Sentenza n. 19/2026
Depositata il 05/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado del LAZIO Sezione 7, riunita in udienza il 15/09/2025 alle ore 09:30 con la seguente composizione collegiale:
FORTUNATO VINCENZO, Presidente
FORTUNI LAURA, Relatore
CIARAMELLA ANTONIO, Giudice
in data 15/09/2025 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sull'appello n. 3772/2024 depositato il 26/07/2024

proposto da

Ricorrente_1 S.p.a. - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
Difensore_2 - CF_Difensore_2
Difensore_3 - CF_Difensore_3
Rappresentato da Rappresentante_1 - CF_Rappresentante_1
Rappresentante difeso da
Difensore_3 - CF_Difensore_3
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Comune di Guidonia Montecelio
elettivamente domiciliato presso Email_2
Tre Esse Italia Srl - 01625840606
Difeso da
Difensore_4 - CF_Difensore_4
ed elettivamente domiciliato presso Email_3 Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- pronuncia sentenza n. 668/2024 emessa dalla Corte di Giustizia Tributaria Primo grado ROMA sez. 23 e pubblicata il 16/01/2024
Atti impositivi:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 9398 IMU 2020
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 2345/2025 depositato il
17/09/2025
Richieste delle parti:
come da motivazione

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Società_1 S.p.A. (già Ricorrente_1 S.p.A., di seguito Ricorrente_1, Società o Contribuente) impugna la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Roma (di seguito CGT) n. 668/2024, depositata il 16.01.2024, che ha respinto il ricorso presentato dalla Società avverso l'avviso di accertamento n. 9398, con il quale Tre
Esse Italia S.r.l. (concessionario per la riscossione del Comune di Guidonia Montecelio, di seguito Tre Esse
o Concessionaria) ha chiesto il pagamento di maggiore IMU per l'annualità 2020 con riferimento agli immobili detenuti dalla Contribuente in quel Comune, per un importo complessivo di € 1.399.806,15, oltre sanzioni e interessi.
La CGT, in sintesi:
- ha respinto la pretesa della Società di ritenere esenti dall'imposta le aree catastalmente classificate come agricole, poiché inserite “sia nell'autorizzazione del Comune all'attività industriale-estrattiva sia nel piano regionale delle attività estrattive (PRAE)”, cui consegue, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, confermato recentemente in altri giudizi tra le medesime parti, che “un'area destinata ad attività estrattiva non può essere considerata, ai fini impositivi, come agricola «trattandosi di immobili suscettibili di autonoma funzionalità e redditività» e conseguentemente il trattamento fiscale va determinato in base al valore venale di comune commercio e non alla rendita fondiaria”, dando altresì atto dell'intervenuto rilascio, da parte del Comune di Montecelio, delle autorizzazioni necessarie all'esercizio dell'attività estrattiva anche con riferimento a terreni ricadenti in zona E del PRG e, comunque, dell'insussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi per beneficiare dell'esenzione;
- ha richiamato altra pronuncia emessa dalla stessa CGT tra le stesse parti – sentenza n.12342/2023 – che ha rigettato analogo ricorso proposto dalla Ricorrente_1 avverso l'avviso di accertamento emesso per l'annualità 2021;
- compensato le spese di lite per la complessità della controversia e la non univocità dei precedenti giurisprudenziali in materia.
L'appellante censura la sentenza con cinque motivi.

1. Eccepisce, in primo luogo, l'omessa pronuncia sulla richiesta di applicare l'IMU sulla superficie effettiva della cava, da intendersi limitata a quelle porzioni nelle quali l'attività estrattiva è autorizzata e svolta in concreto (per una superficie di mq. 112.966), ovvero, in subordine, alle sole porzioni in cui l'attività estrattiva
è autorizzata (per una superficie di mq.733,332), escludendo quelle oggetto di doppia imposizione, quelle non ricomprese tra le aree autorizzate all'attività estrattiva, quelle soggette a vincoli di inedificabilità e quelle oggetto di affitto agrario.

2. In subordine, sollecita la rideterminazione della base imponibile dell'IMU in misura corrispondente all'effettivo valore venale dei terreni, sostituendo il valore utilizzato nell'accertamento, pari a euro 78,21 al mq., con altro inferiore ad euro 7,82 al mq.

3. Chiede, in ogni caso, la disapplicazione della sanzione irrogata, stante la situazione di obiettiva incertezza circa la portata e l'ambito applicativo della normativa in materia, ovvero, in subordine, l'applicazione del vincolo della continuazione con riferimento a fattispecie del tutto analoghe relative a diversi periodi di imposta.

4. Lamenta altresì l'erroneità della sentenza impugnata per aver qualificato i terreni agricoli della società in aree fabbricabili sul presupposto, normativamente infondato, che su di essi viene esercitata attività estrattiva.

5. Deduce, infine, la nullità della sentenza per omessa pronuncia sull'eccepita violazione del divieto di analogia in materia tributaria, nella specie integrato dalla sostanziale equiparazione, da parte della
Concessionaria, dei terreni collocati in zona agricola del PRG alle aree fabbricabili, sulla base di un criterio –
l'utilizzo in concreto fattone dal contribuente – non previsto per legge e dunque ricavato in violazione del divieto di analogia in materia tributaria.
Si è costituita Tre Esse, contestando i motivi di appello e chiedendone il rigetto con vittoria di spese.
Il Comune appellato non si è costituito.
Entrambe le parti costituite hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive posizioni.
All'esito dell'udienza pubblica del 15.09.2024, questa Corte ha deliberato come di seguito illustrato.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. L'appello, ad avviso del collegio, è fondato e deve essere accolto esclusivamente con riferimento alla richiesta di rideterminazione del valore venale in comune commercio delle aree oggetto di accertamento.

2. Il presente giudizio si inserisce in un lungo e complesso contenzioso insorto tra le medesime parti, avente ad oggetto la medesima imposta con riferimento agli stessi immobili situati nel Comune di Guidonia, detenuti dalla Ricorrente_1 per l'esercizio dell'attività industriale di produzione di cemento e derivati e per l'estrazione della materia prima (prevalentemente argilla) da impiegare in quella produzione.

3. Alcune questioni, nuovamente prospettate dall'appellante, sono già state definitivamente decise dalla
Corte di Cassazione, con riferimento a precedenti annualità, ma con valore vincolante anche nella presente sede, alla luce del consolidato principio per cui “Nel processo tributario, l'efficacia del giudicato esterno sui rapporti di durata non trova ostacolo nell'autonomia dei periodi d'imposta, in quanto l'indifferenza della fattispecie costitutiva dell'obbligazione per un determinato periodo rispetto a fatti verificatisi al di fuori di esso si giustifica solo in relazione a quelli non aventi carattere di durata o comunque variabili da periodo a periodo, non anche con riguardo agli elementi costitutivi di fattispecie che, estendendosi ad una pluralità di periodi d'imposta, assumono carattere tendenzialmente permanente.” (Cass. Sez. 5, Ordinanza n. 15938 del 14/06/2025).

4. Così, la richiesta di escludere dalla base impositiva a fini IMU le aree asseritamente non ricomprese tra quelle autorizzate all'attività estrattiva ovvero soggette a vincoli di inedificabilità od oggetto di contratti di affitto agrario è stata definitivamente respinta dal Giudice di legittimità con sentenze nn. 35900-35904-35908-359011/2023, concernenti anni d'imposta compresi tra il 2012 e il 2015, ma, in assenza di elementi di novità, applicabili anche all'annualità in esame.
Al riguardo, in estrema sintesi e senza pretese di esaustività (rinviando alla lettura delle predette pronunce per la motivazione completa), si è definitivamente accertato che:
- “le superfici oggetto di accertamento, anche quelle ricadenti secondo i certificati urbanistici in zona E, debbano essere qualificate, ai fini fiscali che occupano, come aree fabbricabili, pacifica restando, per altra via, la non contestata medesima natura dei terreni inseriti in zona D”;
- ciò indipendentemente dall'effettiva realizzazione dell'attività estrattiva o di opere ad essa destinate, in regione del relativo inserimento nel piano territoriale delle attività estrattive e dell'autorizzazione all'esercizio di attività estrattiva rilasciata su talune delle superfici interessate dalla tassazione, indice sintomatico di un'effettiva possibilità di edificazione sui terreni in questione, sufficiente per affermare la sussistenza del presupposto impositivo in oggetto;

- “le superfici destinate ad attività estrattiva non possono essere considerate come terreni agricoli, dovendo essere qualificate, alla luce e ai fini di quanto previsto dall'art. 2 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, come aree fabbricabili, ancorché illimitatamente alla realizzazione di fabbricati strumentali, con la conseguenza che la base imponibile deve essere determinata avendo riguardo al valore venale, senza che abbia rilevanza che il bene sia stato, in concreto, destinato a cava e ad attività di estrazione o che la destinazione a cava sia temporanea e destinata ad esaurirsi allo scadere dell'autorizzazione, essendo sufficiente la mera potenzialità edificatoria del terreno”;
- “giammai i terreni oggetto di accertamento (ricadenti in E) potrebbero essere considerati come aree non fabbricabili”, anche in ragione dell'insussistenza del requisito dell'esercizio di attività agricola diretta da parte della Associazione_1 sulle aree in questione;

- non sussiste la doppia imposizione lamentata dalla Ricorrente_1 con riferimento alle aree identificate dalle particelle nn. 84, 165 e 151 (destinate a viabilità interna, spazi per deposito materiali, spazi di manovra, spazi di parcheggio ovvero occupate da porzioni del capannone industriale o da un centro sportivo), poiché “le ragioni dell'impugnazione si pongono in frontale contrasto con la valutazione di natura fattuale, come tale non sindacabile nella sede che occupa, circa la natura pertinenziale di dette aree, rispetto alle quali, però, il
Giudice regionale ha ravvisato, con specifico accertamento di merito, la insussistenza delle condizioni per ritenerle, giuridicamente tali, avendo ritenuto mancare la prova dell'oggettiva e funzionale modifica dello stato dei luoghi che abbia “sterilizzato” lo ius edificandi”.
La richiesta contenuta nell'avviso di accertamento impugnato si riferisce, del resto, alla maggior imposta dovuta in conseguenza dell'applicazione di una rendita maggiore in sede di liquidazione del tributo.

5. Si reputa, invece, fondato il motivo concernente la determinazione del valore venale in comune commercio delle aree oggetto di accertamento.

5.1. Al riguardo, la giurisprudenza di legittimità, con le sentenze già citate, ha avuto modo di ribadire che, alla luce del disposto dell'art. 5, comma 5, d.lgs. 504/1992, “Per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio all'1 gennaio dell'anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di area aventi analoghe caratteristiche”, annullando sul punto le pronunce di merito che non avevano adeguatamente tenuto conto di tali criteri.

5.2. Nella specie, va premesso che il Comune di Guidonia, con deliberazione n.23/2007, ha determinato il valore di mercato dei terreni edificabili a fini IMU nella misura di euro 78,21 al mq., applicato nell'avviso di accertamento contestato.
La successiva delibera della Giunta n. 174/2008, che ha ridotto il valore ad euro 7,82 al mq., non è mai stata approvata dal Consiglio Comunale.
E' stata invece adottata la deliberazione del Consiglio n. 16/2024, che ha individuato il valore venale in comune commercio delle aree interessate dall'estrazione del travertino in euro 35 al mq. con riferimento al
1° gennaio 2023.

5.3. Altra Sezione di questa Corte, nei giudizi di rinvio conseguenti ai parziali annullamenti disposti dalla
Corte di Cassazione con le sentenze sopra citate, ha compiutamente riesaminato i punti censurati, con motivazione che, in quanto aderente al dettato normativo ed alle emergenze processuali, può essere integralmente richiamata in questa sede.

5.3.1. Si è, in particolare, condivisibilmente ritenuta congrua e applicabile al caso in esame la determinazione del valore venale compiuta con la citata delibera n. 16/2024, il cui valore presuntivo assume particolare rilievo probante perché risulta essere basata su relazione tecnica redatta da una società esterna ed all'esito del contraddittorio intrapreso, tra gli altri, con il settore merceologico di riferimento, per il tramite delle sue rappresentanze (Associazione_2, CVTR) e con gli ordini professionali che detengono una competenza specifica in materia, nonché tenendo conto, da un lato, degli atti di compravendita di aree utilizzate per la coltivazione del travertino, delle perizie prodotte nell'ambito del contenzioso sviluppatosi nel tempo fra i proprietari di aree di cava di quel materiale e l'amministrazione del Comune di Guidonia Montecelio, di ulteriori perizie di stime elaborate in contesti diversi, e dall'altro, della stima dei costi di produzione, in tutte le fasi di vita di una cava.

5.3.2. Nulla osta all'applicazione retroattiva del valore così determinato, peraltro con riferimento ad un arco temporale di appena tre anni successivo all'annualità oggetto di accertamento (dunque di gran lunga più prossima rispetto alla stima utilizzata da Tre Esse, risalente di 13 anni), in assenza di sopravvenuti significativi elementi di novità.

5.3.3. Vero è che la deliberazione n. 16/2024 si riferisce alle aree interessate dall'estrazione del travertino e non, come nel caso in esame, ad aree estrattive di materiale argilloso o calcareo, tuttavia è già stato rilevato che, nella stessa delibera, si afferma che il valore individuato è “caratterizzato da un elevato grado di generalizzabilità e quindi provvisto della capacità di essere commisurato – in quanto valore di riferimento – alla parte predominante delle reali situazioni”, sicché, in assenza di specifici elementi di divergenza, esso può trovare applicazione a tutti i terreni destinati ad attività estrattive situati nell'ambito di quel Comune.
Si è inoltre condivisibilmente ritenuto che, sebbene per comune esperienza “il travertino costituisce materiale di gran lunga più pregiato e, dunque, con maggiore potenzialità economica dell'argilla e del materiale calcareo” (dal che discende inevitabilmente che il valore di euro 78 al mq. applicato dalla Concessionaria è sicuramente eccessivo), “E' altrettanto vero, però, sempre secondo dati di comune esperienza, che l'estrazione del travertino richiede tecniche di escavazione assai più complesse nonché l'utilizzo di macchinari specifici per la lavorazione del marmo e dunque comporta costi di produzione notevolmente superiori”, per cui, ai fini del dato che qui interessa, il maggior pregio del materiale escavato è in qualche modo compensato dai maggiori costi di produzione.
Si è, infine, affermato che era rimasta contestata l'affermazione di Tre Esse per cui “le aree della Ricorrente_1
“sono collocate in un contesto ed una posizione geografica del Comune di Guidonia economicamente più rilevante (a ridosso del centro abitato) rispetto a quelle attenzionato nella citata delibera 16/2024””.
La valutazione complessiva degli elementi enunciati ha indotto (e, per quanto già evidenziato, induce anche questo giudice) a ritenere congrua l'attribuzione del valore di euro 35 mq. alle aree oggetto del presente giudizio.

5.3.4. Nessun rilievo in contrario possono assumere i valori attribuiti dalle parti delle compravendite di alcuni terreni, stipulati dalla Ricorrente_1 con valori medi di euro 7,67 al mq., poiché, per quanto è dato comprendere, aventi ad oggetto terreni agricoli o, comunque, non compresi in aree destinate o funzionali ad attività estrattive, come tali privi della caratteristica che ne comporta un significativo aumento del valore di mercato.

5.3.5. Né rileva la perizia redatta dall'Agenzia del Territorio in data 24.05.2007, che, oltre ad essere notevolmente risalente nel tempo, riguarda i terreni ubicati nel Comune di Guidonia Montecelio ricadenti nella sottozona D3.

6. La riduzione del valore venale delle aree accertate da euro 78,21 al mq. ad euro 35 al mq. comporta la corrispondente riduzione dell'imposta dovuta, delle sanzioni e degli interessi applicati.
Per l'effetto, l'IMU deve essere corrispondentemente ridotta, con ricalcolo di interessi e sanzioni, da effettuarsi a cura del Concessionario.

7. E' infondata la richiesta dell'appellante di non applicare le sanzioni stante l'incertezza normativa in materia, in effetti già ritenuta insussistente dalle sentenze della Corte di Cassazione sopra menzionate, le quali hanno evidenziato come le contrastanti decisioni dei giudici di merito non valgano, di per sé, a fondare la considerazione della sussistenza di una obiettiva incertezza normativa, nella specie esclusa dal consolidato orientamento giurisprudenziale (fin da Cass. SU n.25506/2006) in tema di tassabilità dei terreni inseriti nel piano di cava.

8. Quanto alla richiesta di applicazione del regime della continuazione, di cui all'art.12, comma 5, d.lgs.
472/1997, la norma citata prevede, tra l'altro, che “Se più atti di irrogazione danno luogo a processi riuniti o comunque introdotti avanti a giudici diversi, il giudice che prende cognizione dell'ultimo di essi ridetermina la sanzione complessiva tenendo conto delle violazioni risultanti dalle sentenze precedentemente emanate”.
Nella specie, però, posto che il contenzioso tra il Comune di Guidonia Montecelio e la Buzzi ha riguardato molteplici annualità, l'appellante non ha assolto all'onere di indicare ed allegare l'esito e/o lo stato di quei giudizi, che non emerge compiutamente dagli atti, al punto che lo stesso motivo di appello è assolutamente generico anche nell'indicazione dei periodi d'imposta considerati, essendosi limitato ad affermare che “la Società è stata destinataria negli anni di plurimi avvisi di accertamento in materia di IMU, con riferimento a fattispecie del tutto analoghe in relazione a diversi periodi di imposta, dai quali sono scaturiti numerosi procedimenti avanti la competente Autorità giudiziaria”.
La richiesta va pertanto considerata inammissibile.

9. Il parziale accoglimento dell'appello e la complessità delle questioni affrontate e giustificano l'integrale compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

La Corte di Giustizia Tributaria di II grado del Lazio accoglie in parte l'appello. Spese compensate.