Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VITO GIUSTINIANI - Presidente -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. ENNIO MALZONE - Consigliere -
Dott. ALBERTO TALEVI - Consigliere -
Dott. GIANFRANCO MANZO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
LE TO, LE RI, LE OV, elettivamente domiciliati in ROMA LARGO O GIORGI 10, presso lo studio dell'avvocato TO APPELLA, che li difende, giusta delega in atti;

- ricorrenti -

contro
COMUNE DI SANT'ARCANGELO, in persona del Sindaco pro tempore Avv. Domenica Maria Teresa Tedesco, elettivamente domiciliato in ROMA VLE BRUNO BUOZZI 32, difeso dall'avvocato PIER LUIGI FERRARA, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 228/98 della Corte d'Appello di POTENZA, sezione civile emessa il 6/10/1998, depositata il 30110/98 RG.149/97, udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/04/02 dal Consigliere Dott. Gianfranco MANZO;

udito l'Avvocato TO APPELLA;

udito l'Avvocato PIER LUIGI FERRARA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonietta CARESTIA che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 31 gennaio 1994 TO, MA e NI ON convenivano in giudizio avanti al Tribunale di Lagonegro il Comune di S. Arcangelo per sentirlo condannare al pagamento in loro favore della somma di lire 350.000.000. Esponevano che il Sindaco aveva rilasciato due concessioni edilizie per la costruzione di due palazzine per civile abitazione. Poiché le costruzioni erano state eseguite in parziale difformità dal progetto approvato, essi avevano richiesto, il 29 marzo 1986, di beneficiare del condono edilizio a norma della legge n.47 del 1985, ma la domanda era stata rigettata dal Comune con provvedimento del 30 novembre 1987, perché il fabbricato sarebbe stato costruito in totale difformità. Il provvedimento di rigetto era stato impugnato con ricorso al TAR. Successivamente il Comune, con nota del 10 marzo 1993, revocando implicitamente il precedente diniego, aveva determinato in via definitiva, previa rinnovazione del procedimento previsto dall'art.35 della legge n. 47 del 1985, l'importo dell'oblazione, dovuta, per cui il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso per carenza di interesse. La concessione in sanatoria era stata poi rilasciata il 24 settembre 1993 e cioè dopo oltre 6 anni dalla relativa richiesta, con conseguenti danni, consistenti nei maggiori costi per il completamento delle opere e nella mancata utilizzazione di 25 appartamenti e garages. Il Comune convenuto si costituiva in giudizio eccependo il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario perché la posizione soggettiva azionata dagli attori aveva natura di interesse legittimo e non di diritto soggettivo, e comunque la mancanza di dolo o di colpa a suo carico. il Tribunale rigettava la domanda attrice perché non poteva configurarsi un diritto del privato ad ottenere la concessione edilizia, per cui sia sotto il profilo della giurisdizione che del merito gli attori non potevano vantare alcun diritto. Proposto appello, la Corte di Appello di Potenza lo rigettava, affermando che rispetto sia alla concessione edilizia che a quella in sanatoria non è configurabile un diritto soggettivo ma solo un interesse legittimo e ciò comportava che l'illegittimo rifiuto non consentiva di agire per il risarcimento del danno. Nel caso di specie non era poi configurabile una violazione del principio del neminem laedere sia perché l'ingiustizia del danno non era contra ius, sia perché non vi era ritardo, dal momento che il Sindaco del Comune, nelle more del processo avanti il TAR, aveva assunto l'iniziativa di revocare implicitamente il precedente provvedimento negativo.
Avverso la sentenza della Corte di Appello di Potenza hanno proposto ricorso per cassazione TO, MA e NI ON affidato a due motivi, illustrati da memoria. Il Comune di S. Arcangelo resiste con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. I ricorrenti svolgono due motivi di ricorso, che trattano congiuntamente. Con il primo lamentano la violazione e falsa applicazione dell'art.2043 c.c. in ordine alla configurabilità ed all'ambito della responsabilità civile della P.A. per il risarcimento danni derivanti ai privati da lesione di interessi legittimi. Con il secondo deducono l'insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia, lamentando in particolare che non può ritenersi danno ingiusto soltanto la lesione di un diritto soggettivo sul rilievo che l'ingiustizia del danno debba essere intesa nella duplice accezione di danno prodotto non iure e contra ius.
I ricorrenti nello svolgere le doglianze riprendono le argomentazioni contenute nella sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte del 22 luglio 1999, n. 500 e concludono nel senso che il ritardo ingiustificato ed il comportamento negligente del Comune nel rilascio della concessione in sanatoria concretava il presupposto del danno ingiusto.

2. I due motivi, che possono essere trattati congiuntamente, sono fondati.
La domanda di risarcimento dei danni è stata rigettata dalla Corte d'appello, muovendo dal principio che rispetto alla concessione edilizia in sanatoria, così come rispetto alla concessione edilizia in genere, non è configurabile un diritto soggettivo, con la conseguenza che l'illegittimo rifiuto di essa non consentiva di agire per il risarcimento del danno.
Come dedotto dai ricorrenti, le sezioni Unite di questa Corte con la sentenza 22 luglio 1999, n. 500 - che questo Collegio condivide - hanno affermato il principio della risarcibilità anche della lesione degli interessi legittimi, muovendo dal rilievo che l'area della risarcibilità è definita da una clausola generale espressa dalla formula "danno ingiusto", in virtù della quale è risarcibile il danno che presenta le caratteristiche dell'ingiustizia, e cioè il danno inferto in difetto di una causa di giustificazione (non iure), che si risolve nella lesione di un interesse rilevante per l'ordinamento. In definitiva, come osservano le Sezioni Unite, "ai fini della responsabilità aquiliana non assume rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto, poiché la tutela risarcitoria è assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante".
Peraltro, per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043, come rilevato dalle Sezioni Unite nella sentenza indicata "occorre che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole) della P.A., l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla, e che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce dell'ordinamento positivo". Inoltre, il giudice di merito per stabilire se la fattispecie concreta sia o meno riconducibile nello schema normativo delineato dall'art. 2043 c.c. dovrà, come affermato dalle Sezioni Unite, procedere in ordine successivo, alle seguenti indagini:
"a) in primo luogo, dovrà accertare la sussistenza di un evento dannoso;

b) procederà quindi a stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come danno ingiusto, in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento, che può essere indifferentemente un interesse tutelato nelle forme del diritto soggettivo (assoluto o relativo), ovvero nelle forme dell'interesse legittimo (quando, cioè, questo risulti funzionale alla protezione di un determinato bene della vita, poiché è la lesione dell'interesse al bene che rileva ai fini in esame), o altro interesse (non elevato ad oggetto di immediata tutela, ma) giuridicamente rilevante (in quanto preso in considerazione dall'ordinamento a fini diversi da quelli risarcitori, e quindi non riconducibile a mero interesse di fatto);
c) dovrà inoltre accertare, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei noti criteri generali, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta (positiva o omissiva) della P.A.;
d) provvederà, infine, a stabilire se il detto evento dannoso sia imputabile a dolo o colpa della P.A.; la colpa (unitamente al dolo) costitui sce infatti componente essenziale della fattispecie della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c.; e non sarà invocabile, ai fini dell'accertamento della colpa, il principio secondo il quale la colpa della struttura pubblica sarebbe in re ~ nel caso di esecuzione volontaria di atto amministrativo illegittimo, poiché tale principio, enunciato dalla giurisprudenza di questa S.C. con riferimento all'ipotesi di attività illecita, per lesione di un diritto soggettivo, secondo la tradizionale interpretazione dell'art. 2043 c.c. (sent. n. 884/61- n. 814/67; n. 16/78; n. 5361/84;
n.3293/94; n.6542/95), non è conciliabile con la più ampia lettura della suindicata disposizione, svincolata dalla lesione di un diritto soggettivo;
l'imputazione non potrà quindi avvenire sulla base del mero dato obbiettivo della illegittimità dell'azione amministrativa, ma il giudice ordinario dovrà svolgere una più penetrante indagine, non limitata al solo accertamento dell'illegittimità del provvedimento in relazione alla normativa ad esso applicabile, bensì estesa anche alla valutazione della colpa, non del funzionario agente (da riferire ai parametri della negligenza o imperizia), ma della P.A. intesa come apparato (in tal senso, v. sent. n. 5883/91) che sarà configurabile nel caso in cui l'adozione e l'esecuzione dell'atto illegittimo (lesivo dell'interesse del danneggiato) sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l'esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che il giudice ordinario può valutare, in quanto si pongono come limiti esterni alla di screzi onalità".
Avuto riguardo all'affermazione della risarcibilità anche della lesione di interessi legittimi, deve dunque ritenersi la fondatezza dei motivi di ricorso.
Il Comune controricorrente ha dedotto che la sentenza affermata aveva affermato che non vi era stato da parte del Comune alcun ritardo e che tale statuizione, idonea di per sè a sorreggere la decisione, non era stata censurata.
Questa deduzione non può essere condivisa.
Innanzi tutto, va rilevato che l'affermazione in questione risulta contestata attraverso tutta l'impostazione del ricorso, con il quale, tra l'altro, si deduce specificamente che "che il ritardo ingiustificato ed il comportamento non diligente del Comune nell'espletamento della pratica di concessione della richiesta di sanatoria concretava il presupposto del danno ingiusto". Inoltre, dalla sentenza impugnata, risulta che l'affermazione che non vi era stato da parte del Comune alcun ritardo consegue al rilievo che il sindaco aveva revocato sia pure implicitamente il provvedimento di diniego cosicché non vi poteva essere lesione di un diritto soggettivo. Si legge, infatti, espressamente nella sentenza essere "notorio che rispetto ad provvedimento amministrativo illegittimo che non lede un diritto soggettivo, l'unica difesa è quella di conseguirne la rimozione attraverso la tutela giurisdizionale amministrativa, per cui il sindaco, ancor prima di tale rimozione, ha fatto si che si producessero quegli effetti che potevano invece conseguire alla pronunzia favorevole del giudice amministrativo. Nè può invocarsi il diritto soggettivo sorto a seguito del rilascio delle concessioni originarie, perché il provvedimento amministrativo successivamente invocato non riguardava le costruzioni autorizzate ma quelle non assentite o realizzate in difformità, le quali ultime non rappresentavano evidentemente l'esercizio dello ius ad edificandum, ma l'esercizio di un'attività illecita che solo in virtù del condono è stata condotta nell'ambito della legalità". Il significato dell'affermazione è dunque nel senso non che mancasse il ritardo - che quale dato oggettivo non può essere negato - ma che lo stesso non fosse rilevante poiché si verteva nell'ipotesi di lesione di un interesse legittimo e non di un diritto soggettivo, cosicché si ritorna al problema generale della tutelabilità o meno della situazione giuridica vantata.
Va infine rilevato che, come osservato dalle Sezioni Unite, non rileva, ai fini dell'indagine sulla risarcibilità, che non vi sia stato un annullamento da parte del giudice amministrativo (Cass. S.U. n. 500 del 1999).

3. Per quanto detto il ricorso va accolto e la sentenza impugnata va cassata con rinvio alla Corte di appello di Salerno che si atterrà al principio sopra enunciato in tema di risarcibilità degli interessi legittimi e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte Accoglie il ricorso cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Corte d'appello di Salerno.
Così deciso in Roma, il 5 aprile 2002.
Depositato in Cancelleria il 19 luglio 2002