Pubblicato il 03/03/2026

N. 00133/2026REG.PROV.COLL.

N. 00754/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 754 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Jenny Lopresti e Francesco Caronia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 1877 del 6 giugno 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. IA CA CH e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 1 agosto 2023 e depositato in data 3 agosto 2023, l’appellante ha impugnato la sentenza dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Palermo, Sez. III, n. 1877/2023 - che ha respinto il ricorso introduttivo di primo grado e il ricorso per motivi aggiunti, promossi dall’odierno appellato per l’annullamento dei provvedimenti con i quali l’Amministrazione appellante ne aveva disposto la sospensione dal servizio, con privazione della retribuzione, per il mancato assolvimento dell’obbligo vaccinale selettivo illo tempore previsto per il proprio comparto di appartenenza dal D.L. n. 44/2021, come modificato dal D.L. n. 172/2021 - nella parte in cui ha invece accolto il secondo ricorso per motivi aggiunti avverso il decreto del Ministero della difesa (M D AB05933 REG2022 0487088) del 25 agosto 2022, che ha disposto una detrazione di anzianità di giorni 76 nel grado. In particolare, l’impugnata sentenza - richiamando il Tar Lombardia, Milano, sez. I, n. 16/2023 - ha ritenuto che l’art. 4- ter del d.l. 44 del 2021 sia « “ una disposizione di carattere speciale – all’interno di una disciplina emergenziale, connotata dalla natura straordinaria e dunque, appunto, speciale per antonomasia - che deroga ad ogni altra di ordine generale prevista dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva”; come tale, è una norma di stretta interpretazione e l’Amministrazione non può imporre al ricorrente ulteriori conseguenze pregiudizievoli, che non siano state espressamente previste dalla norma stessa : “[D]deve quindi ritenersi illegittima qualunque ulteriore conseguenza diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio e dei giorni di licenza ordinaria ”.».

2. L’amministrazione appellante ha censurato, dunque, la sentenza appellata per i motivi di seguito precisati, previa istanza di sospensione cautelare.

“Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto illegittima qualunque ulteriore conseguenza della sospensione diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio” , denunciando, tra l’altro, la mancata impugnazione del dPCM 12 ottobre 2021, quale atto presupposto di portata generale.

3. L’istanza di sospensione cautelare è stata respinta con ordinanza di questo Consiglio n. 296 del 2023, pubblicata in data 15 settembre 2023.

4. L’odierno appellato si è costituito in giudizio per resistere al gravame con memoria depositata in data 5 settembre 2023 e ha presentato nuova memoria in data 26 settembre 2025, in vista dell’udienza di merito.

5. All’udienza pubblica del 19 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Secondo la parte pubblica appellante, la sentenza di prime cure sarebbe errata e meritevole di riforma nella parte in cui ha ritenuto illegittima qualunque ulteriore conseguenza della sospensione diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio e dei giorni di licenza ordinaria.

In particolare, l’amministrazione ricorrente, prendendo le mosse dalla normativa applicabile al caso di specie, evidenzia che « l’adozione dell’atto di sospensione dell’attività lavorativa nei confronti del personale del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico che non ha ottemperato a tale obbligo di legge ha natura dichiarativa di un effetto determinato ope legis (ovvero dall’art. 4-ter D.L. n. 44/2021), venendo meno, così, qualunque attività discrezionale da parte dell’Amministrazione ». Poiché la predetta sospensione è diretta e unica conseguenza della scelta del militare di non sottoporsi a tale obbligo vaccinale, « gli effetti pregiudizievoli di tale atto sono imputabili unicamente al destinatario di esso e non possono essere attribuiti, in alcun modo, all’Amministrazione, la quale, si ribadisce, opera unicamente in virtù di una disposizione di legge chiara e univoca ». Richiama la giurisprudenza Costituzionale con la quale è stata ribadita in più occasioni la legittimità costituzionale della normativa sull’obbligo vaccinale.

In materia di detrazioni di anzianità l’azione dell’Amministrazione appellante si configurerebbe pertanto come meramente recettizia di disposizioni formulate dal legislatore.

In particolare, denuncia ancora l’appellante, la previsione secondo cui « I giorni di assenza ingiustificata non concorrono alla maturazione di ferie e comportano la corrispondente perdita di anzianità di servizio » è contenuta del DPCM 12 ottobre 2021, recante le linee guida in materia di condotta delle pubbliche amministrazioni per l’applicazione della disciplina in materia di obbligo di possesso e di esibizione della certificazione verde COVID-19 da parte del personale, adottato in attuazione decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127 (conv., con mod., da l. n. 165 del 19 novembre 2021), recante misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato (e su cui v. infra, § 8-C), che all’art. 1, comma 5, ha attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, il potere di adottare linee guida per la omogenea definizione delle relative modalità organizzative.

Secondo l’appellante tali chiarissime indicazioni legislative sarebbero ancor più cogenti nel caso di specie, ove il militare, in conseguenza della violazione della normativa sull’obbligo vaccinale, decidendo autonomamente di non sottoporsi alla prevista profilassi, è risultato sospeso dell’attività lavorativa.

Con l’ulteriore considerazione che il citato dPCM, atto presupposto di portata generale, non risulta essere stato impugnato dal ricorrente, determinando così l’inammissibilità del relativo ricorso.

Invero, secondo la prospettazione dell’appellante, il provvedimento di detrazione dell’anzianità nel grado è quindi meramente consequenziale alla determinazione di sospensione dell’attività lavorativa – ex art. 4-ter d.l. n. 44/2021 – adottata per non aver ottemperato all’obbligo vaccinale, requisito essenziale per lo svolgimento delle prestazioni lavorative da parte del personale delle Forze armate e di Polizia ai sensi del d.l. n. 44/2021, così come integrato dal cit. d.l. n. 172/21.

La ratio dell’impugnata detrazione di anzianità sarebbe dettata dalla considerazione che i periodi rilevanti ai fini delle progressioni di carriera non possono configurarsi nel momento in cui l’interessato risulti assente dal servizio, senza giustificazione, per l’inosservanza di un obbligo di legge. In tal caso, gli effetti pregiudizievoli scaturenti dall’atto di sospensione (o assenza ingiustificata) dal servizio sono imputabili unicamente al destinatario di esso e non possono essere attribuiti, in alcun modo, all’Amministrazione.

Richiama l’appellante, a supporto della propria tesi difensiva, l’insegnamento della Corte di Cassazione (Sez. Lav., 16 dicembre 2019, n. 33139) secondo cui « nel calcolo dell'anzianità occorre tener conto del solo servizio effettivo prestato, maggiorato, eventualmente, degli ulteriori periodi nei quali l'assenza è giustificata da una ragione che non comporta decurtazione di anzianità anche per l'assunto a tempo indeterminato (congedo ed aspettativa retribuiti, maternità e istituti assimilati) ». Appare pertanto chiaro, ad avviso dell’appellante, che le giornate di sospensione connesse all’inadempimento all’obbligo vaccinale previsto dalla normativa di riferimento non possano concorrere alla maturazione della corrispondente anzianità di servizio in assenza di un’attività lavorativa effettivamente svolta, pena una evidente violazione del principio di parità di trattamento nei confronti di tutto il personale.

7. In via preliminare, è necessario esaminare l’eccezione di inammissibilità avanzata dall’odierno appellante in ragione della mancata impugnazione nel primo grado di giudizio del dPCM 12 ottobre 2021.

8. Al riguardo, il Collegio ritiene che occorra ripercorrere il quadro normativo emergenziale rilevante ai fini dell’odierna controversia, onde poterne valutare i profili di interesse sulla questione in esame.

8-A. L’obbligo vaccinale è stato disposto in un primo momento con l’art. 4 del d.l.1° aprile 2021, n. 44, convertito, con mod., dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario, poi esteso ai lavoratori impiegati in strutture residenziali, socio-assistenziali e socio-sanitarie.

8-B. Successivamente, il decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127, convertito, con mod., dalla legge 19 novembre 2021, n. 165, recante “misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato mediante l'estensione dell'ambito applicativo della certificazione verde COVID-19 e il rafforzamento del sistema di screening”, all’art. 1 ha novellato il decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito, con mod., dalla legge 17 giugno 2021 n. 87, inserendo un nuovo art. 9-quinquies, con il quale è stato fatto obbligo a tutto il personale delle pubbliche amministrazioni, ai fini dell’accesso ai luoghi di lavoro, di possedere e di esibire, su richiesta, la certificazione verde COVID-19 di cui all'articolo 9, comma 2, del medesimo decreto-legge n. 52 del 2021 (certificazione che attesta una delle seguenti condizioni: vaccinazione, guarigione, test rapido o molecolare).

8-C. Per la definizione delle modalità organizzative di tale differente quadro normativo – che, si ripete non contemplava ancora un obbligo vaccinale, ma l’accesso alle PA con il c.d. green pass ottenibile anche mediante l’effettuazione di tampone negativo – il comma 5 del suddetto art.9-quinquies ha previsto la facoltà per il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, di adottare linee guida per la omogenea definizione delle modalità organizzative.

Il comma 6 ha previsto che il suddetto personale, nel caso in cui comunichi di non essere in possesso della certificazione verde COVID-19 o qualora risulti privo della predetta certificazione al momento dell'accesso al luogo di lavoro, al fine di tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori nel luogo di lavoro, sia considerato assente ingiustificato fino alla presentazione della predetta certificazione [e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2021 (che era, a quel momento, il termine di cessazione dello stato di emergenza)], senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro: « Per i giorni di assenza ingiustificata di cui al primo periodo non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati .».

8-D. Successivamente, l’art. 2 del decreto-legge 26 novembre 2021, n. 172, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 2022, n. 3, ha introdotto il nuovo art. 4- ter , nel testo del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, prevedendo l’obbligo vaccinale per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2 anche per il personale del comparto della difesa, sicurezza e soccorso pubblico e della polizia locale [art. 4-ter, comma 1, lett.b)]. Tale disposizione [al comma 3] prevedeva che in caso accertamento dell'inosservanza dell'obbligo vaccinale, gli organi competenti ne dessero immediata comunicazione scritta all'interessato, disponendo altresì che: « [l]'atto di accertamento dell’inadempimento determina l’immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro. Per il periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati. La sospensione è efficace fino alla comunicazione da parte dell'interessato al datore di lavoro dell'avvio o del successivo completamento del ciclo vaccinale primario o della somministrazione della dose di richiamo, e comunque non oltre il termine di sei mesi dal 15 dicembre 2021 ».

8-E. Con il decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, convertito, con mod., dalla legge 19 maggio 2022, n. 52, si è provveduto ad abrogare la predetta lett.b), del comma 1, dell’4- ter [ art. 8, comma 3] e, per il personale del comparto della difesa, sicurezza e soccorso pubblico e della polizia locale, è stata prevista una nuova disciplina dell’obbligo vaccinale. In particolare, sempre intervenendo sul testo del più volte citato decreto-legge n. 44 del 2021, è stato introdotto un nuovo art. 4- ter. 1, che, al comma 1, lett. b), pur confermando l’obbligo vaccinale per il suddetto personale, ne ha disciplinato tuttavia in modo differente le conseguenze relative al mancato adempimento.

Al riguardo, l’art. 4- quinquies , come modificato dallo stesso decreto-legge n. 24 del 2022, ha previsto che anche il suddetto personale (a cui si applica l’obbligo vaccinale ai sensi dell’art. 4- ter. 1) potesse accedere comunque ai luoghi di lavoro mediante l’esibizione di una “delle certificazioni verdi COVID-19 da vaccinazione, guarigione o test – c.d. “ green pass base ” – e così ritornandosi, pertanto, ad applicare in parte qua alla fattispecie la disciplina già prevista dal succitato art. 9- quinquies del decreto-legge n. 52 del 2021, per lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato.

9. Il complesso quadro regolatorio descritto consente di evidenziare, in via preliminare, che la previsione legislativa che autorizza il DPCM, su proposta dei Ministri per la pubblica amministrazione e della salute, ad adottare linee guida per la omogenea definizione delle modalità organizzative è contenuta nell’art. 9- quinquies , comma 5, del d.l. n. 52 del 2021 (su cui v . supra , §§ 8-B e 8-C), e riguarda, in un primo momento, unicamente le “modalità organizzative” relative all’accesso ai luoghi di lavoro del personale delle Pubbliche amministrazioni con il c.d. green pass base (da vaccino, guarigione o test). Analoga previsione non è invece contenuta nell’art. 4- ter del decreto-legge n. 44 del 2021 (come inserito dall’art. 2 del dl n. 172 del 2021: su cui v. supra, § 8-D) che disciplina l’obbligo vaccinale per il personale del comparto sicurezza, il quale neppure fa rinvio al suddetto DPCM o alla previsione normativa di autorizzazione all’adozione dello stesso.

Il rinvio alla disposizione che autorizza l’adozione del DPCM è invece nuovamente contenuta nel quadro normativo risultante dalle modifiche apportate dal decreto-legge n. 24 del 2022 (su cui v. supra, § 8-E) che, come si è già illustrato, consente anche ai soggetti a cui si applica l’obbligo vaccinale (per il comparto ai sensi dell’art. 4- ter .1) l’accesso con il green pass da vaccino, guarigione o soltanto con il test, facendo espresso rinvio all’art. 9- quinquies . Ne consegue che per tale ultima fattispecie (torna a) trova(re) applicazione anche al comparto in esame il dPCM 12 ottobre 2021, adottato in attuazione dell’art. 9- quinquies , comma 5.

In mancanza di una norma primaria che ne autorizza l’adozione, il dPCM 12 ottobre 2021 non è pertanto invocabile – e non occorreva quindi che fosse impugnato – nella fattispecie in esame, in quanto espressamente previsto dalla fonte primaria solo per la disciplina di attuazione di una fattispecie diversa (anche temporalmente).

Tale esegesi, che trova peraltro il proprio suggello inopinabile nel principio di legalità e nella generale necessità che esso sia sempre rispettato dall’interprete, risulta nel caso in esame a rime obbligate poiché la disciplina di carattere emergenziale (eccezionale) legata al COVID è di stretta interpretazione e non può trovare applicazione in via analogica.

Pur utilizzando la medesima formulazione “ non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati ”, il legislatore, con il decreto-legge n. 172 del 2021, nel disciplinare la differente fattispecie della sospensione dal servizio per inottemperanza all’obbligo vaccinale, non ha ritenuto di dover richiamare il DPCM 12 ottobre 2021.

Del resto, occorre considerare che dette conseguenze riguardano comunque fattispecie che differiscono tra loro anche da un punto di vista sostanziale, in quanto nel primo caso (fattispecie di cui all’art. 9- quinquies del dl n. 52 del 2021: cfr . supra , §§ 8-B e 8-C) non è presente un obbligo vaccinale generalizzato con sospensione dal servizio, contemplando invece la disposizione anche la possibilità di accedere nel posto di lavoro previa effettuazione del c.d. tampone, e in caso di inottemperanza l’assenza viene qualificata come ingiustificata. L’allegato 1, paragrafo 1.4., del dPCM, invocato dall’appellante, riguarda, infatti, espressamente le giornate di “ assenza ingiustificata ”. La stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 15 del 2023 richiamata dall’appellante, afferma che « il legislatore, proprio nel rispetto della eventuale scelta del lavoratore di non attenersi all’obbligo vaccinale, si è limitato a prevedere la sospensione del rapporto di lavoro, disciplinando la fattispecie alla stregua di una impossibilità temporanea non imputabile ».

Anche prescindere da tali ultime considerazioni, si ribadisce che, comunque, è dirimente la mancata previsione – nell’ambito della disciplina relativa all’obbligo vaccinale – di una disposizione espressa nel senso indicato dall’appellante; né, in ogni caso, ivi è stato previsto alcun rinvio alle disposizioni di cui all’art. 9- quinquies .

Conclusivamente, nella fattispecie disciplinata dall’art. 4- ter del d.l. n. 44 del 2021 (su cui v. supra, § 8-D), la detrazione dell’anzianità – non essendo espressamente prevista quale conseguenza dell’inosservanza dell’obbligo vaccinale – non può essere prevista in via amministrativa.

10. Il Collegio, oltre a ritenere infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado avverso il decreto ministeriale citato, condivide, quindi, nel merito le argomentazioni del giudice di prime cure, ribadite dall’odierno appellato, secondo cui la disciplina di carattere emergenziale prevista dall’ art. 4- ter , più volte citato ( supra , § 8-D), è una norma di stretta interpretazione e l'Amministrazione non può imporre al ricorrente ulteriori conseguenze pregiudizievoli, che non siano state espressamente previste dalla norma stessa.

11. In tale senso si è espressa, peraltro, la I sezione del Consiglio di Stato, che, nel formulare domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, su tale specifica questione (in relazione al citato art. 4-ter) ha formulato il proprio avviso nei seguenti termini: « In ordine alla questione posta dal ricorrente con il quarto quesito concernente l’applicazione estensiva in pejus della normativa vaccinale nel senso che l’Amministrazione ha interpretato/applicato la disposizione che esclude la corresponsione della retribuzione nel periodo di sospensione anche all’anzianità di servizio, nel senso che la sospensione dall’attività di servizio sospende anche il decorso dell’anzianità di servizio e tutto quanto a questa di ricollega, la Sezione osserva che essa non appare del tutto priva di rilievo. Posto invero che dalle pur richiamate decisioni della Corte Costituzionale non pare possa dedursi una sicura indicazione sulla sua legittimità costituzionale e pur riconoscendo che la Corte costituzionale, nel ritenere non fondate le plurime questioni di legittimità prospettate dai giudici rimettenti (in realtà relativamente alla più limitata questione della legittimità della non debenza della retribuzione per il caso di sospensione dall’attività dovuta al non essere sottoposti alla vaccinazione), ricostruita l'evoluzione del quadro normativo, ha sottolineato che con la modifica introdotta dal decreto legge n. 172 del 2021 il legislatore ha scelto di non esigere più dal datore di lavoro uno sforzo di cooperazione volto all'utilizzazione del personale inadempiente in altre mansioni ed ha ritenuto non irragionevole detta scelta, in considerazione delle finalità di tutela della salute pubblica che attraverso la stessa, nella situazione di emergenza venutasi a delineare, si intendeva perseguire (cit., sentenza n.14 del 2023), resta che effettivamente la norma ha espressamente (ed unicamente) disposto proprio la mancata erogazione della retribuzione, ma non ha altrettanto espressamente ed inequivocabilmente esteso gli effetti di tale mancata erogazione della retribuzione all’anzianità di servizio e quanto è ad essa collegata.

Oltre al principio secondo cui la disposizione speciale ed eccezionale non può che essere interpretata in senso stretto e senza possibilità di estensione o di applicazione analogica, resta da aggiungere che l’estendere la sospensione della retribuzione anche all’anzianità di servizio può apparire sotto un primo profilo una sanzione per il mancato assolvimento dell’obbligo di vaccinazione (in contrasto con la stessa ratio della normativa speciale che non vuole in alcun modo sanzionare coloro che non hanno inteso vaccinarsi) e sotto altro profilo del tutto sproporzionata rispetto alla finalità perseguita della no rma (proteggere la salute dei lavoratori e degli utenti di determinati servizi e debellare l’infezione)».(Cons. Stato, parere n. 563 del 12 giugno 2025).

12. Conclusivamente, il Collegio, sulla base delle argomentazioni sopra esposte, reputa inapplicabile il D.P.C.M. alla vicenda in esame, con rinveniente infondatezza dell’appello, laddove rivolto a sostenere l’inammissibilità del ricorso originario; nonché – avendo il Collegio altresì condiviso il canone esegetico applicato dal giudice di prime cure (cfr. supra , §§ 9, 10 e 11) – con sua conseguente reiezione.

In ragione delle oscillazioni giurisprudenziali sulla tematica in esame – ben correlabili, peraltro, alla continua stratificazione e sovrapposizione di plurimi decreti-legge concentrati in un ristretto ambito temporale – le spese del grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo ad identificare le parti.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA de RA, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

IA CA CH, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA CA CH	MA de RA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.