O 2 M L 9 1 L 6 O ° B n E 0 1 E 8 N ) REPUBBLICA ITALIANA 9 i O I 1 c / i Z A v e R r i T b C IN NOME DEL POPOLO ITALIANO S 7 I m i G e s E c i R U 0 ( d LA CORTE SUPREMA D A D 1 E e 13 T g N SEZIONE CO g E S a E L Composta dagli ill. igno Magistati 0 Ud. 23/9/00 SPADONE - Presidente Dott. Mario "hion 27-17" - Consigliere rel. CRISTARELLA ORESTANO Dott. Francesco દ Dott. Rosario DE JULIO CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE Dott. Roberto M. TRIOLA Richiesta copia studio IL SOLE 24 ORE Dott. Lucio MAZZIOTTI DI CELSO dal Sig. 6000 per dirit dirit GEN. 2001 ha pronunciato la seguente IL CANCELLIERE SENTENZA OGGETTO: sul ricorso iscritto al n. 14231/98 R.G. proposto USI CIVICI da CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE SANGRO E MONTANA DELL'ALTO COMUNITA' Richiesta copia studic gopia dal Sig. DELL'ALTOPIANO DELLE CINQUE MIGLIA, in persona del per diritti 16000 31 GEN. 2001 Presidente pro tempore Domenico Neri, elettivamente domiciliata in il IL CANCELLA S Roma, Via Monti Parioli n. 12, lesso lo studio dell'Avv. Gregorio Iannotta che la difende in virtù di procura speciale a margine del ricorso, giusta delibera n. 55 in data 15.7.1988 della Giunta Esecutiva, CORTE SUPREMA DI CASSAR E ricorrente UFFICIO COPIE Richiesta copia studiodal Sig. HC COMUNE DI RIONERO SANNITICO in persona del Sindaco proper diritti L. 6000 contro il"1-3-1 GEN 2001- IL CANCELLIERE 1536/00 CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE Richiesta copia studio dal Sig. tempore, intimato per diritti L. 6000 18.02.01 IL CANCELLIERE e nei confronti di COMUNE DI CASTEL DI SANGRO, in persona del Sindaco pro CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE tempore, Richiesta copia studio dal Sig. не intimato per diritti L. 6000 11.-18.02.01 nonché di IL CANCELLIERE SPECIALE RAPPRESENTANZA DEGLI UTENTI DEI DIRITTI DI USO CIVICO IN CASTEL DI SANCRO, in persona di GI TE, RO NT UL SA, CORTE SUPREMA DI CASSAZION UFFICIO COPIE intimata Rilasciata copia legale JANNOTTA al Sig. per la cassazione della “sentenza no ya" 16 gennaio-8 aprile gio-11 giugno 1998 n. 20 FEB, 2001 per diritti 1997 n. 6/97 e della sentenza defin n.il IL CANCELLIER Usi Civici. 23/98 della Corte d'appello di Roma pubblica udienza del Udita la relazione della caus 29 settembre 2000, dal cons. Crista E' comparso, per la Comi Montana ricorrente, l'Avv. Gregorio Iannotta che ha chiesto l'accoglimento del secondo motivo di ricorso;
Sentito il Pubblico Ministero, in persona del Sost. Proc. Gen. Dott. Aurelio Golia, che ha concluso per l'accoglimento del secondo motivo di ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 2 Ricevuta notizia che era in corso di costruzione, in agro di Castel di Sangro, una discarica controllata per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani la quale occupava, tra l'altro, mq 11.700 di terreni aventi natura demaniale civica universale, il Commissario Regionale per il Riordinamento degli Usi Civici in Abruzzo, dopo aver disposto, in via cautelare e d'urgenza, la sospensione delle opere, citò davanti a sé la Comunità Montana dell'Alto Sangro e dell'Altopiano delle Cinque Miglia e il Comune di Castel di Sangro al fine di verificare la validità dell'atto 2.5.1990 n. 1013 con cui quest'ultimo aveva trasferito alla prima detti terreni e di provvedere alla eventuale reintegra degli stessi. Il giudizio, nel quale intervenne volontariamente il Comune di ER IC per salvaguardare il proprio contiguo territorio contro il pericolo di inquinamento del sottosuolo, fu definito con sentenza 23.8.1990 che dichiarò la nullità assoluta ed insanabile del menzionato atto di trasferimento e ordinò la reintegra dei terreni a favore del Comune di Castel di Sangro, ma tale decisione, in seguito a reclamo della Comunità Montana, venne annullata con sentenza 6.5.1991 della speciale sezione della Corte d'appello di Roma per violazione del contraddittorio, non essendo stata nominata una rappresentanza degli utenti dei diritti di uso civico. Gli atti vennero rimessi, quindi, al Commissario Regionale che, con sentenza 19.12.1995, dopo che nel frattempo la Regione Abruzzo, con delibera di Giunta del 17.12.1992, ratificata dal Consiglio il 3 16.2.1993, aveva autorizzato il Comune di Castel di Sangro a "mutare di destinazione le suddette terre civiche per la concessione alla Comunità Montana dell'Alto Sangro e delle Cinque Miglia per la realizzazione di una discarica", ritenne ammissibile il contestato intervento del Comune di ER IC, dichiarò la natura demaniale civica universale dei terreni in discussione e, disapplicati, in quanto illegittimi, i menzionati atti regionali autorizzativi del mutamento di destinazione, dispose che fossero immediatamente sospesi i lavori di costruzione dell'impianto per rifiuti solidi urbani con annessa discarica. Proposto nuovo reclamo dalla Comunità Montana Alto Sangro e Altopiano delle Cinque Miglia, la Corte d'appello di Roma-Sezione Speciale Usi Civici, con “sentenza parziale" dell'8.4.1997, nella contumacia del Comune di Castel di Sangro e della Speciale Rappresentanza degli utenti, ha respinto l'istanza diretta a far sospendere l'esecuzione della decisione impugnata e, con sentenza definitiva dell'11.6.1998, ha rigettato nel merito detto reclamo, dichiarando tuttavia cessata la materia del contendere in ordine all'ammissibilità dell'intervento del Comune di ER IC (che aveva dichiarato di non avere più interesse a resistere) e compensando lespese dell'intero giudizio tra quest'ultimo e la Comunità Montana. In entrambe le sentenze la Sezione ha osservato, ai fini della ritenuta giustezza della disapplicazione degli atti amministrativi della Regione Abruzzo, che tali atti si erano limitati a mutare la destinazione del terreno da demaniale civico universale, e quindi destinato ad un'attività agro-silvo-pastorale, "all'impiego come discarica e quindi ad un tipo di attività che certamente non rientra nell'ambito del demanio civico universale", il che non era conforme alle disposizioni della legge e, in particolare, all'art. 41 R.D. 26.2.1928 n. 332 (regolamento per l'esecuzione della legge 1766/1927 nel testo aggiornato dal D.P.R. 616/1977) il quale, nel consentire i mutamenti di destinazione, precisa che la nuova diversa destinazione deve rispondere al requisito che essa "rappresenti un reale beneficio per la generalità degli abitanti, quali l'istituzione di campi sperimentali, vivai e simili”, intendendo con ciò stabilire che si deve pur sempre trattare di un'attività ricompresa nel concetto di destinazione “agro-silvo-pastorale”. Contro entrambe le decisioni suddette ha proposto ricorso per cassazione la Comunità Montana dell'Alto Sangro e dell'Altopiano delle Cinque Miglia sulla base di due motivi. Nessuna delle parti intimate ha svolto attività difensive in questa sede. Sul primo motivo, attinente alla giurisdizione, si sono già pronunciate le Sezioni Unite che, con sentenza 12.4.2000 n. 127, hanno dichiarato inammissibile il ricorso nella parte in cui era rivolto contro la sentenza 8.4.1997, stante il carattere meramente ordinatorio della stessa, e hanno rigettato il motivo suddetto, dichiarando la giurisdizione del Commissario Regionale per gli Usi Civici in Abruzzo, dopo di che il 5 ricorso, per la parte residua, è stato assegnato dal Primo Presidente a questa sezione. MOTIVI DELLA DECISIONE Con il secondo motivo di ricorso, il solo da esaminare in questa: sede dopo la menzionata decisione delle Sezioni Unite, vengono denunziate violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 11 e 12 della legge 16.6.1927 n. 1766, del D.P.R. 24.7.1977 n. 616, dell'art. 41 R.D. 26.2.1928 n. 332, dell'art. 12 Preleggi e dei principi che disciplinano l'interpretazione della legge, il tutto in relazione all'art. 360 n. 3 cod. proc. civ., nonché omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su punto decisivo, in relazione all'art. 360 n. 5 cod. proc. civ. Si lamenta, cioè, che il giudice a quo, al fine di ritenere legittima la disapplicazione, da parte del Commissario, degli atti regionali che avevano autorizzato il Comune di Castel di Sangro a mutare la destinazione delle terre civiche di cui è causa per la realizzazione della discarica, abbia affermato che l'art. 41 del citato R.D. n. 332/1928, col prevedere la possibilità di una diversa destinazione dei terreni civici "quando essa rappresenti un reale beneficio per la generalità degli abitanti, quali l'istituzione di campi sperimentali, vivai e simili”, limitava tale possibilità all'ipotesi che la nuova destinazione rientrasse comunque nell'ambito "agro-silvo-pastorale". Tale interpretazione si sostiene è in contrasto con il - principio, sancito, dall'art. 12 delle Preleggi, in quanto la norma in 6 parola, nel consentire il mutamento, non introduce alcun limite all'infuori di quello costituito dalla necessità che la nuova destinazione rappresenti un reale beneficio per la generalità degli abitanti, avendo un valore meramente esemplificativo l'espressione “quali la istituzione di campi sperimentali, vivai e simili": ed era indiscutibile - si aggiunge - il vantaggio derivante alla collettività degli abitanti della zona dalla realizzazione, per altro su una parte estremamente circoscritta dei terreni, di una discarica controllata atta a risolvere il drammatico problema dell'eliminazione dei rifiuti. La censura è fondata. Tanto il Commissario nel disapplicare come illegittimi gli atti amministrativi della Regione Abruzzo che avevano autorizzato il mutamento di destinazione di una parte dei terreni civici (delibera di Giunta del 17.12.1992 e successiva ratifica del consiglio regionale in data 16.12.1993), quanto la Corte d'appello nel confermare, in sede di pronunzia sul reclamo, tale decisione commissariale, hanno basato l'affermazione di detta illegittimità sulla supposta violazione dell'art. 41 del regolamento per la esecuzione della L. 16.6.1927 n. 1766 sul riordinamento degli usi civici, approvato con R.D. 26.2.1928 n. 332, ritenendo che la destinazione autorizzata con quegli atti (costruzione di una discarica controllata per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani) esulasse da quella "agro-silvo-pastorale” e fosse, quindi in contrasto con il disposto della menzionata norma regolamentare secondo cui occorre 7 che la diversa destinazione richiesta dai Comuni o dalle Associazioni agrarie e consentita dal Ministro dell'Economia (poi Ministro dell'Agricoltura e oggi Regione) “rappresenti un reale beneficio per la generalità degli abitanti, quali l'istituzione di campi sperimentali, vivai e simili". Una siffatta interpretazione della norma in argomento, come puntualmente denunziato dalla ricorrente, è del tutto arbitraria, non essendo conforme al fondamentale canone ermeneutico di cui all'art. 12, comma 1°, delle Disposizioni sulla legge in generale il quale stabilisce che "nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore". Il citato art. 41 del Regolamento per l'esecuzione della legge n. 1766 del 1927, infatti, non contiene alcuna espressione dalla quale si possa desumere la volontà del suo autore (l'allora Ministro dell'Economia Nazionale, giusta il disposto dell'art. 43 della legge) di esigere che il pur consentito mutamento di destinazione delle terre assoggettate ad usi civici fosse mantenuto nell'ambito agricolo, eschivo o pascolativo. Una limitazione del genere non può certamente desumersi dalla frase "quali l'istituzione di campi sperimentali, vivai e simili” che segue immediatamente alla prescrizione della necessità che la diversa destinazione rappresenti “un reale beneficio per la generalità degli 8 abitanti”, non essendovi nessuna ragione per attribuire alla frase in parola un valore che non sia quello meramente descrittivo ed esemplificativo reso palese dalla sua formulazione letterale, né avendo giustificazione razionale l'ipotesi che detto beneficio, pur nella realtà socio-economica esistente all'epoca, sia stato ravvisato unicamente in una persistente utilizzazione agro-silvo-pastorale, con esclusione di ogni altro impiego atto a soddisfare, secondo la discrezionale valutazione dell'autorità amministrativa preposta, diversi e magari più pressanti interessi della collettività locale, come, ad esempio, quello ad avere una scuola, un ospedale o un moderno impianto di smaltimento dei rifiuti. Non può dimenticarsi, d'altra parte, che i regolamenti per l'esecuzione o per l'applicazione di una legge, costituiscono fonti di normazione secondaria e che, quindi, eventuali dubbi circa il significato e la portata delle relative norme non possono che essere risolti alla luce della fonte primaria da cui esse traggono la ragione della loro esistenza. Orbene, quand'anche vi fosse incertezza, e non ve ne è, nella interpretazione dell'art. 41 del regolamento approvato col R.D. 26.2 1928 n. 332, essa sarebbe fugata dalla formulazione dell'art. 12, 2° comma, della legge fondamentale 16.6.1927 n. 1766 sul riordinamento degli usi civici il quale, nel vietare ai comuni e alle associazioni di alienare o mutare di destinazione i terreni di cui alla lettera a) del precedente art. 11 (ossia quelli convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente), fa salvo il caso in 9 cui l'alienazione o il mutamento siano autorizzati dal Ministero per l'economia nazionale (poi Ministero dell'Agricoltura e oggi Regione), senza porre alcun limite a tale potere autorizzativo. E se deve ammettersi che un limite naturale comunque vi fosse e fosse costituito dalla rispondenza dell'alienazione o della diversa destinazione dei terreni (con conseguente cessazione o sospensione su di essi degli usi civici) ad un interesse della collettività, non è altrettanto concepibile che la norma secondaria, oltre ad esplicitare tale limite, prevedendo, quanto alla diversa destinazione, che questa rappresenti un reale beneficio per la generalità degli abitanti, potesse restringere la portata della norma primaria fino a circoscrivere in ambito agro-silvo-pastorale la possibilità del mutamento. Deve concludersi che in base al coordinato disposto dell'art. 12 L. 16.6.1927 n. 1766 e dell'art. 41 del relativo Regolamento di esecuzione approvato con R.D. 26.2.1928 n. 332, l'autorità regionale, nel decidere se consentire alle richieste di mutamento di destinazione dei terreni di uso civico o di parte di essi avanzate dai Comuni e dalle Associazioni agrarie e nel valutare se la nuova diversa destinazione rapresenti o meno un beneficio per la generalità degli abitanti, è libera di prendere in considerazione qualunque tipo di interesse collettivo, sia esso di natura agricola, oppure industriale, commerciale, igienico- sanitaria, turistica, ambientale, ecc.. Alla stregua delle osservazioni che precedono, in accoglimento 10 del secondo motivo di ricorso (il primo, attinente alla giurisdizione, è stato già esaminato rigettato dalle Sezioni Unite che hanno anche dichiarato inammissibile il ricorso contro la “sentenza non definitiva" 6.4.1997 a causa del carattere meramente ordinatorio della stessa), si impone la cassazione della impugnata sentenza 7 maggio-11 giugno 1998 della Sezione Speciale Usi Civici della Corte d'appello di Roma, con rinvio della causa alla stessa Sezione Speciale (in diversa composizione) la quale, nel riesaminare il reclamo proposto dall'attuale ricorrente contro la decisione commissariale, si uniformerà al principio di diritto innanzi enunciato e provvederà anche in ordine alle spese del presente giudizio di legittimità.

P. Q. M.

CORTE LA Accoglie il secondo motivo di ricorso e cassa, in relazione ad esso, la impugnata sentenza 7 maggio-11 giugno 1998 n. 23, rinviando la causa, anche per le spese del presente procedimento, alla stessa Sezione Speciale Usi Civici della Corte d'appello di Roma. Così deciso in Roma il 29 settembre 2000. IL PRESIDENTE Spation CONSIGLIERE ESTENSORE етие Оща O L L O B E 2 IL CANCELLIERE GEPOSITATO IN CANCELLERIA 9 6 Dott.ssa Donatella D'Arria ° 30. GEN. 2001 n ) i Roma 1 c i 8 v 9 i 1 IL CANCELLIERE C E e N i r O s b I Z U m A ( e R 11 c T i S I d G 1 E R e A g D g e E L T N E S E