimente assumere la considerazione per cui, nel caso in esame, non risulta dimostrata la spettanza del bene della vita (rilascio del permesso di costruire), non potendosi svolgere un giudizio prognostico sulla fondatezza dell’istanza, ipotizzando l’indizione della conferenza di servizi da parte del Comune, anche alla luce della pacifica permanenza dei pareri negativi di ARPA e dei vigili del fuoco.

Ne consegue, quindi, che non è dimostrata nè la spettanza del bene della vita (permesso di costruire) e né l’eventuale chance di conseguirlo (ove fosse stata indetta la conferenza di servizi), non essendo stato allegato nessun elemento in tal senso tale da poter qualificare una simile probabilità come seria e ragionevole.

Sul punto, giova ribadire il consolidato orientamento secondo cui il principio generale dell’onere della prova previsto dall’art. 2697 c.c., si applica anche all’azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo , sicché il danneggiato ha l’onere di fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, non operando il principio dispositivo temperato dal metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2023, n. 2891).

19. – Peraltro, anche il profilo della colpa non risulta dimostrato, in quanto l’annullamento della NC negativa (sentenza del 14 giugno 2011, n. 171) non è stato motivato sulla base di una evidente e macroscopica illegittimità.

19.1. – Come più volte ribadito, l’illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della p.a., da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2023 n. 8149).

Pertanto, ai fini del risarcimento del danno, non basta la mera illegittimità del provvedimento, occorrendo anche la prova della colpa dell’amministrazione.

19.2. – Nel caso di specie, nel precedente giudizio è stato affermato che “ la determinazione regionale n. 1636/2006 è illegittima (viziando per illegittimità derivata anche il provvedimento comunale prot. n. 3746/2007), poiché, sebbene l’area oggetto dell’intervento edilizio de quo non fosse tra quelle vincolate, la Regione ha motivato circa alcuni asseriti effetti negativi dell’opera su di essa e sulle specie animali e vegetali ivi presenti, per poi inferirne, in modo generico e apodittico, ulteriori effetti pregiudizievoli sul vicino sito protetto ” (Cons. Stato, 26 aprile 2021, n. 3349, punto 11 della motivazione), aggiungendo che “ l’incidenza, per essere rilevante, deve inerire al sito d’interesse comunitario direttamente o indirettamente e che, qualora l’opera sia esterna all’area del predetto sito, per sorreggere un diniego di costruire, occorre provare una ragionevole rischio di significativa incidenza sul sito limitrofo, altrimenti si finirebbe per ampliare artificiosamente l’area di questo, il che tuttavia non è avvenuto nel caso di specie, dove la Regione, nel provvedimento impugnato, non ha descritto una situazione di tale tipo ” (Cons. Stato, 26 aprile 2021, n. 3349, punto 11 della motivazione).

19.3. – Pertanto, la NC negativa è stata annullata per difetto di motivazione sugli effetti pregiudizievoli che l’opera avrebbe potuto arrecare in misura significativa al sito protetto, ma da tale annullamento non si può ricavare, automaticamente, la sicura spettanza del bene della vita, ovvero la sicura assenza di impatti di un’opera come quella in esame, ancorché esterna al sito protetto.

Ciò emerge ancora più chiaramente dalla motivazione della sentenza di primo grado (T.a.r. BR 14 giugno 2011, n. 171), laddove si chiarisce che l’art. 5, comma 3, del d.P.R. 357/1997, in materia di valutazione di incidenza all’epoca vigente, “ non sembra limitare la valutazione di incidenza agli interventi che ricadono all’interno del perimetro dei siti tutelati ” (punto 7.1 della motivazione) con la conseguenza di ritenere che “ Nella prospettiva di assicurare effettività alla tutela di interessi primari come quelli in gioco, non poteva dunque escludersi nel caso in esame la valutazione di incidenza ” (punto 7.2 della motivazione).

Si tratta, peraltro, di un difetto di motivazione di un provvedimento di natura discrezionale (NC) relativo ad un interesse legittimo di tipo pretensivo, in cui la (presunta) spettanza del bene della vita non può rinvenirsi “in negativo” dall’annullamento in sé, né può presumersi in base alla collocazione dell’opera, ma andava adeguatamente dimostrata “in positivo”, adducendo elementi sulla sua verosimile autorizzabilità e realizzabilità, secondo un giudizio prognostico di fondatezza dell’istanza.

In altri termini, ai fini risarcitori che qui vengono in rilievo, non è sufficiente allegare l’illegittimità del provvedimento negativo di NC, dovendosi altresì dimostrare, anche mediante presunzioni, la sussistenza dei presupposti per il conseguimento di una valutazione di incidenza favorevole.

19.4. – Come è noto, la direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche (c.d. direttiva habitat ), è stata attuata nel nostro ordinamento mediante il regolamento di cui al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, poi modificato dal d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120.

L’art. 5 (Valutazione di incidenza) del d.P.R. n. 357 del 1997, stabilisce che i proponenti di interventi che “ possono avere incidenze significative ” sul sito protetto presentano, ai fini della valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell’allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria, sul sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi.

A tal riguardo, è stato più volte chiarito che il concetto di conseguenza significativa deve essere collegato alle particolarità ed alle condizioni ambientali del sito protetto e che l’incidenza di un progetto su un sito Natura 2000 deve essere valutata in relazione agli obiettivi di conservazione del sito; ne consegue, quindi, che “ la valutazione di incidenza ambientale, similmente alla valutazione di impatto ambientale, è espressione dell’esercizio di discrezionalità tecnica, oltre che amministrativa, ed è sindacabile da parte del giudice amministrativo soltanto nell’ipotesi in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta dall’Amministrazione in modo inadeguato ” (Cons. Stato, sez. IV, 1° marzo 2024, n. 2044; Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2023, n. 6333; Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2005, n. 3917).

Nel caso di specie, invece, la parte ricorrente ha posto a fondamento della propria azione risarcitoria solamente la circostanza relativa alla collocazione dell’opera (esterna al perimetro del sito protetto), ma, come già evidenziato, ciò non è di per sé sufficiente ai fini dell’autorizzabilità dell’intervento, in quanto ciò che rileva non è la sua ubicazione o dimensione, bensì l’assenza di significative incidenze negative sull’area oggetto di protezione, in relazione agli obiettivi di conservazione del sito.

Sul punto, invece, la parte ricorrente si è limitata ad asserire che si sarebbe trattato di una “ fattispecie concreta caratterizzata da non comune linearità ”, relativa ad una valutazione d’incidenza ambientale negativa resa su di un’area esterna al sito protetto, ma considerata “come se” fosse inclusa tra quelle protette (pag. 11 dell’appello), senza null’altro aggiungere o specificare.

19.5. – Inoltre, sul quadro fattuale e normativo incide (se non dal punto di vista giuridico, almeno dal punto di vista degli argomenti fattuali di incidenza ambientale) anche la circostanza per cui, nelle more del giudizio di primo grado, la Regione aveva adottato (con d.G.R. n. 161 in data 8 febbraio 2010), i Piani di gestione dei siti regionali ‘Natura 2000’ promuovendo anche la revisione del perimetro del SIC di Monte Malbe, così da ricomprendervi anche l’area (o parte dell’area) di proprietà della ricorrente, alla luce della disciplina della valutazione di incidenza di cui al d.P.R. 357/1997, come modificato dal d.P.R. 120/2003, applicabile anche ai siti di interesse comunitario ancora soltanto “proposti” (cfr. T.a.r. BR 14 giugno 2011, n. 171, punto 7 della motivazione).

Alla luce dei suddetti elementi, quindi, deve escludersi anche la sussistenza del requisito dell’elemento soggettivo della responsabilità, non avendo la parte ricorrente allegato e dimostrato sufficienti profili di colpa dell’amministrazione.

20. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

21. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UI AR, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

AR RR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RR	UI AR

IL SEGRETARIO