Pubblicato il 30/03/2026

N. 00188/2026REG.PROV.COLL.

N. 00405/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 405 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso prima dall’avvocato ER Saetta, poi dall’avvocato Roberta Cannarozzo Fazzari, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 4 marzo 2026 il Cons. AN GL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

E’ appellata la sentenza in epigrafe, con cui il Tar di Palermo ha respinto il ricorso (esteso agli atti presupposti) a suo tempo proposto dall’interessata, proprietaria pro-quota (1/2) ed usufruttuaria per il restante, di un immobile sito nel Comune di Palermo, poi riassunto dall’odierna appellante in qualità di erede della ricorrente, avverso il provvedimento n. 5, prot. n. -OMISSIS-, del 22 aprile 2016, con cui il predetto Comune ha denegato una istanza di accertamento di conformità avente a oggetto opere edilizie realizzate senza titolo nel predetto immobile, finalizzate al mutamento della sua destinazione d’uso (da abitazione a laboratorio artigianale per il piano terra; da “abitazione sospesa” a deposito per il primo e il secondo piano; diversa riorganizzazione della copertura).

L’appellante, senza rubricare i titoli delle proposte censure, ha sostenuto sotto vari profili l’erroneità delle motivazioni che hanno condotto il Tar alla reiezione del ricorso. Ha indi domandato la riforma della sentenza, anche quanto al capo che ha disposto la sua condanna alle spese del giudizio di primo grado in favore del Comune di Palermo, ivi costituto in resistenza.

Il Comune di Palermo si è qui costituito in resistenza, sostenendo l’infondatezza del gravame e concludendo per la sua reiezione.

L’appellante ha depositato una memoria difensiva.

Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- questo Consiglio ha disposto una verificazione tecnica in contraddittorio, ai sensi degli artt. 19 e 66 Cod. proc. amm, che è stata adempiuta come da relazione finale versata in atti il 9 giugno 2025.

Successivamente: il Comune di Palermo ha comunicato la cessazione dal servizio, per quiescenza, del proprio unico difensore costituito; l’appellante ha riassunto il giudizio ai sensi dell’art. 80, comma 3, Cod. proc. amm., e ha chiesto la fissazione dell’udienza di trattazione; il Comune di Palermo si è costituito in giudizio con altro difensore, ribadendo le difese e le conclusioni precedentemente rassegnate; l’appellante, sulla base degli esiti della verificazione, ha insistito per l’accoglimento delle domande formulate nell’atto di appello.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 4 marzo 2026.

DIRITTO

1. La sentenza appellata ha osservato che il gravato provvedimento di dinego dell’istanza di accertamento di conformità di opere realizzate senza titolo, ai sensi dell’art. 13 della l. 47/1985, oggi art. 36 del d.P.R. 380/2001, finalizzate al mutamento della destinazione d’uso di un immobile (da abitazione a laboratorio artigianale per il piano terra; da “abitazione sospesa” a deposito per il primo e il secondo piano; per la diversa riorganizzazione della copertura) si è fondato: sul rilevato contrasto delle opere con gli artt. 5 e 20 delle NTA, nonché con l’art. 21 della scheda-norma P3B; sul fatto che l’immobile era sprovvisto di licenza edilizia; su un sopralluogo effettuato il 22 febbraio 2016, che ha fatto emergere notevoli rimaneggiamenti sul prospetto e all’interno del manufatto, e quindi degli elementi della tradizione storica di cui all’art. 21, comma 3, della sopra citata scheda-norma.

Ciò posto, e rilevato trattarsi di un provvedimento c.d. “plurimotivato”, il Tar ha ritenuto dirimente la mancata dimostrazione da parte dell’interessata della legittima edificazione dell’immobile.

In particolare, il primo giudice ha rilevato che:

- “ nell’atto di divisione del 26 ottobre 1981, in atti, l’immobile è definito come «casetta in via … nn. … composta di un piano terra e di un vano e ingresso priva di servizio e impianto idrico». Tale definizione trova conferma nella compravendita del 7 luglio 1982, in cui si parla di «casetta in via … nn. … , al piano terra, composta di un vano, ingresso e area sovrastante» così come nella relativa nota di trascrizione del 24 luglio 1982 (anch’esse in atti) ”;

- “ Solo con l’atto di rettifica dell’11 settembre 2015 (successivo all’istanza di accertamento di conformità, poi denegata dal Comune resistente con il provvedimento impugnato), basato sulla dichiarazione di accertamento e classamento del 26 novembre 1945, si è quindi ritenuto che i superiori atti facessero riferimento anche al primo piano ”;

- “ Tale ultima evidenza, di per sé, non è in grado di comprovare le tesi di parte ricorrente, tenuto conto che: - la documentazione catastale del 1945 darebbe semplicemente atto di una «costruzione sospesa», che di per sé non indica alcunché in merito al completamento dell’immobile a tale data (né, a maggior ragione, in data antecedente al 1942);- al di là di tale documento, la prima traccia documentale del primo piano dell’immobile risale alla variazione di destinazione d’uso del 1994 (menzionata nell’atto di rettifica), in cui si darebbe atto della destinazione d’uso del primo piano a deposito sin dal 1965 ”.

Su tali presupposti, il Tar ha osservato che “ Di fatto, prima del 1994, non vi è alcun elemento utile a suffragare l’esistenza del primo piano dell’immobile in questione ”, nonchè ritenuto incomprensibile “ per quale ragione, in ben due atti pubblici, uno successivo all’altro di pochi mesi ed entrambi redatti dal medesimo notaio, non si sia ritenuto di dare atto dell’esistenza del primo piano …; né perché, anche ove un simile errore fosse stato addebitabile ad una (ben percepibile) svista del notaio, la rettifica sia stata posta in essere non nell’immediatezza della stipula dell’atto, ma trentatré anni dopo (e in epoca successiva alla presentazione dell’istanza di accertamento di conformità per cui è controversia) ”.

Indi, il Tar:

A) ha respinto il primo e il secondo motivo di ricorso, poichè la ricorrente non aveva “ fornito elementi utili a comprovare che, per tutti i piani da cui è composto l’immobile in questione, non fosse necessaria ratione temporis la licenza edilizia, né che i piani superiori al pianterreno fossero stati realizzati anteriormente all’adozione del PRG approvato nel 1962 ”;

B) ha respinto il terzo motivo, poichè “ la mancanza di una licenza edilizia per l’immobile non consentirebbe comunque di ottenere l’accertamento di conformità per la variazione di destinazione d’uso richiesta per il primo e secondo piano. Quanto al piano terra, è evidente che lo stravolgimento della costruzione (che risultava dotata solo di tale piano, quantomeno al 1982), dato dalla sopraelevazione sine titulo, nonché dai «notevoli rimaneggiamenti sia sul prospetto principale che all’interno del manufatto», che ne hanno causato uno stravolgimento delle caratteristiche strutturali (cfr. al riguardo il provvedimento impugnato), mina alla base la possibilità del rilascio del provvedimento di cambio di destinazione d’uso ”;

C) ha respinto il quarto motivo, in quanto “ l’Amministrazione resistente non risulta aver pretermesso le garanzie partecipative di parte ricorrente, avendo anzi dato seguito alla memoria procedimentale e provvedendo anche a un sopralluogo dell’immobile in questione. Né il provvedimento risulta insufficientemente motivato, in quanto lo stesso, come si è visto, ha indicato tre distinte ragioni per le quali l’istanza di parte ricorrente non può trovare accoglimento ”;

D) ha respinto il quinto motivo, rilevando che “ la proposta progettuale di parte ricorrente non avrebbe comunque consentito di superare il suddetto diniego, tenuto conto della mancanza di titolo edilizio per il primo e il secondo piano dell’immobile ”.

2. Il proposto gravame ha esposto, in “fatto”, tra altro, che l’interessata si è avveduta, solo dopo la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità, di alcune imprecisioni nella descrizione dell’immobile di che trattasi contenute nei titoli di provenienza (l’atto di divisione del 26 ottobre 1981 e l’atto di compravendita del 7 luglio 1982, citati nelle motivazioni soprariportate come pressoché coevi), e di aver quindi proceduto con atto rogitato nel 2016 (pure come sopra menzionato) alla formale rettifica dei suddetti titoli. Ciò, in particolare, provvedendo: alla rettifica degli estremi catastali del piano terra, erroneamente riportato come ricadente sul foglio di mappa 42, anziché sul foglio 43, come il primo piano, identificato dal sub. 2; alla specificazione che oggetto del trasferimento erano i piani terra e primo, puntualizzazione resasi necessaria in quanto i detti titoli di provenienza, pur recando specifico riferimento a entrambi i piani, attraverso il richiamo sia al sub. 1 che al sub. 2, descrivevano l’immobile come una “casetta” al piano terra, composta di un vano, ingresso e “area sovrastante”. Ha soggiunto che circa l’esistenza del primo piano, come già rappresentato in primo grado, vi era già traccia in una planimetria depositata presso il catasto (scheda n. 2436890 con dicitura “Disegno imperfetto”) datata 20 dicembre 1939, e nel classamento catastale del 26 novembre 1945 depositato presso l’UTE di Palermo, ove l’unità immobiliare veniva individuata come unità a sé stante (sub. 2) e alla quale veniva attribuito il numero civico.

Su tali basi l’interessata, in diritto, ha prima di tutto sostenuto l’erroneità dell’assunto del Tar circa la mancata dimostrazione del fatto che l’edificazione del bene, nella descritta configurazione strutturale, non necessitasse, ratione temporis , della licenza edilizia.

3. Trattandosi di questione che nella controversia assume valenza centrale, con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- questo Consiglio ha così disposto:

“ RILEVATO che la causa non si presenta matura per la decisione, dovendo in particolare accertarsi se, come afferma l’appellante, la realizzazione del primo piano dell’immobile … possa dirsi antecedente al 1942, da cui la sua legittima edificazione, negata dalla sentenza in epigrafe;

RIENUTO di disporre al riguardo una verificazione, ai sensi degli artt. 19 e 66 Cod. proc. amm.:

RITENUTO di affidare l’espletamento del predetto incombente all’Ingegnere capo del Genio Civile di Trapani, con facoltà di delega ad altro funzionario dello stesso Ufficio, precisando che:

- la verificazione dovrà tenere conto di tutta la documentazione che l’appellante ha versato agli atti di causa a sostegno del predetto assunto, tra cui, in particolare, la planimetria del primo piano dell’immobile depositata al catasto con scheda n. 2436890, registrata il 20 dicembre 1939, che, nella tesi dell’appellante, ‘attesta l’esistenza del primo piano in data antecedente al 1942’, distinto, all’epoca, con un proprio subalterno (2), smentisce quanto ritenuto dal Tar in ordine alla natura della ‘costruzione sospesa’ di cui alla documentazione catastale del 1945, e mostra con evidenza ‘che il primo piano presentasse, già all’epoca, una precisa sagoma e consistenza e, dunque, una volumetria ben definita, mancando soltanto delle opere di mera finitura’;

- le operazioni di verificazione dovranno iniziare entro 30 giorni dalla comunicazione ovvero dalla notifica, se precedente, della presente ordinanza, previo avviso da parte del verificatore nominato alle parti e ai loro difensori, che potranno farsi assistere da propri consulenti, la cui nomina potrà essere formalizzata direttamente innanzi al verificatore sino alla data di inizio delle operazioni, ut supra comunicata alle parti;

- il verificatore è autorizzato a chiedere alle parti o ad accettare dalle stesse ulteriore documentazione, oltre quella già depositata, solo se assolutamente necessaria e indispensabile, a suo giudizio, per il corretto ed esaustivo svolgimento dell’incarico commissionatogli;

- il verificatore trasmetterà alle parti entro 60 giorni dall’inizio della verificazione una bozza di relazione;

- le parti potranno inviare al verificatore le proprie osservazioni e controdeduzioni nei successivi 20 giorni;

- il verificatore depositerà la relazione finale e definitiva entro 30 giorni successivi alla scadenza del termine per le controdeduzioni, dando espressamente conto di esse ed esprimendosi in proposito;

RITENUTO di porre provvisoriamente a carico dell’appellante (salva la definitiva attribuzione dell’onere di tale spesa in sede di sentenza definitoria del giudizio) il versamento al verificatore della somma di €. 3.000,00 (tremila), da corrispondersi in acconto – e potenzialmente a saldo, in difetto di particolari sopravvenienze nello svolgimento dell’incarico – sul compenso spettante, condizionando lo svolgimento dell’incarico al preventivo versamento di tale somma e con avviso che, in difetto, potrà trovare applicazione l’art. 64, comma 4, Cod. proc. amm.” .

4. Successivamente, come emerge, tra altro, dagli atti versati al fascicolo di causa: il nominato verificatore ha delegato l’incombente istruttorio al funzionario direttivo del Genio Civile di Trapani Domenico Buffa; l’appellante ha nominato un proprio consulente tecnico; nessuna delle parti del giudizio ha presentato osservazioni alla relazione provvisoria del verificatore, depositata il 15 maggio 2025; la relazione finale di verificazione è stata depositata il 9 giugno 2025.

5. In detta relazione finale il verificatore ha dato puntualmente atto delle operazioni in cui si è dipanato l’incombente, ha elencato gli atti in tale ambito acquisiti (tramite accesso a quelli depositati nel fascicolo di causa e alla documentazione catastale detenuta dall’Agenzia delle entrate di Palermo; tramite il consulente di parte), e ha esposto di aver eseguito il 5 maggio 2025 un accertamento diretto sullo stato dell’immobile, che è risultato costituito da “ due elevazioni fuori terra così suddivisi:- piano terra costituito da un locale unico di forma pressoché rettangolare con un wc ed un vano scala a rampa singola;- piano primo e composto da un locale unico e dalla rampa di scala singola che consente l’accesso al terrazzo praticabile ”.

Tanto premesso, sulla base della documentazione esaminata, il verificatore, in relazione al quesito postogli, ha così concluso:

“ La planimetria datata 20/12/1939, recante la dicitura ‘Disegno imperfetto’ apposta dall’allora Ufficio Tecnico Erariale con talloncino di riscontro n. 2436890, rappresenta due vani, oltre a un corridoio e un locale cucina. Essa riporta inoltre due aperture su via -OMISSIS- e indica chiaramente che l’immobile ha un’altezza di 6,00 metri. La suddetta planimetria risulta già agli atti del fascicolo di primo grado come Allegato 2.e.

Pertanto, la realizzazione volumetrica può considerarsi esistente sin dalla presentazione della planimetria datata 20/12/1939, dalla quale risulta che l’immobile presentava un’altezza di 6,00 metri. Inoltre, dal colloquio avuto in data 05/05/2025 con il Funzionario dell’Ufficio delle Entrate, e facendo riferimento alla scheda Mod. 5 n. 81915 di ‘Accertamento e Classamento’ eseguito d’ufficio il 26/11/1945, si evince che, con il suddetto documento, sono stati istituiti i due subalterni identificati con la partita catastale n. 25678, foglio di mappa 43, particella 174, piano terra e primo, recanti la dicitura ‘costruzione sospesa’. Tale dicitura indica una costruzione con volumetria già completata, ma priva delle finiture ”.

Espone infine il verificatore di aver trasmesso alle parti, con nota n. 61093 del 15 maggio 2025, come disposto nella citata ordinanza istruttoria, la relazione provvisoria di verificazione per eventuali osservazioni, e che, nulla essendo pervenuto, l’accertamento contenuto in detta relazione è divenuto definitivo.

6. Tanto premesso, alla luce degli esiti della verificazione, l’appello si rivela fondato.

7. Si rivelano in particolare erronee le conclusioni del Tar sopra riassunte sub A), B), sin qui parzialmente, e D.

7.1. Emerge infatti da quanto accertato dal verificatore, e contro le predette conclusioni, che:

- il primo dato catastale disponibile risale alla planimetria del primo piano depositata con scheda n. 2436890, registrata il 20 dicembre 1939, che ne attesta inequivocabilmente l’esistenza in data antecedente al 1942, stante l’indicazione dell’altezza dell’immobile, a quella data, di m. 6,00;

- l’indicazione di “costruzione sospesa” va riferita nella fattispecie a una volumetria già completata, ma priva di finiture.

In questo quadro, la rettifica dei titoli di provenienza dell’immobile, ancorchè effettuata in epoca di molto successiva agli stessi e solo dopo la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità per cui è causa, non è suscettibile di destare le perplessità ravvisate dal Tar, anche perché sia l’atto di divisione del 1981 che l’atto di acquisto del 1982 già identificavano l’oggetto del trasferimento in una “casetta”, individuata da due subalterni catastali e dotata di una “area sovrastante” il piano terra.

Deve pertanto concludersi che la carenza del titolo edilizio in forza del quale è stato realizzato l’immobile non può refluire automaticamente nell’accertamento della sua irregolarità urbanistico-edilizia.

L’appellante ha invero assolto, per quanto nella sua disponibilità, con elementi che hanno trovato conferma negli esiti della verificazione, l’onere probatorio su di lui gravante (Cons. Stato, II, 10 dicembre 2025, n. 9760; 1° febbraio 2024, n. 1016) circa l’epoca di edificazione dell’immobile, nella descritta, e al rustico, conformazione, precedente al 1939 (il provvedimento impugnato la colloca invece in “ data antecedente al 1959 ”), e cioè in un’epoca, anteriore alla legge urbanistica n. 1150/1942, entrata in vigore il 31 ottobre 1942, in cui non necessitava il titolo edilizio.

E ciò senza che il Comune di Palermo abbia prodotto elementi di segno contrario, né in sede di verificazione, né in questa sede, in cui, anche dopo il deposito della relazione finale di verificazione, l’Amministrazione si è limitata a richiamare le difese precedentemente svolte.

8. Residua la questione, pure affrontata dal Tar nella motivazione sub B), dei “ notevoli rimaneggiamenti sia sul prospetto principale che all’interno del manufatto ”, accertati nel sopralluogo effettuato dall’Amministrazione, che, per il primo giudice – come evidenziato nel provvedimento gravato, laddove rileva la violazione degli artt. 20 e 21, comma 3, delle NTA del PRG, sotto il profilo dell’alterazione degli elementi della tradizione storica – avrebbero causato lo stravolgimento delle caratteristiche strutturali dell’immobile, da cui l’impossibilità del rilascio del titolo al cambio di destinazione d’uso.

Ma, sul punto, sia il provvedimento impugnato che la sentenza non convincono, essendo sufficiente rilevare sul punto che, come osserva l’appellante, la tutela che le norme tecniche sopra richiamate riservano al patrimonio storico/architettonico cittadino non può che riferirsi ai, risalenti, manufatti di pregio, e non solo non vi è alcuna dimostrazione che, nella specie, l’immobile per cui è causa sia annoverabile in tale categoria, ma vi è anzi prova dell’opposto: invero, lo stesso Comune di Palermo, nella memoria di costituzione, riferisce che la costruzione apparteneva originariamente alla categoria catastale “ultra popolare” (A/5), e che nel 2015 venne rivalutata alla categoria “economica” (A/3).

9. Infine, non può concordarsi neanche con la motivazione della sentenza sopra riassunta sub C).

Alla luce di tutto quanto sopra, come evidenzia l’appellante, il diniego impugnato non può dirsi né preceduto da una idonea interlocuzione procedimentale né bene motivato, dal momento che le osservazioni presentate dall’interessata dopo il preavviso di diniego sono state respinte con motivazioni che non hanno qui trovato conferma.

10. L’appello va indi accolto.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza e vanno pertanto poste a carico del Comune di Palermo, così come le spese della verificazione tecnica disposta da questo Consiglio con la citata ordinanza n. -OMISSIS-, che, non essendo emerse sopravvenienze nello svolgimento del relativo incarico, possono essere definitivamente ragguagliate allo stesso importo che la predetta ordinanza ha liquidato provvisoriamente e potenzialmente a saldo, ponendole altrettanto provvisoriamente a carico dell’appellante, la quale, come da relazione finale di verificazione, ha provveduto a corrispondere al verificatore.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dispone l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento degli atti ivi gravati.

Condanna il Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , alla refusione a favore della parte appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida in € 6.000,00 (euro seimila/00) oltre oneri di legge, e alla restituzione a quest’ultima, anticipataria, delle spese della verificazione disposta in corso di giudizio ed effettuata come in motivazione, che si ragguaglia all’importo pari a € 3.000 (euro tremila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

ER AG, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

AN GL, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN GL	ER AG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.