Sentenza n. 474/2026
Depositata il 22/01/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di REGGIO CALABRIA Sezione 5, riunita in udienza il
13/09/2024 alle ore 09:30 in composizione monocratica:
FACCIOLLA EUGENIO, Giudice monocratico in data 13/09/2024 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sul ricorso n. 3175/2023 depositato il 07/05/2023

proposto da

Ricorrente_1 - CF_Ricorrente_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
Difensore_2 - CF_Difensore_2
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Ag.entrate - Riscossione - Reggio Di Calabria
elettivamente domiciliato presso Email_2
Consorzio Di Bonifica Alto Jonio EG - 90021490801
Difeso da
Difensore_3 - CF_Difensore_3
ed elettivamente domiciliato presso Email_3
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 09420210018143953000 CONTRIBUTO CONS 2017 a seguito di discussione in camera di consiglio

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso notificato al Consorzio di Bonifica Alto IO EG depositato il 7.5.2023 alla Corte di Giustizia Tributaria di Primo Grado di Reggio Calabria, Ricorrente_1 (C.F.: CF_Ricorrente_1), rappresentato e difeso, dall'avv. Difensore_1 e dell'avv. Difensore_2 elettivamente domiciliato nel di loro studio in Locri alla via Garibaldi n. 324/, impugnava la cartella di pagamento n. 09420210018143953000 , recante ruoli per contributi di bonifica relativi all'anno 2017 notificata dall'Agenzia delle Entrate
Riscossione Agente della Riscossione il 15.11.2022, sostenendo: illegittimità dell'atto per mancata notifica dell'avviso di pagamento prodromico, illegittimità della pretesa per carenza del potere impositivo, difetto/ mancanza di motivazione in ordine alla pretesa consortile in specie per carenza di benefici diretti al fondo, chiedeva l'annullamento dell'atto per carenza/insufficiente motivazione e l'illegittimità degli atti per genericità, con vittoria di spese e competenze, con distrazione.
Si costituiva il Consorzio Alto IO EG ribadendo la legittimità dell'azione di recupero e la debenza in quanto il contributo è dovuto in base al piano di classifica adottato dall'Ente;
Con atto in data 23.5.2023 si costituiva l'Agenzia delle Entrate Riscossione, eccependo il difetto di legittimazione passiva e l'infondatezza del ricorso.
All'udienza del 13.9.2024 il Giudice verificata la regolare instaurazione del contraddittorio tratteneva la causa per la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

La ricorrente invoca, la nullità/annullabilità della intimazione per carenza del presupposto giuridico della pretesa creditoria da parte dell'Ente impositore e la carenza di potere impositivo e di riscossione da parte dell'Agente della riscossione.
La questione della infondatezza della pretesa è fondata e assorbente rispetto a tutti gli altri vizi dedotti ed eccepiti.
La questione è oggetto da tempo di un vivace confronto nella giurisprudenza della Suprema Corte e tra i giudici di merito, anche alla luce dell'intervento della Corte Costituzionale più volte intervenuta con motivazioni riprese nella sentenza 188 del 19.10.2018.
La Corte di Cassazione invero è stata chiamata più volte ad occuparsi della problematica, fino ad assestarsi sull'orientamento costante nel ritenere che l'adozione del criterio del c.d. “perimetro di contribuenza” esonera il Consorzio dall'onere della prova dell'esistenza dei concreti benefici apportati a ciascun fondo dalle opere di bonifica, spostando l'onere della prova del contrario sul contribuente. Tale orientamento è stato ribadito dalla S.C. a SS.UU. (14.5.2010 n. 11722), che oltre a riaffermare il potere impositivo dell'Ente, ne ha circoscritto la presunzione di persistenza del diritto avente titolo nel provvedimento di perimetrazione, alla ipotesi in cui il consorziato non contesti in modo specifico la legittimità del Piano di classificazione e riparto o la inesattezza del suo contenuto: in tal caso, e solo in questo, venendo meno il presupposto che determina la presunzione di legittimità della pretesa viene meno anche la giustificazione dell'inversione dell'onere probatorio che fa gravare sul consorziato la prova della difformità della pretesa rispetto all'”an” o al “quantum” dovuto in base ai criteri stabiliti dagli atti amministrativi presupposti: in tale ipotesi riprende vigore l'art. 2697 c.c. secondo cui chi intende far valere un diritto (il Consorzio) è tenuto a fornire la prova dei fatti costitutivi della pretesa. In sostanza la base della richiesta consortile è rappresentata dal costo delle opere eseguite dal Consorzio che, dedotta la quota direttamente ottenuta dallo Stato, viene ripartita tra i proprietari beneficiari, ma solo ove ciò – a seguito delle contestazioni specifiche del contribuente- riesca a dimostrare di avere effettivamente sostenuta e documentata.
Nel caso di specie occorre prima di tutto verificare se vi è contestazione specifica e documentata del ricorrente, e poi verificare se sono state realizzate opere o sono stati apportati miglioramenti ai terreni in questione da parte del Consorzio, non risultando evidentemente tali elementi informativi dall'atto impugnato (omissione che da sola rileva in relazione all'eccepita mancanza di motivazione). La
Commissione rileva che la documentazione prodotta in atti dalla difesa resistente dell'AdER (invero il
Consorzio non si è costituito) se da un lato evidenzia la carenza di legittimazione passiva dell'Agenzia rispetto ai vizi genetici dell'atto, dall'altro è insufficiente a provare il beneficio diretto ricevuto dal bene a seguito di intervento, peraltro molto genericamente indicati. Dalla documentazione si evince -invero non senza difficoltà- l'inserimento del bene nel perimetro di contribuenza che, da solo, non è sufficiente a dimostrare utilità o vantaggi per i quali il contribuente debba ritenersi soggetto al pagamento della quota consortile.
La S.C., Sez. 6^, sul punto è intervenuta con l'ordinanza 17759 del 3/7/2019 ribadendo che in tema di contributi consortili di bonifica, l'art 1, l.r. Calabria n. 13 del 2017, modificando l'art. 23 l.r. n. 11 del 2003, ha subordinato l'assoggettabilità a contribuzione al beneficio derivato all'immobile dall'attività di bonifica, in conformità a quanto statuito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 188 del 2018, con la conseguenza che, ai fini della determinazione del "quantum" del contributo, è determinante la precisa identificazione, da parte del Piano di classifica, degli immobili e dei vantaggi diretti ed immediati agli stessi derivanti dalle opere eseguite dal Consorzio. Sez. 6 - 5, Ordinanza n. 17759 del 03/07/2019 (Rv.
654529 - 01).
In riferimento a tale motivo, il ricorso va quindi ritenuto fondato e quindi da accogliere nei termini seguenti.
Ferma la natura tributaria dei contributi di bonifica e miglioramento (vds Sez. U, Ordinanza n. 2598 del
05/02/2013 (Rv. 624892), la giurisprudenza della Suprema Corte è orientata ormai in modo costante nel ritenere che i contributi spettanti ai consorzi di bonifica ed imposti ai proprietari per le spese di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica configurano prestazioni patrimoniali di natura pubblicistica rientranti nella categoria generale dei tributi, le cui controversie appartengono alla
Giurisdizione delle Commissioni Tributarie, e ciò allorquando si contesta il potere impositivo del consorzio
-sia sotto il profilo della investitura dell'ente impositore e sia sotto il profilo della inclusione del soggetto fra quelli tenuti alla contribuzione-, ipotesi nelle quali la domanda è diretta a tutelare il diritto soggettivo dello stesso a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dai casi previsti dalla Legge (Cass. S.U. n.
18327/2010; Cass. Sez. Un. n. 1137/2000; Cass. n. 1092/2000; Cass. n. 1985/ 2000; Cass. 14099/2000;
Cass. n. 4474/1999). Tali controversie per effetto dell'art.12,comma 12,della Legge n. 448/2001, che ha sostituito l'art. 2 del D.Lgs n. 546/92,con decorrenza 01/01/2002, rientrano oggi indiscutibilmente nella
Giurisdizione delle Commissioni Tributarie.
Tanto premesso, già dall'atto impositivo si dovrebbero evincere ictu oculi i parametri e gli elementi oggettivi di individuazione dei benefici in ipotesi tratti dagli immobili interessati alla bonifica, con la indicazione delle presunte opere di bonifica di cui avrebbero in ipotesi beneficiato gli stessi immobili e dalle quali si è generata la spesa sostenuta. Mancando tali elementi di conoscenza l'atto è viziato da mancanza di motivazione.
La disciplina di riferimento è contenuta nel libro terzo del Codice Civile, in particolare, per quanto interessa in questa sede, nell'art.860 c.c. che stabilisce “I proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per la esecuzione,la manutenzione e l'esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica”, nonché nel RD 13/2/1933 n..
15 che definisce i principi generali sulla bonifica e sull'obbligo di contribuzione. In particolare l'art.59 del detto Decreto conferisce ai Consorzi il potere di imporre contributi ai proprietari degli immobili ricadenti nel comprensorio di competenza, da ripartire ancora una volta “in ragione dei benefici conseguiti per effetto delle opere di bonifica realizzate”.
La materia negli anni scorsi è stata oggetto di interventi anche da parte del legislatore Regionale che con
Legge n.7/2006 e Legge 12/2006 e determinazione del Commissario Straordinario D.G.R. 329/03 n. 221 del 31.8.2006, (norme invocate con differenti prospettazioni da entrambe le parti di causa), ha espressamente previsto che l'obbligazione contributiva competa ai soli proprietari di immobili che conseguono benefici dalle opere pubbliche realizzate dal Consorzio, da quantificare proprio sulla base dei benefici tratti in concreto dall'immobile stesso.
Come detto l'obbligo di contribuire alle opere di bonifica presuppone la proprietà di un immobile che sia incluso nel perimetro consortile e che tragga vantaggio da quelle opere. Se da un lato è quindi legittimo il potere impositivo dei consorzi, dall'altro è sempre necessario che gli immobili ricevano un beneficio effettivo dalla esecuzione delle opere di bonifica, dovendo derivare agli immobili un incremento di valore direttamente riconducibile alle opere di bonifica e/o alla loro manutenzione. E non è sufficiente un vantaggio generico per il proprietario dei fondi, essendo necessario un vantaggio di natura fondiaria, economicamente apprezzabile. Né il beneficio può essere generico, riguardare cioè indiscriminatamente una intera area consortile, diversamente basterebbe l'intervento, in un qualsiasi luogo dell'ambito territoriale del Consorzio, per legittimare la imposizione del contributo medesimo senza limitazione sia di tempo, sia di luogo sia quantitativo, a carico di tutti gli altri fondi esistenti nell'ambito.
Va opportunamente valutata la durata nel tempo del beneficio (ove esistente e provato), inoltre, occorre verificare le caratteristiche e la natura del finanziamento delle opere di bonifica (ove esistenti e provate), potendosi in astratto trattare di opere finanziate direttamente e a carico totale dello Stato, dalle Regioni, da Enti Comunitari, in quanto ritenute opere di utilità pubblica o magari con costi ricoperti con la fiscalità generale da parte di tutti i cittadini, soci e non soci consortili. “il vantaggio deve essere diretto e specifico, conseguito o conseguibile dal singolo fondo a causa della bonifica, cioè idoneo a tradursi in una qualità del fondo,non essendo sufficiente un beneficio relativo al complessivo territorio e meramente derivante solo per riflesso dalla inclusione in esso del bene” (Cass. sez. trib. 10/4/2009 n. 8770; Cass. sez. 1,
8/9/2004 n. 19509; Cass. sez. trib. 12/5/2003 n. 7240; Cass. S.U. n. 89 60/ 96; Cass. n. 7511/1993, in tal senso nella giurisprudenza di merito CTR Roma, sez. XXIX, sentenza n. 207 del 27/10/2009; CTR
Perugia, sentenza n. 36/5/ 2007; CTP di Salerno, sez. XV, sentenza n.68 del 13/4/2005).
La richiesta del Consorzio, dunque, deve trovare un giusto equilibrio tra contributo richiesto e corrispondente beneficio fondiario arrecato attraverso le opere, le manutenzioni e quant'altro programmato, senza trasformarsi in una indiscriminata imposta fondiaria per tutti i soci consortili, evitando così che la contribuzione si risolva in una tassa patrimoniale.
Poiché il beneficio diretto e specifico, conseguibile per effetto di asserita attività di bonifica costituisce un presupposto indefettibile della pretesa impositiva, spetta all'Ente allora, in ipotesi di contestazione, dimostrare siffatto beneficio, secondo l'ordinaria regola dell'onere probatorio (cfr. Cass. n. 905/ 2006).
“ Incombe al consorzio che esegua opere di bonifica provare, in caso di contestazione, l'esistenza di un beneficio derivante dalle opere stesse” (Cass. sez. un.,14/10/1996, n. 8960 Cass., sez. trib., 29/09/2004,
n. 19509). Né la Corte adita può sostituirsi al Consorzio nel disporre consulenza tecnica di ufficio finalizzata ad accertare la legittimità della pretesa, essendo onere del Consorzio che intende far valere il diritto ad esigere il contributo annuale dai proprietari dei fondi ricadenti nel perimetro di competenza, fornire la prova sulla quale fonda il diritto e trova esplicazione concreta.
Infatti, il beneficio derivante dalle opere di bonifica non può costituire oggetto della presunzione derivante dalla avvenuta delimitazione del perimetro di contribuenza ma deve essere di volta in volta dimostrato in concreto, sicchè la mera inclusione dei fondi rustici nel perimetro di contribuenza costituisce presupposto necessario ma non sufficiente a far sorgere il potere impositivo dell'ente, occorrendo la prova dell'esecuzione, della manutenzione o dell'esercizio di opere idonee ad arrecare agli immobili dei consorziati uno specifico vantaggio di natura fondiaria, in difetto della quale il preteso potere impositivo dell'ente va dichiarato insussistente.
La Corte di Cassazione ha ulteriormente chiarito che “Quando la cartella esattoriale emessa per la riscossione dei contributi di bonifica sia motivata con riferimento ad un piano di classifica approvato dalla competente autorità regionale, la contestazione di tale piano da parte di un consorziato, in sede di impugnazione della cartella, impedisce di ritenere assolto da parte del Consorzio il proprio onere probatorio ed il Giudice di merito deve procedere,secondo la normale ripartizione dell'onere probatorio, all'accertamento della esistenza di vantaggi fondiari immediati e diretti derivanti dalle opere di bonifica per gli immobili di proprietà del consorziato situati all'interno del perimetro di contribuenza, in quanto se la verificata inclusione di uno specifico immobile nel perimetro di contribuenza può essere decisiva ai fini della determinazione dell'an del contributo,determinante ai fini del quantum è l'accertamento della legittimità e congruità del piano di classifica con la precisa identificazione degli immobili e dei vantaggi diretti ed immediati agli stessi derivanti dalle opere eseguite dal Consorzio” (Cass. Sez. Un. 14/5/2010 n.
11722). In conclusione, davanti a specifica contestazione del contribuente è comunque necessario, ai fini della legittimità della richiesta di pagamento, provare quali siano stati gli interventi dai quali sarebbe derivato un beneficio diretto all'immobile del ricorrente, il costo degli stessi, la loro finalità, se sono stati o meno finanziati con soldi dello Stato o di altri enti, la durata del beneficio, la loro specifica utilità per il fondo e/o fabbricato ed infine i criteri di ripartizione di tali spese tra i singoli associati (CTP CE, sentenza n. 309/16/2009). Prova che nel caso di specie manca, tale non potendo ritenersi la generica inclusione del bene nel perimetro di contribuenza.
In tale solco si inseriscono una serie di pronunce della Suprema Corte (vds ad es. la n. 12576 del 2016) con la quale si è ribadito che il proprietario di un fondo è tenuto a pagare i contributi consortili solo se e nella misura in cui ritragga dall'appartenenza a detto consorzio un beneficio cd. fondiario o prediale
(ovvero un vantaggio diretto e specifico, cfr. l. reg. sicilia n. 45/95, art. 860 cc). Deve trattarsi di un
“vantaggio singolarmente dimostrato e proporzionalmente quantificato”. In ragione di tali vantaggi apportati ai fondi, la legge attribuisce ai Consorzi un potere impositivo finalizzato, appunto, al recupero delle spese sostenute per le opere di bonifica.
Laddove poi il consorzio abbia adottato un piano di classifica, la conseguenza è esclusivamente quella di far presumere l'esistenza di un vantaggio derivante dall'attività di bonifica a favore dei fondi ricompresi nell'area di intervento. L'impugnazione del piano di classifica ad opera del consorziato, comporta che la vantaggiosità deve essere provata dal consorzio;
viceversa, laddove il consorziato non abbia impugnato il piano di classifica, spetta al consorziato dare la prova dell'assenza di vantaggi a favore del proprio fondo ritratti dalle opere e manutenzioni effettuate dal Consorzio medesimo nell'ambito delle sue finalità istituzionali. Ciò in applicazione della regola generale di cui all'art. 2697 c.c..
I contributi consortili sono dei veri e propri tributi riscossi dai consorzi di bonifica operanti nelle varie aree territoriali regionali. I soggetti tenuti al versamento dei tributi in questione sono i proprietari di beni immobili (terreni e fabbricati) che rientrano nel cosiddetto perimetro di contribuenza, cioè nella porzione di comprensorio che beneficia delle opere di manutenzione e bonifica effettuate dal consorzio. Il tributo, infatti, rappresenta il corrispettivo del servizio di bonifica e deve essere pagato dal proprietario dell'immobile in misura proporzionale ai benefici tratti dal servizio stesso (in termini di aumento del valore del bene). Con il versamento del contributo consortile, ogni proprietario di un immobile rientrante nel comprensorio partecipa, in base all'indie di beneficio attribuito da un'apposita classifica, alle spese sostenute dal consorzio per la manutenzione e l'esercizio delle opere di bonifica.
L'obbligo contributivo presuppone dunque:
a) la qualità di proprietario di immobili siti nel comprensorio, cioè nell'area territoriale in cui il consorzio di bonifica svolge la propria attività; quando si possiede un immobile nel comprensorio si diventa automaticamente e obbligatoriamente consorziati cioè associati nel consorzio di bonifica.
b) la configurabilità di un vantaggio a favore dell'immobile; a tal fine rileva il perimetro di contribuenza, cioè la porzione di comprensorio che gode di un beneficio derivante dall'attività di manutenzione e gestione delle opere idrauliche. In mancanza di perimetrazione, il consorzio che pretende il pagamento del tributo deve provare i benefici effettivamente ottenuti dal proprietario del bene interessato dalle opere di bonifica.
In definitiva, la cartella di pagamento contestata difetta dei requisiti di legge per ritenere sussistente la pretesa impositiva, né sussiste motivazione.

Per questi motivi

e per quanto altro dedotto e da ritenersi assorbito nella presente pronuncia, va dichiarata quindi la nullità dell'avviso impugnato.
In considerazione della serialità dell'oggetto di causa e del valore esiguo della causa, si ritiene di compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Reggio Calabria sezione V, Giudice Unico, accoglie il ricorso e compensa le spese di lite.