Pubblicato il 23/03/2026

N. 00176/2026REG.PROV.COLL.

N. 00390/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 390 del 2025, proposto da OF RO, rappresentato e difeso dagli avvocati Tiziana Milana e Nadia Spallitta, con domicilio eletto presso lo studio Tiziana Milana in Palermo, via Noto, 12;

contro

Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Cannarozzo FaZZri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ufficio Territoriale del Governo Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 105/2025, resa tra le parti, pubblicata il 16 gennaio 2025, notificata il 22 gennaio 2025, con cui è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento:

- del provvedimento prot. n.1449018 del 22 novembre 2021, con il quale il Comune di Palermo ha comunicato che l’ iter avviato su istanza del Sig. VA RO per l’intitolazione della PiaZZ antistante la Camera di Commercio di Palermo ai “ Sigg.ri VA e LU PR ” si è concluso con esito negativo;

- del verbale della Commissione Toponomastica del Comune di Palermo del 13 ottobre 2021 nella parte in cui ha espresso parere sfavorevole con riguardo alla suddetta intitolazione, affermando l’intitolazione del medesimo sito come “ PiaZZ AN MI ”;

- della determinazione sindacale n.147 del 1° agosto 2019, con la quale è stata approvata la proposta dirigenziale di variare la denominazione di un tratto della Via Emerico Amari in “ PiaZZ AN MI ”;

- dell’autoriZZzione, in deroga, della Prefettura di Palermo prot. n. 904634 del 6 ottobre 2020 all’intitolazione di un tratto della Via Emerico Amari come “ PiaZZ AN MI ”;

- ove occorra e per quanto di ragione, della nota del Comune prot. n. 112248 del 16 febbraio 2021;

- degli atti tutti conosciuti dall’odierno appellante all’esito dell’accesso agli atti del 3-8 maggio 2023, come da nota del Comune dell’8 maggio 2023 prot. n. 642212, nonché per il risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima condotta dell’Amministrazione resistente culminata nell’adozione degli atti impugnati;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Palermo e di Ufficio Territoriale del Governo Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. TI Di ET e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia prende le mosse da una vicenda di toponomastica cittadina del Comune di Palermo, riferita alla denominazione di un tratto urbano collocato all’inizio di via Emerico Amari, in prossimità della Camera di Commercio e dell’area portuale. L’odierno appellante rappresenta che, nell’ambito di iniziative maturate in sede familiare, sarebbe stata coltivata la proposta di intitolare il predetto slargo ai Sigg. VA e LU PR, rispettivamente nonno e madre dell’appellante, che si qualifica quale nipote del primo e figlio della seconda; egli riferisce, altresì, che l’iniziativa amministrativa sarebbe stata originariamente promossa dal fratello, Sig. VA RO, sin dall’anno 2012.

Dagli atti di causa risulta, per altro verso, che sul medesimo ambito urbano sia intervenuta una distinta e autonoma sequenza provvedimentale, culminata nell’intitolazione a “ PiaZZ AN MI ”. In particolare, viene in rilievo la determinazione sindacale n. 147 del 1° agosto 2019, recante la variazione di denominazione di un tratto di via Emerico Amari, seguita da un provvedimento prefettizio di autoriZZzione in deroga collocato temporalmente nell’ottobre 2020, indicato negli atti con estremi non del tutto univoci, ma costantemente riferiti al medesimo segmento autoriZZtorio; in connessione a tale sequenza è richiamata anche una nota comunale prot. n. 112248 del 16 febbraio 2021, impugnata “ove occorra”.

Quanto, invece, al procedimento volto all’intitolazione dello slargo ai Sigg. VA e LU PR, risulta che la questione sia stata sottoposta alla competente Commissione toponomastica comunale e che, nella seduta del 13 ottobre 2021, sia stato espresso un orientamento sfavorevole rispetto all’intitolazione del tratto iniziale di via Emerico Amari ai predetti, con contestuale prospettazione di una soluzione alternativa individuata nell’intitolazione ai PR di un tratto di via Michele Miraglia. A valle di tale passaggio, il Comune di Palermo ha adottato la comunicazione prot. n. 1449018 del 22 novembre 2021, con la quale è stato rappresentato l’esito negativo della procedura riferita allo slargo di via Emerico Amari ed è stata, al contempo, prospettata la possibilità di procedere sull’itinerario alternativo.

2. Sul piano processuale, la complessiva vicenda amministrativa ha conosciuto un antecedente contenzioso innanzi al TAR Sicilia – Palermo, iscritto al n. 2316/2021 R.G., instaurato quale azione contro il silenzio volta a ottenere la conclusione del procedimento. Tale giudizio è stato definito con sentenza n. 2235/2024, che ha dichiarato improcedibile la domanda sul silenzio per sopravvenuta carenza di interesse, sul rilievo dell’intervenuta comunicazione comunale dell’esito del procedimento, successivamente impugnato in questa sede, disponendo la compensazione delle spese.

3. Successivamente, l’odierno appellante ha introdotto il giudizio definito dalla sentenza qui gravata, deducendo di avere acquisito piena conoscenza degli atti e dei presupposti della sequenza amministrativa anche a seguito di accesso documentale, riscontrato dal Comune nel maggio 2023; indi ha notificato il ricorso di primo grado in data 7 giugno 2023, iscrivendolo al n. 940/2023 R.G..

Con il ricorso introduttivo ha impugnato, previa domanda cautelare, il provvedimento comunale prot. n. 1449018 del 22 novembre 2021, il verbale della Commissione toponomastica del 13 ottobre 2021 nella parte ritenuta ostativa all’intitolazione ai PR e confermativa della denominazione “Pia ZZ AN MI ”, la determinazione sindacale n. 147 del 1° agosto 2019, il provvedimento prefettizio di autoriZZzione del 2020, nonché ulteriori atti indicati come connessi; veniva altresì proposta domanda di risarcimento del danno.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Palermo e il Ministero dell’Interno – Prefettura U.T.G. di Palermo, resistendo al ricorso e deducendone, tra l’altro, l’inammissibilità per difetto di legittimazione e interesse del ricorrente.

4. Il TAR Sicilia – Palermo, Sez. I, con la sentenza n. 105/2025, resa all’esito dell’udienza del 14 gennaio 2025, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva, ritenendo assorbente la relativa eccezione, e ha compensato le spese.

5. Avverso tale pronuncia il Dott. OF RO ha proposto appello, iscritto al n.g.r. 390/2025, chiedendone la riforma; nel giudizio di appello si sono costituite le Amministrazioni intimate, insistendo per la conferma della decisione impugnata.

Nel corso del giudizio, a seguito della comunicazione del Comune relativa al collocamento in quiescenza del difensore già incaricato, il giudizio è stato dichiarato interrotto con ordinanza n. 769 del 20 ottobre 2025; l’appellante ha quindi provveduto alla riassunzione con atto del 23 ottobre 2025, riproducendo integralmente l’originario atto di appello e insistendo per la decisione del gravame.

6. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

L’appello, circoscritto al profilo pregiudiziale sul quale il primo giudice ha integralmente arrestato il giudizio, è fondato e va accolto.

Occorre muovere da un dato che, in questa sede, assume valore dirimente: la sentenza impugnata è una pronuncia interamente di rito, che ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per asserito difetto di legittimazione attiva, senza procedere ad alcuno scrutinio delle censure di merito, né della domanda risarcitoria. In tal modo, la decisione di primo grado ha risolto l’intera controversia su una soglia preliminare, impedendo che la vicenda amministrativa fosse vagliata nella sua sostanza giuridica, e concentrando l’odierno giudizio d’appello sull’unico tema che ha sorretto la statuizione gravata: la titolarità, o meno, in capo all’odierno appellante di una posizione legittimante, ossia di una posizione qualificata e differenziata rispetto alla generalità dei consociati.

In punto di principi, il Collegio reputa opportuno richiamare, anzitutto, la definizione – limpida e sistematica – che questa stessa giurisprudenza ha recentemente ribadito: nel processo amministrativo la legittimazione attiva presuppone, tra l’altro, la titolarità di una posizione giuridica astrattamente configurabile come interesse legittimo, inteso quale “ posizione qualificata […] che distingue il soggetto dal quisque de populo in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa ” (cfr. Cons. Giust. Amm., sent. n 713 del 2024). È in tale alveo che si colloca la presente controversia; ed è su tale parametro che va verificata la tenuta della motivazione del primo giudice.

La sentenza impugnata ha negato la legittimazione valoriZZndo, in sostanza, tre elementi: la mancata partecipazione dell’appellante al procedimento; la circostanza che l’iniziativa amministrativa fosse stata originariamente promossa dal fratello; la riferibilità degli atti, quanto meno sotto il profilo della comunicazione finale, a un soggetto diverso dall’odierno ricorrente. Tali elementi, tuttavia, se considerati con la rigidità che la pronuncia lascia trasparire, finiscono per trasporre sul piano della legittimazione categorie che, per loro natura, attengono piuttosto alla conformazione esteriore del procedimento e alle modalità con cui l’Amministrazione ha interloquito con taluni soggetti.

In altri termini, la sentenza di primo grado sembra postulare, quasi in via di implicita necessità, che la legittimazione al ricorso coincida con la qualità di “ parte procedimentale ” o con la qualità di “ destinatario formale ” dell’atto. Ma un simile postulato – se assunto come criterio esclusivo o preponderante – altera la struttura stessa della legittimazione nel processo amministrativo, che non si identifica con la titolarità di una posizione meramente procedimentale, bensì con l’esistenza di un collegamento sostanziale, serio e non fungibile, tra il ricorrente e l’effetto lesivo prodotto dall’esercizio del potere.

Sotto questo profilo, è decisivo constatare che l’odierno appellante non agisce quale “ cittadino qualunque ” che contesti un’intitolazione per ragioni genericamente civiche o culturali, e cioè facendo valere un interesse indistinto – che l’ordinamento, proprio per evitare la trasformazione del processo in controllo popolare generaliZZto, non reputa normalmente azionabile, se non nei casi e nei modi stabiliti – ma si qualifica, invece, come discendente diretto dei soggetti cui l’intitolazione è riferita (figlio della Sig.ra LU PR e nipote del Sig. VA PR) e assume che l’esito dell’azione amministrativa incida, in maniera immediata e personale, su una vicenda commemorativa che non è astratta, ma ancorata a persone determinate e a una proposta che porta i loro nomi.

Qui sta il nucleo qualificante della qualificazione e differenziazione della sua posizione, rispetto a quella della generalità dei cittadini, inclusi quelli a vario titolo interessati all’intitolazione viaria de qua .

Non si tratta, beninteso, di configurare in capo al discendente un “ diritto soggettivo ” all’intitolazione, certamente incompatibile con la discrezionalità che connota la funzione toponomastica. Si tratta, più correttamente, di riconoscere che, quando l’Amministrazione esercita il potere in modo tale da incidere sull’esito di una proposta che ha per oggetto la commemorazione pubblica di persone determinate, almeno i diretti discendenti di tali persone (non essendo possibile l’intitolazione viaria a persone viventi) non possono considerarsi, sul piano giuridico, meri spettatori privi di qualsiasi posizione differenziata, essendo invece titolari di un interesse legittimo alla corretta esplicazione del potere: interesse che non si esaurisce in un sentimento soggettivo, bensì si radica nel fatto che la sequenza amministrativa, per come si è sviluppata, ha prodotto un risultato definitorio negativo rispetto alla proposta “ PR ” e, contestualmente, ha consolidato la diversa denominazione del sito, secondo la ricostruzione attorea e gli atti impugnati.

Merita considerarsi, in proposito, come l’emersione (giurisprudenziale) degli interessi legittimi debba correttamente avvenire, per quanto possibile, anche in guisa di evitare – per prevenire la formazione di ambiti di amministrazione del tutto affrancati da ogni verificabilità giurisdizionale della corretteZZ sostanziale dell’esercizio del potere pubblico – di precludere a chiunque la legittimazione a impugnare in sede amministrativa gli atti discrezionali emanati, giacché altrimenti più facilmente il loro contenuto potrebbe debordare nell’arbitrarietà.

È proprio in materia di toponomastica che la giurisprudenza evidenzia, con particolare netteZZ, come l’incidenza degli atti non debba essere letta esclusivamente entro le forme di una destinazione individuale tipica, poiché la denominazione di un luogo vive nella realtà urbana, si traduce in effetti immediati e può coinvolgere posizioni differenziate anche al di fuori della figura del destinatario formale. In tal senso, pur nella diversità della fattispecie, appare significativo – sebbene non integralmente condivisibile, laddove ci si spinge fino a qualificare la domanda di tutela in termini di azione popolare, fuori da ogni ambito di quella tipicità entro cui tale qualificazione necessariamente dovrebbe sempre iscriversi – quanto affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6260 del 2024, ove si è osservato che la lesione può prodursi già con l’atto comunale che stabilisce la nuova intitolazione, immediatamente eseguito mediante apposizione della cartellonistica, sicché, in quella prospettiva di immediata lesione, “nulla sposta” il successivo atto prefettizio. Il principio che se ne ricava, per ciò che qui interessa, non è certo l’ammissione di una legittimazione indifferenziata; è, piuttosto, la conferma che la verifica della legittimazione deve concentrarsi sulla concreteZZ e specificità del collegamento con l’incidenza dell’atto, e non sulla sola appartenenza o meno al perimetro formale del procedimento.

Trasposto al caso in esame, il Collegio reputa che la qualità dell’appellante quale discendente diretto dei soggetti oggetto della proposta commemorativa presenti un grado di specificità e immediateZZ tale da integrare, in modo appreZZbile, quella “ posizione qualificata e differenziata ” che la giurisprudenza assume come spartiacque rispetto al quisque de populo . La differenziazione, in altri termini, non nasce dal mero fatto di essere “parente” in senso ampio, né dal mero dato, più labile, di essere “fratello del richiedente originario”; nasce dalla relazione diretta con le persone cui l’intitolazione sarebbe riferita e dal collegamento della proposta toponomastica alla loro memoria pubblica, elemento che connota la posizione dell’appellante in modo non sovrapponibile a quella di un consociato privo di qualsiasi rapporto con l’oggetto stesso della proposta.

A ciò si aggiunga un ulteriore profilo, che rende ancor meno persuasiva la motivazione del giudice di prime cure : la sentenza, nel negare la legittimazione, utiliZZ anche l’argomento dei controinteressati, prospettando che l’eventuale riconoscimento della legittimazione in capo al congiunto dei PR avrebbe imposto, per simmetria, la necessaria evocazione in giudizio dei familiari di AN MI.

Ora, anche senza anticipare valutazioni definitive sulla concreta configurabilità di controinteressati in senso proprio (su cui, ma solo in parte, si tornerà tosto infra ), va affermato un principio di metodo: l’eventuale tema del contraddittorio non può essere convertito in ragione negativa della legittimazione.

La legittimazione concerne l’accesso alla tutela da parte di chi deduce una posizione qualificata e differenziata; il contraddittorio concerne la completeZZ del processo rispetto a chi potrebbe risultare inciso dall’esito (completeZZ che talora è onere del ricorrente assicurare ab initio , come condizione di ammissibilità del ricorso; tal altra, invece, è rimessa alla valutazione del giudice che ritenga di ordinarla, come condizione per la sua procedibilità). Sono piani distinti: il secondo non può essere impiegato per negare il primo, tanto più quando l’ordinamento appronta strumenti specifici per assicurare l’integrità del contraddittorio senza espungere in radice l’azione.

Quanto agli eventuali discendenti di AN MI – della cui posizione processuale s’era fatta, supra , riserva di parziale trattazione – va detto che la loro qualità di litisconsorti necessari pretermessi postulerebbe che già dai provvedimenti impugnati risultasse se ve ne siano e chi siano (circostanze che allo stato degli atti processuali non sembrano constare); restando ovviamente impregiudicato – ove ne emergesse aliunde l’esistenza – il potere di provocarne iusso iudicis l’intervento in giudizio.

Da tutto quanto sopra deriva che la statuizione di inammissibilità pronunciata dal primo giudice non può essere condivisa.

L’appellante, in quanto discendente diretto dei soggetti cui la proposta di intitolazione è riferita, è portatore di una posizione qualificata e differenziata, idonea a radicare la legittimazione e l’interesse al ricorso.

Ne consegue l’erroneità dell’arresto in rito e, per l’effetto, la necessità di affrontare il tema, ormai centrale, delle conseguenze processuali.

Su questo terreno, il Collegio deve misurarsi con la disciplina dell’art. 105 c.p.a. e con la stratificazione nomofilattica che, negli ultimi anni, ne ha precisato i confini con particolare rigore.

È noto che l’art. 105, comma 1, c.p.a. descrive i casi di rimessione al primo giudice con formula di stretta chiusura (“ soltanto se ”) e che l’Adunanza Plenaria n. 11/2018 ha riaffermato, con forza, il carattere tassativo ed eccezionale delle ipotesi di regressione, escludendo che l’erronea chiusura in rito del processo, di per sé considerata, determini automaticamente l’annullamento con rinvio. Tale regola, tuttavia, non opera in modo cieco e indifferenziato: essa convive con un’altra esigenza, non meno essenziale, ossia che il giudizio non venga integralmente svuotato del suo primo grado di merito per effetto di un arresto pregiudiziale erroneo e del tutto avulso da ogni valutazione del merito.

È precisamente su questo snodo che è intervenuta l’Adunanza Plenaria n. 16 del 2024, la quale, pur confermando la tassatività dell’art. 105, ha indicato la via attraverso cui l’ordinamento reagisce alle sentenze di rito che impediscono in radice l’esame del merito per un errore macroscopico sulle condizioni dell’azione. Il principio di diritto è formulato in termini che non lasciano margini di equivoco e che, per la loro pertinenza, meritano di essere riportati testualmente: “l’art. 105, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente” .

Il cuore della costruzione è, dunque, chiaro: non ogni errore di rito legittima la regressione; ma quando l’errore sia palese, e si traduca in una pronuncia che abbia integralmente impedito l’esame della causa nel merito, la sentenza incorre nel vizio di nullità (per motivazione apparente o per anomalia motivazionale che si colloca sotto la soglia del minimo costituzionale), e proprio tale nullità diviene il presupposto che consente – e impone – l’applicazione dell’art. 105 con rimessione al primo giudice.

La Plenaria n. 10 del 2025, intervenendo su una fattispecie di improcedibilità, ma muovendo dalla medesima architettura concettuale, ha ulteriormente chiarito la soglia applicativa della “ palesità ”, osservando che l’annullamento con rinvio è giustificato quando il Consiglio di Stato rilevi, “ senza alcun margine di dubbio ”, che la motivazione della pronuncia di rito sia “ palesemente tautologica, superficiale o riferibile a fatti o a circostanze non pertinenti ”. Il criterio, dunque, non è soltanto sostanziale, è anche metodologico: quando si dispone la regressione, occorre dimostrare perché l’errore non sia un semplice errore “ opinabile ”, ma un errore che appare immediatamente percepibile nella sua macroscopica deviazione dai canoni corretti.

Ebbene, nel caso di specie, il Collegio ritiene che tale soglia sia superata.

La sentenza impugnata, infatti, non si limita a una valutazione restrittiva della legittimazione; essa assume come ragione preclusiva una equivalenza tra legittimazione e partecipazione che, applicata alla fattispecie, risulta giuridicamente non pertinente, poiché elide il parametro ordinario della posizione qualificata e differenziata, sostituendolo con un criterio formale e astratto che dipende dalla stessa dinamica amministrativa, ma che è del tutto avulsa da ogni considerazione della situazione giuridica soggettiva da riconoscere in capo al ricorrente). Ne deriva una chiusura del giudizio che non appare il frutto di un appreZZmento realmente calibrato sull’oggetto del potere esercitato e sul titolo differenziante dedotto, ma l’effetto di un’impostazione che, per come è congegnata, rende la legittimazione un riflesso della procedimentaliZZzione, anziché della sostanza dell’incidenza dell’atto.

Non meno significativa è l’ulteriore torsione argomentativa che si coglie quando il primo giudice richiama il tema dei controinteressati come elemento che, di fatto, rafforza la negazione della legittimazione: qui la motivazione tende a sovrapporre due piani che dovrebbero restare distinti, utiliZZndo un possibile problema di contraddittorio (che si governa con strumenti processuali propri) per corroborare una statuizione di inammissibilità. Tale impostazione contribuisce a rendere l’arresto in rito non già una scelta interpretativa tra alternative possibili, ma una scelta che, nel suo esito, comprime il diritto di azione e che ha impedito qualsiasi esame dei motivi.

Tutto ciò conduce a una conclusione che, sul piano processuale, si impone con coerenza sistematica: la sentenza appellata deve essere annullata in quanto affetta da nullità, nei sensi precisati dalla giurisprudenza nomofilattica, e la causa deve essere rimessa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., affinché proceda allo scrutinio delle domande e dei motivi non esaminati. Ogni questione ulteriore, concernente la legittimità sostanziale degli atti impugnati e la domanda risarcitoria, resta conseguentemente assorbita, giacché l’assetto delineato dall’art. 105 – come interpretato dalle Plenarie richiamate – esige che il merito sia esaminato nel suo primo grado naturale, preservando l’architettura delle garanzie processuali.

Quanto alle spese del doppio grado sin qui svolto, la natura della decisione – che determina la regressione del giudizio al primo grado – e il peculiare ambito dell’azione amministrativa svolta, con conseguente scarsità di precedenti giurisprudenziali rinvenibili in argomento, ne giustificano la compensazione, salvo il regolamento che il primo giudice adotterà alla definizione della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando sull’appello iscritto al n.g.r. 390/2025, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara la nullità della sentenza impugnata, ai sensi e per gli effetti dell’art. 105 del codice del processo amministrativo, rimettendo la causa al T.A.R. Sicilia – Sede di Palermo, affinché conosca nel merito dell’azione proposta in prime cure dall’odierno appellante.

Spese del doppio grado sin qui svolto compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN de SC, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

TI Di ET, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI Di ET	NN de SC

IL SEGRETARIO