Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ANGELO GRIECO - Primo Presidente f.f. -
Dott. ALFIO FINOCCHIARO - Presidente di sezione -
Dott. ANTONINO ELEFANTE - Consigliere -
Dott. MICHELE VARRONE - Consigliere -
Dott. LUIGI FRANCESCO DI NANNI - Consigliere -
Dott. MARIA GABRIELLA LUCCIOLI - rel. Consigliere -
Dott. GIULIO GRAZIADEI - Consigliere -
Dott. FEDERICO ROSELLI - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE MARZIALE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PROVINCIA DI ANCONA, in persona del Presidente della Provincia pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA DEI PRATI FISCALI 158, presso lo studio dell'avvocato SERGIO DEL VECCHIO, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato ANTONIO MASTRI, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
LI ET S.P.A., in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE MAZZINI 6, presso lo studio dell'avvocato ELIO VITALE, rappresentata e difesa dall'avvocato MAURIZIO FABIANI, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 306/00 del Tribunale di ANCONA, depositata il 12/04/00;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/09/02 dal Consigliere Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI;

udito l'Avvocato Luigi OTTAVI, per delega dell'avvocato Sergio DEL VECCHIO, Elio VITALE, per delega dell'avvocato Maurizio FABIANI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Domenico IANNELLI che ha concluso per il rigetto del secondo motivo del ricorso, giurisdizione dell'A.G.O., rinvio per il resto ad una sezione semplice.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La LI TR s.p.a. otteneva in data 30 gennaio 1996 dal giudice di pace di Ancona decreto ingiuntivo per L. 3.402.701, oltre interessi, nei confronti della Provincia di Ancona, relativo al pagamento della fornitura di gasolio da riscaldamento di cui alla fattura n. 3733 del 30 novembre 1995.
L'opposizione dell'Amministrazione provinciale, con la quale si prospettava il compimento di gravi irregolarità nelle forniture effettuate dalla società in esecuzione del contratto di appalto, tali da aver determinato l'adozione di delibera di rescissione, era rigettata dallo stesso giudice di pace con sentenza del 6 - 8 novembre 1996. Avverso tale pronunzia proponeva appello la parte soccombente, deducendo tra l'altro il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, avendo essa con delibera del 19 marzo 1996 provveduto a disporre, ai sensi dell'art. 69 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440, il fermo amministrativo dei pagamenti delle fatture emesse dalla LI TR s.p.a. dal 30 novembre 1995, e quindi anche di quella posta a base del decreto ingiuntivo, così che il preteso diritto soggettivo della predetta era degradato ad interesse legittimo. Costituitosi il contraddittorio, con sentenza del 3 febbraio - 14 aprile 2000 il Tribunale di Ancona, disattesa la richiesta di sospensione del giudizio in attesa della definizione dei giudizi pendenti dinanzi al TAR delle Marche ed al Tribunale di Ancona, nei quali si era prospettata l'illegittimità del provvedimento di rescissione e di incameramento della cauzione, nonché del processo penale a carico di VA LI, rigettava l'impugnazione, osservando, in relazione alla questione di giurisdizione, che il fermo amministrativo dei pagamenti costituisce misura cautelare a tutela di posizioni che affluiscono esclusivamente all'Amministrazione statale, e non anche a quella provinciale. Siffatto provvedimento era stato pertanto emesso in carenza di potere in astratto, onde doveva considerarsi tamquam non esset ed inidoneo, in ragione della sua inefficacia, ad affievolire il diritto soggettivo del creditore.
Osservava altresì nel merito che, a prescindere dalla contestata legittimità della rescissione del contratto operata dall'Amministrazione, la società doveva essere pagata per la prestazione in oggetto, avendo essa effettivamente provveduto alla consegna del prodotto e non essendo stato contestato il quantitativo di gas indicato in fattura.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la Provincia di Ancona sulla base di quattro motivi illustrati con memoria. Ha resistito con controricorso la LI TR s.p.a. La causa è stata assegnata a queste Sezioni Unite, ai sensi degli artt. 374 primo comma c.p.c. e 142 disp. att. c.p.c., per la soluzione della questione di giurisdizione posta nel secondo motivo. MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il secondo motivo di ricorso, denunciando violazione degli artt. 37 c.p.c. e 114 Cost., insufficienza ed erroneità della motivazione,
si deduce il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rilevandosi che il provvedimento di fermo amministrativo costituisce misura di autotutela adottabile non solo dalla Stato, ma da tutte le amministrazioni pubbliche, che costituiscono l'ordinamento statuale in senso ampio.
Il motivo è infondato. Costituisce invero orientamento consolidato di questa Suprema Corte e della giurisprudenza amministrativa che l'istituto disciplinato dal comma 6 dell'art. 69 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 sulla contabilità generale dello Stato - ai sensi del quale un'amministrazione dello Stato che abbia a qualsiasi titolo ragioni di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni può richiedere la sospensione del pagamento di dette somme - comunemente denominato fermo amministrativo, si configura come uno strumento cautelare provvisorio diretto a legittimare la sospensione temporanea del pagamento di debiti liquidi ed esigibili da parte dello Stato a salvaguardia dell'eventuale compensazione con crediti, anche non attualmente liquidi e esigibili, che la stessa o altre, branche dell'amministrazione statale, considerate come organi di una stessa persona giuridica, vantino nei confronti del medesimo soggetto (così Cass. S.U. 1998 n. 7414; S.U. 1989 n. 423; S.U. 1984 n. 3611; Cass. 1979 n. 391; S.U. 1967 n. 1389; Cons. Stato 1998 n. 350; 1996 n. 1333; 1996 n. 375; 1985 n. 123). Tale istituto, che la Corte Costituzionale nella sentenza n. 67 del 1972 ha definito, riscontrandone la legittimità costituzionale, come peculiare "misura di autotutela" accordata all'amministrazione dello Stato allo scopo di assicurare la realizzazione dei fini cui è rivolto l'iter amministrativo procedimentale disciplinato da norme preordinate ad assicurare la regolarità contabile e la realizzazione delle entrate dello Stato, e quindi come "strumento necessario alla protezione del pubblico interesse connesso alle esigenze finanziarie dello Stato" trova radice in un potere eccezionalmente attribuito alla pubblica amministrazione in considerazione della specifica valenza dell'interesse perseguito, e segnatamente in relazione ad una valutazione di prevalenza delle esigenze erariali rispetto al diritto soggettivo del creditore.
A seguito dell'esercizio di detto potere autoritativo, il quale presenta i connotati di un'ampia discrezionalità, la posizione di diritto soggettivo del creditore degrada ad interesse legittimo per tutto il periodo di efficacia del fermo, con riferimento alla esigibilità della prestazione alla scadenza prevista (v. sul punto, di recente, S.U. 2002 n. 1733), con la conseguenza che le azioni promosse dal creditore della somma fermata al fine di ottenere l'annullamento del provvedimento in oggetto appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Queste Sezioni Unite hanno peraltro già avuto occasione di rilevare che la disposizione in esame, che fa esclusivo riferimento ad un'amministrazione dello Stato quale soggetto titolare del potere eccezionale in discorso, non può considerarsi direttamente applicabile ad amministrazioni diverse, in quanto la traslazione dell'istituto - suscettibile di importare un anomalo affievolimento di diritti di credito dei privati ad opera della stessa amministrazione che è parte del rapporto - al di fuori dell'alveo legislativamente assegnatogli ed il suo inserimento nell'ordinamento contabile di enti diversi dallo Stato potrebbero ammettersi soltanto in presenza di un'espressa normazione (così S.U. 1998 n. 7414, cit., con riferimento all'ordinamento regionale;
v. altresì Cass. 1983 n. 1673). Sulla base di tali considerazioni deve argomentarsi che il provvedimento di ferino amministrativo emesso dalla Provincia di Ancona ai sensi dell'art. 69 del r.d. n. 2240 del 1923 è stato adottato in totale carenza di potere.
E poiché, come è noto, l'atto amministrativo emanato in assoluta carenza di potere è inidoneo ad affievolire la posizione di diritto soggettivo del privato, ed è quindi suscettibile di disapplicazione da parte del giudice ordinario dinanzi al quale il diritto stesso sia fatto valere (S.U. 1989 n 423, cit.; 1984 n. 3611, cit.), va dichiarato che la cognizione della lite circa la sussistenza e l'esigibilità del credito posto a fondamento del decreto ingiuntivo opposto appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il motivo di ricorso deve essere pertanto rigettato. Va disposta la trasmissione degli atti al Primo Presidente per la designazione della sezione che procederà all'esame degli altri motivi.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, a sezioni unite, rigetta il secondo motivo di ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;
rimette gli atti al Primo Presidente per la designazione della sezione in ordine all'esame degli altri motivi.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili, il 27 settembre 2002. Depositato in Cancelleria il 4 novembre 2002