Pubblicato il 30/04/2026

N. 00303/2026REG.PROV.COLL.

N. 01312/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1312 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Sonia Cirella, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Caltanissetta n. 1;

contro

Ministero dell'Interno – Ufficio Territoriale del Governo di Caltanissetta – in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, reiettiva del ricorso proposto per l’annullamento del decreto con cui il Prefetto di Caltanissetta – Ufficio Territoriale del Governo – Area I ha respinto l’istanza del Dott. -OMISSIS- avente a oggetto il rilascio o il rinnovo della licenza ex art. 42 del T.U.L.P.S. di porto di pistola per difesa personale, nonché di ogni altro atto a esso presupposto, collegato o conseguente.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Utg Prefettura di Caltanissetta e di Ufficio Territoriale del Governo Caltanissetta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il Cons. IN Lo ES e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IR

1. La presente controversia trae origine dal diniego di rinnovo della licenza di porto di pistola per difesa personale opposto all'odierno appellante, notaio in Caltanissetta, con decreto della Prefettura di Caltanissetta del 18 novembre 2022.

2. Tale provvedimento indicava, in calce, la possibilità di proporre, alternativamente, ricorso giurisdizionale al T.A.R. o ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. L'interessato, confidando in tale indicazione, optava per il secondo rimedio.

3. Investito della questione nell’ambito della relativa istruttoria, il Ministero dell'Interno, con nota del 25 luglio 2023, rilevava l'erroneità di tale indicazione, trattandosi di atto non definitivo (perché promanante da organo amministrativo non di vertice) e quindi insuscettibile di ricorso straordinario.

Qualificando, nondimeno, come "scusabile" l'errore del ricorrente – tale, per giurisprudenza consolidata, è l’errore indotto dall’erroneità della clausola che indica il regime d’impugnabilità di un atto – il Ministero invitava la Prefettura a notificare un nuovo provvedimento emendato da vizi.

A fronte, tuttavia, dell'inerzia prefettizia, l'interessato adiva in via prudenziale il T.A.R. avverso il primo decreto.

Solo successivamente, la Prefettura notificava un secondo decreto, di contenuto identico al primo, ma con la corretta indicazione dei rimedi (ricorso gerarchico in alternativa al ricorso al T.A.R.), che veniva anch'esso impugnato (al T.A.R.) con motivi aggiunti.

4.Il T.A.R. per la Sicilia, con la sentenza n. -OMISSIS-, ha dichiarato il ricorso inammissibile per violazione del principio di alternatività, ritenendo il secondo decreto prefettizio un " atto meramente riproduttivo del primo diniego " e ravvisando, pertanto, la pendenza della medesima lite dinanzi a due diverse autorità.

5.L’appellante ripropone le censure articolate in primo grado e ha prosposto motivi di appello così rubricati:

- “ Erroneità della decisione del giudice di prime cure con riferimento all'applicazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale ”.

A giudizio dell’appellante, il Tar ha errato nel dichiarare inammissibile il ricorso contro il decreto del 23.10.2023, trattandosi di un atto nuovo sostitutivo (e non meramente confermativo) del precedente decreto del 18.11.2022. Non sussisterebbe conseguentemente la violazione del principio dell'alternatività, perché si tratta di atti distinti: il primo (impugnato con ricorso straordinario) è stato rimosso e sostituito dal secondo (impugnabile al TAR). Lo dimostrerebbe il fatto che il Ministero ha chiesto al Consiglio di Stato di dichiarare improcedibile il ricorso straordinario già pendente, per carenza di interesse.

- “ Erroneità della decisione del giudice di prime cure con riferimento alla non impugnabilità degli atti endoprocedimentali ”.

Il Tar ha errato nel dichiarare inammissibile l'impugnazione dei pareri della Questura, perché questi sono stati impugnati insieme al provvedimento finale e sono stati usati dall'Avvocatura per integrare la motivazione solo in corso di causa, assumendo quindi autonoma rilevanza lesiva.

6. L'appello è fondato in relazione al suo primo motivo – assorbente, in rito, di ogni altro – e deve essere accolto, con conseguente annullamento della sentenza impugnata e rinvio della causa al primo giudice.

7.Il principio di alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale, sancito dall'art. 8, comma 2, del d.P.R. n. 1199/1971, stabilisce che " Quando l'atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato ". La ratio di tale principio risiede, inter alia , nell'esigenza di evitare un possibile contrasto di giudicati sul medesimo oggetto e di assicurare l'economia dei mezzi processuali.

La giurisprudenza ha fornito un'interpretazione di carattere sostanziale di tale regola, estendendone l'applicazione anche a casi di impugnazione di atti diversi, ma legati da un nesso di presupposizione affermando che il giudizio già pendente esercita una vis attractiva su ogni altro atto connesso, (Consiglio di Stato, sent. n. 6471/22).

8. Tuttavia, l'applicazione che di tale principio ha fatto il giudice di prime cure è erronea, in quanto fondata su un'errata qualificazione giuridica del secondo decreto prefettizio.

Quest'ultimo, lungi dal costituire un atto meramente confermativo, è frutto di un provvedimento di autotutela sostitutiva, che si è risolto nel ritiro del primo atto e nella sua sostituzione con un secondo identico nella parte dispositiva, ma contenente la clausola corretta circa il regime di impugnabilità.

Ciò ha reso, da un lato, certamente improcedibile il ricorso straordinario già pendente; ma, d’altro lato, ha comportato – quantomeno – l’assegnazione di un nuovo termine (decorrente dalla comunicazione del secondo atto, recante la clausola corretta) per l’esperimento della tutela nelle sedi corrette: dando luogo, così, almeno a una rimessione in termini per la proposizione del ricorso.

Il che, peraltro, sarebbe parimenti stato il necessario esito, in sede straordinaria, d’ogni pronuncia che fosse conseguita alla constatazione d’ufficio dell’erroneità della clausola d’impugnazione.

La giurisprudenza, invero, distingue l'atto meramente confermativo – con cui l'Amministrazione si limita a ribadire una precedente determinazione senza una nuova istruttoria, e che come tale non è autonomamente impugnabile – dall'atto di conferma in senso proprio o, come nel caso di specie, dall'atto sostitutivo, che consegue a un riesame della situazione e all'esperimento di una nuova istruttoria. Il decreto del 25 agosto 2023 è stato adottato, infatti, all'esito di un nuovo segmento procedimentale, sollecitato dal superiore gerarchico (il Ministero) e volto a emendare un vizio (della clausola) del primo atto. Esso ha, pertanto, rimosso e sostituito integralmente il precedente, divenendo l'unica fonte di regolazione del rapporto. Prova ne è la stessa condotta del Ministero che, nel procedimento incardinato con il ricorso straordinario, ha chiesto dichiararsi l'improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse, riconoscendo implicitamente che l'atto originariamente impugnato era stato sostituito con un nuovo provvedimento contenente la corretta formulazione della clausola di impugnabilità. Essendo il secondo decreto un atto nuovo e autonomamente lesivo, non opera la vis attractiva del ricorso straordinario, proposto avverso un atto ormai rimosso dal mondo giuridico.

9. L'interpretazione del T.A.R. conduce, inoltre, a un inaccettabile paradosso di denegata giustizia, in violazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione e del principio di effettività della tutela sancito dall'art. 1 c.p.a. L'appellante, infatti, si troverebbe privo di tutela giurisdizionale: il ricorso straordinario è destinato a essere dichiarato improcedibile – nonché originariamente inammissibile, sebbene indotto da una clausola erronea – mentre quello giurisdizionale è stato dichiarato (erroneamente) inammissibile dal Tar. Ciò a fronte di una condotta processuale dell'interessato che, come detto, è stata indotta in errore dalla stessa Amministrazione, come dalla stessa riconosciuto.

Diversamente opinando, peraltro, sarebbe la stessa efficacia della nuova clausola apposta al secondo provvedimento a risultare in effetti “dimezzata”, perché solo una delle due alternative ivi indicate sarebbe considerata praticabile: ossia soltanto il ricorso gerarchico, ma non anche quello al T.A.R..

Ulteriormente, va considerato che la clausola posta a corredo del primo provvedimento indicava espressamente (pur se erroneamente) la possibilità di esperire il ricorso straordinario, effettivamente proposto dall’odierno appellante: ciò significa che la parte ha valutato, comparativamente al T.A.R., tale ricorso, prescegliendolo. Sicché è ben possibile, nonché altamente verosimile, che, se tale clausola fosse stata corretta (indicando, quale alternativa al T.A.R., il ricorso gerarchico e non direttamente quello straordinario), il ricorrente avrebbe prescelto la via giurisdizionale, anziché percorrere la più tortuosa via del doppio rimedio giustiziale: sicché tale scelta in senso giustiziale è stata indotta (anche e soprattutto) proprio dall’erroneità della clausola, le cui conseguenze però non possono farsi gravare sulla parte privata.

In tale situazione, il Collegio non ritiene che possa considerarsi “ consumata ” dal privato ricorrente l’alternatività della scelta tra le due vie di tutela astrattamente offerte dal vigente sistema rimediale; come neppure ha dimostrato di averla considerata la stessa Amministrazione, che ha infatti confermato, nella clausola apposta al secondo provvedimento, la persistente alterità tra le opzioni ancora passibili di essere esercitate dal destinatario del provvedimento.

Sicché la declaratoria, resa in primo grado, di inammissibilità del ricorso giurisdizionale, in asserita applicazione del principio electa una via non datur recursum ad alteram , è intrinsecamente sbagliata e deve perciò essere in questa sede riformata.

10. L'erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso da parte del Tribunale Amministrativo Regionale, integra dunque un errore di rito che, impedendo l'esame del merito della controversia, determina la nullità della sentenza. Tale vizio rientra nelle ipotesi di annullamento con rinvio previste dall'art. 105, comma 1, del codice del processo amministrativo, secondo l'interpretazione fornita dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Con la sentenza n. 16 del 13 novembre 2024, l'Adunanza Plenaria ha infatti statuito il seguente principio di diritto: “ l’art. 105, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente ”.

L'errore del primo giudice, che si è tradotto in una pronuncia meramente in rito basata su una valutazione erronea delle condizioni dell'azione, ha avuto come conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso. Ciò determina una violazione del diritto di difesa e del principio del doppio grado di giurisdizione, la cui sussistenza è sancita dall'art. 125 della Costituzione (Adunanza plenaria del Cons Stato n. 14/2018: “ l’ordinamento della giustizia amministrativa s’incentra sul principio del doppio grado di giurisdizione, sancito dall’art. 125 Cost. ed attuato con l’istituzione dei TAR nel 1971 ”).

Sebbene il doppio grado di giudizio non imponga necessariamente una doppia pronuncia sul merito, esso richiede che la causa sia effettivamente sottoposta alla cognizione di giudici di gradi diversi. Una decisione nel merito unicamente da parte di questo Consiglio priverebbe l'appellante di un grado di giudizio, in quanto il T.A.R. non ha esaminato alcuna delle censure sostanziali proposte, vanificando la funzione del primo grado.

Né può addursi in senso contrario il principio della ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.). La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che tale principio non può prevalere sulle garanzie fondamentali del giusto processo e del diritto di difesa. Un processo, per essere conforme al modello costituzionale, deve essere "giusto", prima ancora che rapido; la sua celerità non può essere ottenuta sacrificando il contraddittorio e le garanzie difensive. Pertanto, l'annullamento con rinvio si palesa come l'unico rimedio idoneo a ripristinare la corretta sequenza processuale e a garantire l'effettività della tutela giurisdizionale.

11.Per le suesposte ragioni, l'appello deve essere accolto, il ricorso di primo grado va dichiarato ammissibile e la sentenza del T.A.R. va annullata e la causa rimessa al medesimo Tribunale affinché la decida nel merito, esaminando le censure proposte avverso il provvedimento di diniego. Gli ulteriori motivi di appello restano conseguentemente assorbiti.

Le spese del doppio grado di giudizio sin qui svolto – dovute a un errore dell’amministrazione nella redazione della prima clausola – seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l'appello e, per l'effetto, dichiara ammissibile il ricorso di primo grado e annulla la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione IV, n. -OMISSIS- del 26 marzo 2024; rimette la causa al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, ai sensi dell'art. 105, comma 1, del codice del processo amministrativo, per la decisione del merito.

Condanna l’Amministrazione appellata a pagare all’appellante le spese del doppio grado di giudizio sin qui svolto, liquidate in euro 3.000,00 (tremila), oltre spese generali e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare la parte privata.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN de CO, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

IN Lo ES, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
IN Lo ES	AN de CO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.