R E P U B B L I C A I T A L I A N A

In nome del Popolo Italiano LA CORTE DEI CONTI SEZIONE GIURISDIZIONALE D’APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA composta dai signori magistrati:

dott. Pino ZINGALE Presidente f.f.

dott. Vincenzo LO PRESTI Consigliere dott. Valter Camillo DEL ROSARIO Consigliere dott. Guido PETRIGNI Consigliere dott. Gioacchino ALESSANDRO Referendario ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A N. 409/A/2014 nel giudizio in materia di responsabilità iscritto al n. 5042 del registro di segreteria promosso ad istanza del P.M., nei confronti di LA EL, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Cammarata, per la riforma della sentenza n. 3567/2013 emessa dalla Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana.

Visto l’atto introduttivo del giudizio depositato il 19 febbraio 2014.

Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.

Uditi alla pubblica udienza del 7 ottobre 2014 il relatore Consigliere Pino Zingale ed il P.M. nella persona del Vice Procuratore Generale Maria Rachele Aronica; non rappresentata l’appellata.

F A T T O

Con informativa di danno erariale del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Enna, prot. n. 0622347/12 del 25 ottobre 2012, la Procura regionale veniva a conoscenza della presunta illecita percezione di incentivi comunitari al pascolo del bestiame per le campagne dal 2008 al 2011, erogati dall’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura – A.G.E.A.

e provenienti, secondo la disciplina applicabile ratione temporis, dal FEOGA o dal FEAGA, da parte dell’imprenditore agricolo LA EL, con violazione della disciplina comunitaria di riferimento (Reg.

CE n.1782/2003 sostituito dal Reg. CE n.73/2009) mediante produzione di documenti attestanti il falso.

La Procura regionale, con atto notificato in data 4.07.2013, citava LA EL chiedendone la condanna al pagamento, in favore della AGEA, della somma di € 13.330,90 corrispondente agli aiuti comunitari percepiti dal 2008 al 2011, oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio.

In particolare, le risultanze istruttorie avevano accertato che LA EL in data 13/05/2008 aveva inoltrato la domanda unica di Pagamento n. 80808193389 per la campagna 2008 per ottenere il contributo comunitario rispetto ad un totale di superficie aziendale, potenzialmente ammissibile al regime unico di pagamento, pari a ettari 18, tra cui compaiono diversi terreni nella presunta disponibilità della convenuta, per i quali è risultato assente un valido titolo di conduzione.

Infatti, in sede di verifica dei titoli asserviti allo scopo, era stato rilevato che taluni dei presunti locatori, con cui la LA ha attestato di avere negoziato, risultavano, da diversi anni, deceduti, mentre altri dichiaravano di non conoscere LA EL e di non avere mai ceduto ad alcun titolo le loro proprietà alla stessa.

In esito alla predetta domanda, nel 2009, veniva percepito un contributo comunitario pari ad euro 2.663,86.

In data 15/5/2009, poi, la predetta LA ha inoltrato “domanda unica di pagamento” n. 90811336313 per la campagna 2009 per ottenere il contributo comunitario rispetto ad un totale di superficie aziendale, potenzialmente ammissibile al regime unico di pagamento, pari a ettari 21, tra cui figurano, parimenti all’anno precedente, cespiti presi in conduzione da soggetti deceduti ovvero vivi ma inconsapevoli di intrattenere rapporti negoziali con la LA.

La LA percepiva, nel 2009, producendo la detta documentazione fraudolenta, la complessiva somma di euro 3.996,01.

Ancora, in data 3/5/2010 la LA ha inoltrato “domanda unica di pagamento” n.008063339818 per la campagna 2010 per ottenere il contributo comunitario rispetto ad un totale di superficie aziendale, ritenuta potenzialmente ammissibile al regime unico di pagamento, pari a ettari 17, tra cui figurano, come per le campagne precedenti, cespiti presi in conduzione da soggetti fittizi ovvero ignari di intrattenere rapporti negoziali con la sig.ra LA.

Quest’ultima percepiva, nel 2010, producendo la detta documentazione fraudolenta, euro 3.403,47.

In data 10/5/2011, poi, la LA ha inoltrato “domanda unica di pagamento” n. 10808004286 per la campagna 2011 per ottenere il contributo comunitario rispetto ad un totale di superficie aziendale, ritenuta potenzialmente ammissibile al regime unico di pagamento, pari a ettari 16, tra cui figurano, come per le campagne precedenti, cespiti presi in conduzione da soggetti viventi ignari di intrattenere rapporti negoziali con la sig.ra LA ovvero da persone decedute da tempo.

Con tale condotta l’interessata riusciva a percepire, nel 2011, euro 3.267,56.

I primi Giudici, con la sentenza qui gravata di appello dal P.M.,

reputavano non adeguatamente provata la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo evocato dal Pubblico Ministero e verosimile, in considerazione degli elementi presenti agli atti di causa, l’effettiva conduzione da parte della convenuta e del di lei coniuge di tutti i terreni per i quali sono stati percepiti i contributi pubblici per i quali è causa

(anche di quelli per i quali non sussisterebbe idoneo titolo giuridico).

Pertanto, avuto riguardo anche l’elevato numero di terreni esenti da addebiti per i quali i contributi furono erogati, l’azione volta al recupero della totalità degli incentivi percepiti per le annualità 2008-2011 non veniva giudicata sorretta da adeguate ragioni, in fatto e in diritto, che consentissero di ritenere integralmente frustrato il programma (o di determinare correttamente una percentuale di vanificazione dello stesso)

alla cui realizzazione era volta la concessione dei contributi, affermando che alla violazione realizzata dalla percipiente sarebbe potuta conseguire la defalcazione solo parziale degli aiuti conseguiti (che ad ogni modo il Collegio non sarebbe stato messo nelle condizioni di operare), in quanto la finalità perseguita attraverso il finanziamento dell’attività doveva considerarsi raggiunta per tutti i fondi per i quali non è stata rilevata alcuna irregolarità.

Avverso al suddetta sentenza ha interposto appello il P.M. lamentando:

1) erronea valutazione dell’elemento psicologico;

2) violazione di legge nella interpretazione della disciplina comunitaria;

3) violazione di legge nella interpretazione della normativa sull’autocertificazione.

L’appellata si è costituita in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv.

Vincenzo Cammarata, con memoria depositata il 17 settembre 2014, e nel contestare, in fatto e diritto, quanto sostenuto dalla Procura Generale, ha chiesto, in vi principale la dichiarazione di inammissibilità dell’appello per violazione del combinato disposto dell’art. 98 del R.D. n.

1038/1933 ed art. 342 c.p.c.; nel merito il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza di discussione del 7 ottobre 2014, non rappresentata l’appellata, il P.M. ha confermato la richiesta di accoglimento del gravame ed ha insistito per la condanna della

LA.

D I R I T T O

In rito, l’eccezione d’inammissibilità, formulata dalla difesa dell’appellata con riferimento al combinato disposto dell’art. 98 del R.D.

n. 1038/1933 ed art. 342 c.p.c., è infondata.

La Sezione, a tale proposito, nell’esaminare la riferita eccezione, ritiene anzitutto opportuno ricordare che, secondo il prevalente orientamento della Cassazione, la valutazione circa il rispetto dell’obbligo (rectius:

onere) di indicare specificamente le critiche rivolte contro la sentenza di primo grado, va compiuta tenendo presente le argomentazioni addotte dal giudice di primo grado” (v. tra le tante, Cass. Sez. III^ n°7786/2010) e l’onere in questione è soddisfatto anche mediante “un’esposizione sommaria delle doglianze”, purché tale da consentire “al giudice del gravame di identificare i punti impugnati e le (relative) ragioni di fatto e di diritto” (v. Cass. Sez. II^ 22123/2009), atteso che l’art. 342 c.p.c. “non comporta una specificazione rigorosa o l’adozione di formule particolari e sacramentali, essendo sufficiente”, appunto, la predetta “esposizione sommaria” (v. Sez. II^ sent. n°3816/1986 e, in termini, Sez. Lav.

n°6337/2003).

Tale orientamento è stato già da tempo fatto proprio dalla giurisprudenza di questa Corte (Sezione Giur. Centr. App. III, sent. n.

351/2011).

E’ sufficiente, pertanto, affinché l’onere in questione possa ritenersi soddisfatto, “un’esposizione sommaria delle doglianze”, tale da consentire “al giudice del gravame di identificare i punti impugnati e le

(relative) ragioni di fatto e di diritto” (v. Cass. Sez. II^ 22123/2009).

L’art. 342 c.p.c., infatti, pur non richiedendo “una specificazione rigorosa o l’adozione di formule particolari e sacramentali, essendo sufficiente”, appunto, la predetta “esposizione sommaria” (v. Sez. II^

sent. n°3816/1986 e, in termini, Sez. Lav. n°6337/2003) impone, comunque, come espressamente previsto dall’art. 98 del RD 13 agosto 1933, n. 1038, che i motivi, in fatto e in diritto, sui quali si fonda il gravame siano debitamente specificati di modo che il Giudice non possa e non debba farsi interprete del volere e delle ragioni dell’appellante.

Deve ritenersi, quindi, ammissibile l’atto d’appello del P.M., il quale si compone di una articolata e ragionata elencazione di censure nei confronti della sentenza impugnata, dalle quali emerge una chiara esplicitazione delle stesse con riferimento a concreti elementi fattuali e di diritto, tale da non richiedere alcuna precisazione delle doglianze esposte nel corso dell’ulteriore attività processuale (Cass. 5 novembre 1985, n.

5452).

Nel merito, il gravame è palesemente fondato.

Il giudizio è finalizzato all’accertamento della fondatezza della pretesa azionata dal Pubblico Ministero concernente un’ipotesi di percezione fraudolenta di aiuti comunitari riguardanti l’attività di pascolo per le campagne dal 2008 al 2011 a carico del FEAGA, inerenti a una serie di terreni, per alcuni dei quali la convenuta avrebbe dichiarato falsamente la disponibilità senza in realtà avere alcun titolo valido di conduzione.

Il procuratore regionale aveva chiesto la restituzione della totalità dei contribuiti percepiti dalla signora LA per le annualità 2008, 2009, 2010 e 2011, per un totale di euro 13.330,90, per avere la stessa falsamente dichiarato le disponibilità di (alcuni) terreni sui quali non avrebbe potuto vantare alcun titolo.

Secondo la prospettazione attorea la LA avrebbe posto in essere una condotta artatamente diretta a frodare il sistema di ammissibilità degli aiuti, mediante false dichiarazioni di ettari a disposizione di cui non si aveva, nel vero, alcuna detenzione o possesso, in quanto nella disponibilità di soggetti terzi, in alcuni casi deceduti da tempo, ignari delle operazioni fraudolenti della sig.ra LA. Ciò avrebbe legittimato la richiesta di restituzione di tutti i contributi percepiti, nella ratio della molteplice normativa europea che espressamente, dalla distinzione tra “dichiarazione eccessiva non intenzionale” e “dichiarazione eccessiva intenzionale”, fa discendere, rispettivamente, sanzioni di minore o maggiore gravità. In conclusione, questa Procura ritiene che trovi applicazione, nel caso di violazioni intenzionali, il principio simul stabunt simul cadent per cui l’illegittimità di un atto esplica i suoi effetti sull’intero procedimento.

I primi Giudici hanno osservato che per tutte le predette annualità

(come riconosciuto dallo stesso Organo requirente), i contributi erano stati concessi anche per una pluralità di altri fondi, per i quali non è stata mossa alcuna contestazione (in quanto del tutto legittimamente detenuti e condotti) né il Pubblico Ministero avrebbe fornito indicazioni dettagliate e documentazione probatoria che possano consentire una corretta e precisa individuazione dei terreni effettivamente oggetto di contestazione

(che dovrebbero essere comunque distinti tra quelli comunque condotti di fatto dalla convenuta pur in assenza di titolo giuridico da quelli - in ipotesi, peraltro non provata – niente affatto detenuti dalla stessa) e della complessiva loro estensione (rispetto a tutti quelli per i quali, contestualmente, la parte convenuta a richiesto e ottenuto le agevolazioni per le quali è causa).

Da ciò la Sezione regionale ha tratto il convincimento della non adeguata prova in ordine alla sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo evocato dal Pubblico Ministero ed ha ritenuto verosimile (non è esplicitato in base a quale ragionamento logico) l’effettiva conduzione da parte della convenuta e del di lei coniuge di tutti i terreni per i quali sono stati percepiti i contributi pubblici per i quali è causa (anche di quelli per i quali non sussisterebbe idoneo titolo giuridico).

Va subito osservato che il primo Giudice ha ritenuto, sbrigativamente, di assolvere l’onere di motivazione in ordine all’insussistenza del dolo da parte della LA, con la laconica affermazione secondo cui “al riguardo reputa non adeguatamente provata la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo evocato dal Pubblico Ministero”.

Orbene, una simile motivazione, solo con generosa considerazione può farsi rientrare nella categoria di quelle apparenti, tale essendo una motivazione che non permetta – come nel caso di specie - di comprendere le ragioni e, quindi, le basi della sua genesi e l’iter logico seguito per pervenire da essi al risultato enunciato, sì che ne riesce integrata una sostanziale inosservanza dell'obbligo imposto al giudice dall'art. 132 n. 4 c.p.c. di esporre concisamente i motivi in fatto e diritto della decisione, atteso che la breve proposizione che si è ricordata è del tutto assiomatica ed assolutamente inidonea al raggiungimento dello scopo di evidenziare una motivazione percepibile come tale, cioè come ragionamento che, partendo da determinate premesse pervenga con un certo procedimento enunciativo a spiegare il risultato cui si perviene sulla res decidendo Cassazione Sezione II Civile, Sentenza 7 novembre 2013 –

25 febbraio 2014, n. 4488 ).

Nella vicenda oggetto del presente giudizio si è in presenza, in più annualità, di una dichiarazione riconosciuta dalla stessa LA non rispondente al vero, secondo la quale gran parte dei terreni, da lei asseritamente detenuti, erano in suo possesso sine titulo, ancorché LA abbia affermato – senza provarlo - di avere agito in buona fede.

È difficile dubitare che la buona fede soggettiva – la si intenda come ignoranza di ledere l’altrui diritto o come positiva convinzione di comportarsi iure (nei due sensi indicati, v., rispettivamente, Cass. civ.,

Sez. II, 20 luglio 2005, n. 15252, Not, 2006, 3, 253; Cass. 8 gennaio 1979, n. 80, GCM, 1979, 429 – si sostanzi sempre in uno stato psicologico, e non volitivo, il cui substrato è rappresentato da un errore.

Altrettanto può dirsi in merito alla funzione della buona fede soggettiva, quale elemento idoneo a «sanare» una fattispecie non corrispondente a quella ipotizzata dalla legge.

Alla luce di ciò, la soluzione del problema del collegamento tra la diligenza e la buona fede si riduce ad una secca alternativa: o si ammette che sussista incompatibilità tra colpa ed effetto sanante della buona fede soggettiva, che, perciò, assumerà rilevanza sempre e soltanto in presenza di un errore scusabile; oppure, si nega tale conclusione, e si condiziona l’inserzione del requisito della colpa, nelle singole fattispecie nelle quali rileva il fenomeno della buona fede, ad una espressa disposizione di legge o, quantomeno, alla logica del sistema.

Decisamente nel primo senso è orientata da tempo la giurisprudenza (v.,

ad es., Cass. civ., 28 giugno 1963, n. 1735, GC, 1963, I, 1801), che rende nei termini di «principio generale» quello che vuole la buona fede soggettiva rilevante solo se fondata su di un errore incolpevole.

Peraltro anche nell’ambito di questa giurisdizione di responsabilità amministrativa si è sempre negato rilievo alla buona fede, tanto che il legislatore in un solo caso (fino a questo momento del tutto isolato) ha ritenuto di doverne ammettere la rilevanza (art. 1, comma 1-ter, legge n.

20/94).

Anche nel diverso alveo degli illeciti amministrativi, la giurisprudenza ha affermato che la buona fede esclude la responsabilità dell'autore solo quando il trasgressore riesce a dimostrare di aver fatto tutto il possibile ai fini dell'osservanza della norma di legge (Cassazione civile , 06/04/2011, n. 7885, sez. II).

Nel caso della LA sarebbe stato per lei sufficiente – nonché doveroso – verificare l’effettiva sussistenza di un valido titolo per i terreni detenuti, prima di presentare la domanda per il contributo comunitario.

A tal riguardo occorre richiamare la disciplina nazionale sul punto (e precisamente il DPR 1° dicembre 1999, n. 503, decreti del Ministero delle Politiche agricole e forestali 4 aprile 2000, 10 agosto 2001 e 17 aprile 2003, le circolari attuative adottate dall’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, tra le quali la circolare 24 aprile 2001, n. 35 e 24 aprile 2003, n. 23), la quale prevede che tra le informazioni indispensabili da fornire per l’ottenimento dei contributi vi siano quelle relative alle modalità di conduzione delle superfici per le quali vengono richiesti i premi.

È evidente infatti che trattandosi di aiuti parametrati all’estensione dei terreni, la reale disponibilità delle superfici, delle quali, comunque, occorre la specificazione dei riferimenti catastali dettagliati, costituisce un fattore essenziale.

Pertanto sono state codificate, nelle istruzioni per la compilazione delle richieste di aiuto, le modalità di conduzione da indicare per ciascuna particella o sua porzione segnalata nella domanda. L’erogazione del contributo, dunque, è condizionata alla sussistenza di un titolo, debitamente documentabile, attributivo al coltivatore/allevatore della disponibilità della superficie. Tale titolo non può essere surrogato dalla esistenza di relazioni di fatto del soggetto che auspica l’erogazione di contributi comunitari con il fondo. In definitiva, l’esigenza di destinare le risorse a coloro che realmente sono i destinatari delle politiche comunitarie di sostegno all’agricoltura nonché quella, connessa, di semplificare il controllo che tale destinazione abbia luogo, rende assolutamente ragionevole che la fruibilità dei contributi per i quali v’è causa sia subordinata alla spendita di un titolo idoneo alla conduzione della superficie.

La stessa Corte di Giustizia dell’U.E. adita ha espressamente affermato che l’obbligo imposto dalla normativa nazionale di produzione del titolo giuridico valido, diretta segnatamente a impedire che gli allevatori possano abusivamente sfruttare terreni altrui al fine di eludere la normativa comunitaria di settore, è conforme al generale principio di proporzionalità ed a tale scopo gli Stati membri sono legittimati ad introdurre precisazioni quanto alle prove da fornire a sostegno di una domanda di aiuti facendo riferimento, in particolare, alle prassi abituali sul loro territorio nel settore dell’agricoltura relative al godimento e all’utilizzazione delle superfici foraggere nonché ai titoli da produrre a proposito di tale utilizzazione (Corte di Giustizia Europea 24 giugno 2010, procedimento C-375/08).

Deve considerarsi acclarato, pertanto, che, per un verso le domande di contributi comunitari potevano essere presentate solo in presenza di un valido titolo di possesso dei terreni adibiti e, per altro verso, sarebbe bastato un minimo di diligenza per accertare l’effettiva situazione giuridica dei beni.

Quanto all’elemento soggettivo, va sottolineato, poi, che la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto applicabili, per valutare l’azione del soggetto sottoposto alla propria giurisdizione di responsabilità, come dolosa, i criteri elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza civilistica in materia di dolo c.d. contrattuale o in adimplendo, affermando quindi che è sufficiente, perché ricorra il dolo nell’inadempimento di preesistenti doveri di comportamento nascenti dal rapporto con l’ente pubblico, che i dipendenti tengano scientemente un comportamento violativo di un obbligo di servizio e non è quindi necessaria la diretta e cosciente intenzione di agire ingiustamente a danno di altri (Corte dei Conti, Sez. Giur. Campania, n. 982/2013; Idem, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale di Appello, 22 maggio 2009, n.

351/2009/A, Sezioni riunite, 18.9.1996, n. 58 e Sezione giurisdizionale Lazio, 27.1.2004, n. 216).

Il Collegio aderisce, non ravvisando motivi per doversene discostare, a tale orientamento.

Orbene, se il dolo c.d. “erariale” va inteso come stato soggettivo caratterizzato dalla consapevolezza e volontà dell’azione o omissione contra legem, con specifico riguardo alla violazione delle norme giuridiche che regolano e disciplinano l’esercizio delle funzioni amministrative ed alle sue conseguenze dannose per le finanze pubbliche, non è possibile revocare in dubbio che il comportamento della LA debba qualificarsi come doloso.

Tutto ciò senza considerare che, essendo la dichiarazione della LA oggettivamente non rispondente al vero, è quest’ultima e non certamente il P.M. che avrebbe dovuto offrire un robusto supporto probatorio atto ad escludere il dolo che, secondo l’id quod plerumque accidit, è sotteso ad una falsa dichiarazione la cui falsità costituisce elemento supportante l’ottenimento di indebiti benefici economici.

Da ciò scaturisce, al fine di verificare la fondatezza dell’appello del P.M., l’applicabilità degli artt. 53, comma 1, e 60, comma 6, del Regolamento CE 796/04, i quali prevedono la decadenza integrale dal beneficio nel caso di irregolarità intenzionali, nonché dell’art. 75 del D.P.R. 445/2000, il quale prevede che qualora emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione resa, il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera.

L’appello, quindi, è giuridicamente fondato e va accolto.

La condanna alle spese segue, per entrambi i gradi di giudizio, la soccombenza.

P. Q. M.

La Corte dei conti - Sezione Giurisdizionale d’appello per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello del P.M. e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara EL LA responsabile dei fatti a lei ascritti e la condanna al pagamento di € 13.330,90 in favore dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura

(AGEA), oltre rivalutazione monetaria, secondo gli indici ISTAT, dalla data di erogazione dei singoli contributi sino a quella odierna, e degli interessi legali, sulle somme così rivalutate, dalla data di pubblicazione della presente sentenza sino al soddisfo.

Condanna EL LA al pagamento in favore dello Stato delle spese per entrambi i gradi di giudizio che si liquidano in complessivi € 682,84 (seicentottantadue/84).

Ordina che, ai sensi dell’art.24 del R.D. 12 agosto 1933, n.1038, copia della presente sentenza sia trasmessa dalla segreteria in forma esecutiva all’ufficio del Pubblico Ministero, affinché quest’ultimo ne curi l’inoltro alle Amministrazioni interessate per l’esecuzione in conformità a quanto disposto dal D.P.R. 24 giugno 1998, n.260.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 7 ottobre 2014.

IL PRESIDENTE F.F. ESTENSORE

F.to (Pino Zingale)

Depositata in segreteria nei modi di legge Palermo, 14/10/2014 Il Direttore della Segreteria F.to (Nicola Daidone)

• LA CORTE DEI CONTI
• SEZIONE GIURISDIZIONALE D’APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA