Pubblicato il 06/09/2019

N. 00203/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00290/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di PE (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 290 DE 2018, proposto da
Società Agricola F.Lli SP Ss, in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Della Rocca, Alfonso Celotto, Antonietta Liberata Pace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Della Rocca in PE, via Tirino, n. 8;

contro

Regione Abruzzo, in persona DE legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila complesso monumentale di San Domenico;

nei confronti

Società Agricola OT IO & C. Sas, Società Agricola Platino S.r.l., UI AG, MO PI non costituiti in giudizio;
SI Di Primio, rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Crocetta, Edward W.W. Cheyne, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Franco Crocetta in Chieti, via degli Spezioli n. 6;

per l'annullamento

DEla determinazione n. DPD 018/408 DE 7.08.2018 DEla Regione Abruzzo – Dipartimento Politiche DElo Sviluppo Rurale e DEla Pesca, DEla determinazione n. DPD 018/436 DE 21/08/2018 DEla Regione Abruzzo – Dipartimento Politiche DElo Sviluppo Rurale e DEla Pesca, DEla determinazione n. DPD 018/347 DE 18.06.2018 adottata dalla Giunta Regionale DEla Regione Abruzzo – Dipartimento Politiche DElo Sviluppo Rurale e DEla Pesca, DE verbale contenente “Riesame istruttoria di ammissibilità” DE 7.06.2018, DEla nota DEla Giunta Regionale DEla Regione Abruzzo – Dipartimento Politiche DElo Sviluppo Rurale e DEla Pesca – Servizio Sviluppo DEla Competitività e Fondo di Solidarietà prot. RA 0131111/18 DE 8.05.2018, DE Verbale contenente “Istruttoria di ammissibilità” allegato alla nota da ultimo citata, in parte qua, e nei limiti dei motivi di ricorso, DE Bando Pubblico per l'attivazione DEla misura M04 – Investimenti in immobilizzazioni materiali ai sensi DEl'art. 17 Reg. UE 1305/2013 – Sottomisura 4.1 e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché allo stato non conosciuto

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio DEla Regione Abruzzo e di SI Di Primio;

Visti tutti gli atti DEla causa;

Relatore nell'udienza pubblica DE giorno 21 giugno 2019 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi gli avvocati Giulio Cerceo in sostituzione di Sergio Della Rocca presente solo nei preliminari, l'avvocato DElo Stato Massimo Lucci per l'amministrazione resistente, solo nei preliminari, Edward W.W.Cheyne per la parte controinteressata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Considerato che:

- la ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale la Regione Abruzzo - nell’ambito DEla procedura per la concessione di finanziamenti in attuazione DEla Misura M04 – Investimenti in immobilizzazioni materiali Artt. 17 Reg. (UE) 1305/2013 Sottomisura 4.1 – “Sostegno a investimenti nella aziende agricole” Tipologia d’intervento 4.1.1. Intervento 1 “Sostegno agli investimenti nelle aziende agricole finalizzati al miglioramento DEla redditività” 2014/2020 annualità 2016 - ha ritenuto non ammissibile la domanda presentata dalla ricorrente stessa, con la seguente motivazione “ Non è soddisfatto il requisito previsto al Par. 10.2 DE bando – Ammissibilità DEle istanze in particolare al 2°, 3°, 7° e 8° trattino. Dall’esame dei preventivi risulta infatti che gran parte degli investimenti materiali in macchine ed attrezzature (n. 32 beni su 40 acquistati) e queLI immateriali (software di gestione), sono effettuati sulla base di offerte riferibili a ditte che non posseggono i requisiti di concorrenzialità (presenza di stessa compagine sociale o di stessi soci e/o amministratori). Mancano pertanto i tre preventivi atti a giustificare quanto previsto al Par. 8.2. DE bando – Documentazione da allegare alla domanda di sostegno: lettera h) punti 1) e 2). L’entità degli investimenti non ammissibili rispetto al totale DEl’investimento e la necessità di assicurare la coerenza degli interventi previsti nel BPOL con gli obiettivi DE bando, l’impossibilità di raggiungere e dimostrare il miglioramento DEla redditività e DEla competitività aziendale, rendono pertanto l’intera domanda di sostegno non ammissibile ””;

- in sostanza, secondo l’Amministrazione, “ La valutazione circa la non ammissibilità DEla domanda si è basata sulla clausola DE bando che impone che i preventivi siano presentati da ditte “in concorrenza”; nel senso che è richiesta non solo la presenza di imprenditori soggettivamente distinti e quindi di preventivi distinti, ma anche la non imputabilità degli stessi ad un medesimo centro decisionale ”;

- ha inoltre impugnato il successivo provvedimento con il quale ha ritenuto non ammissibili le spese preventivate (la ricorrente ha presentato preventivi da parte DEle ditte AM S.r.l., TA TR S.r.l., TA AM S.r.l., GI S.r.l. e Grante S.r.l., in relazione a macchine e attrezzature, e da parte DEle ditte APRA S.r.l., EVIN S.r.l. e NOA SOLUTION S.r.l., relativamente all’investimento immateriale di software di gestione) ritenendo sussistenti vari indici sintomatici DEla non concorrenzialità DEle offerte e DEla riconducibilità di tutti i preventivi a un unico centro decisionale;

- la ricorrente espone che il bando sarebbe in contrasto con le linee guida per l’attivazione DEla misura in questione, richiamate dal bando stesso, che prevedrebbero solo la presentazione di preventivi da parte di soggetti diversi e non necessariamente in concorrenza tra loro; che “Il criterio dei tre preventivi di tre ditte concorrenti provoca altresì una distonia con le previsioni DElo stesso Bando, considerato che in base allo stesso è consentito all’istante di optare anche per il bene non oggetto di preventivo più basso, così vanificando la necessità e l’opportunità di ottenere preventivi resi da ditte tra loro concorrenti”; che il bando, all’art. 8.2, pur richiedendo, tra la documentazione da allegare alla domanda di sostegno, l’allegazione di tre preventivi emessi da ditte fornitrici concorrenti, non chiariva né specificava “il significato DE termine in questione, né precisando i casi in cui la situazione avrebbe dovuto essere considerata integrata e/o indicando, se esistenti, gli indici sintomatici rivelatori DEl’assenza DEla medesima”; che in concreto non sarebbero poi riscontrabili “quei “gravi e concordanti” indici che l’Amministrazione ha, invece, considerato sintomatici”, atteso che, quanto alla prima circostanza evidenziata dalla Regione – cioè che l’amministratore unico (D’SC ZO) DEla società ER detiene quote di proprietà nelle due società: GI per il 18% e AC, DE quale è liquidatore, per il 50% DE capitale -, tale partecipazione sarebbe in concreto ininfluente in quanto una DEle due società sarebbe appunto in liquidazione e quindi con scopo DE tutto limitato; quanto alla secondo circostanza – ovvero che vi sarebbe una “ medesima compagine sociale (AM RI, AM DR, AM BR e AM AR) e per quote uguali di partecipazione nelle due società TA TR e TA AM; inoltre l’Amministratore Unico DEla TA AM è AM DR socio al 25% nelle due società ” – essa non sarebbe preclusiva alla concorrenzialità tra le società atteso che tra i soci DEle società di capitali non vi sarebbe il divieto di concorrenza tra loro e con la società; quanto alla terza circostanza – ossia “ la medesima composizione formale dei preventivi e per le ditte AM,

TA TR e TA AM in particolare: identica frase nell’oggetto dei preventivi, medesimi simboli “Z” nell’intestazione ditta, stessa grafica nella descrizione DE prodotto, nella condizione di fornitura, identica frase di chiusura DE preventivo ” – essa non sarebbe indizio di unicità DE centro decisionale in quanto basato solo su aspetti formali;

- si è costituito il controinteressato SI di Primo titolare DEla ditta individuale AI DE PO (la cui richiesta di finanziamento è stata accolta solo nei limiti DE residuo importo disponibile dopo l’erogazione in vantaggio DEle altre concorrenti collocate in posizione più alta in graduatoria; e che per tale ragione manifesta legittimazione a contraddire nel presente giudizio), evidenziando che la ricorrente nelle proprie controdeduzioni in via amministrativa ha dimostrato di conoscere molto bene la compagine sociale DEle sue ditte fornitrici e quindi poteva essere ben consapevole di tali indici di collegamento; che, quanto alla sussistenza di un unico centro decisionale, “ Il quadro, già di per sé molto significativo, si chiarisce ancor di più esaminando i siti internet DEle società AM s.p.a. e TA TR s.r.l.. Non solo, infatti, i due siti sono identici per format (cfr. doc. 7.a e 8.a), ma - ed il dato è dirimente - riportano la medesima esatta descrizione DEl’azienda (cfr. doc. 7.b e 8.b) ”…” Ed ancora le pagine internet relative alla privacy (cfr. doc. 8.c) ed alle condizioni di vendita (cfr. doc. 8.d) DEla TA TR s.r.l. fanno espresso riferimento alla AM s.p.a.: nel caso DEle condizioni di vendita si afferma, addirittura, che l’eventuale reso dei prodotti dovrà essere eseguito «al seguente indirizzo: AM spa via Tiberina Km 21,800» (!) ” … “ Non appaiono residuare dubbi circa l’assenza di concorrenzialità tra tali società, non essendo immaginabile che un’impresa indichi quale luogo DE reso dei prodotti acquistati l’impresa concorrente (di cui condivide la compagine sociale, il sito, la storia, etc.). Né tali dubbi possono sussistere in ordine alla TA AM s.r.l., atteso che la mail riportata in calce ai preventivi allegati alla domanda di sostegno DEla ricorrente, zetateam@zamponi.com, utilizza la medesima casella elettronica - @zamponi.com - utilizzata dalla AM s.p.a. (che in calce ai preventivi ha indicato la mail giustiniani@zamponi.com) ”...” Emerge chiaramente che le tre società, benché formalmente diverse, sono invero espressione DEla medesima attività imprenditoriale familiare, fondata da ON AM ed oggi gestita da queLI che - se ben inteso - sono i figli DR, BR, RI e AR AM (di cui è possibile presumere, anche per età anagrafica, che la sig.ra MA RE EO, amministratore unico DEla TA TR s.r.l., sia la madre) ”; che, quanto al collegamento tra GI srl e AC srl, “ Il capitale sociale DEla AC s.r.l., oltre che dal menzionato ZO D’SC, è detenuto per il restante 50% dal sig. IO ON (cfr. doc. 10), che risulta essere procuratore - con amplissimi poteri - DEla GI s.r.l. (cfr. doc. 9) e risulta, altresì, domiciliato in Teramo, via Bovio 138, ove risulta domiciliata anche la sig.ra CA D’SC, titolare DE 50% DEla GI s.r.l. (cfr. doc. 9). Il restante capitale sociale DEla GI s.r.l. è di titolarità dei sig.ri GR D’SC e OR D’SC, che risultano domiciliati in Roccacasale, via Caile 19, al pari DE sig. ZO D'SC, che - per ragioni di anzianità anagrafica - si può presumere esserne il padre; così come, per età anagrafica e residenza, è possibile presumere che la sig.ra CA D’SC sia la sorella di ZO D’SC e la moglie di IO ON . Anche in questo caso le due società appiano espressione DE medesimo gruppo familiare e risultano totalmente prive di qualunque elemento che possa far anche solo ipotizzare l’esistenza di profili di concorrenzialità tra di esse ”…” Le probabilità che nel selezionare tre imprese operanti in contesti così geograficamente distinti si finisca per scegliere tre società aventi la stessa, esatta compagine sociale sono davvero troppo basse per potersi anche solo ipotizzare la natura meramente casuale DEla scelta. Ciò a tacer DE fatto che non si comprende come una società abruzzese possa aver individuato quale fornitore un’impresa operante nelle sole province di Siena ed Arezzo - e cioè a centinaia di chilometri di distanza - che non ha neppure un sito internet funzionante per pubblicizzare la propria attività; impresa che, guarda caso, ha la stessa compagine sociale DEle altre due ed il cui amministratore è titolare di quote in tutte e tre le società ”…” La F.LI SP si è rivolta ad un solo, grande fornitore di macchinari agricoli, la AM s.p.a., che ha accompagnato il proprio preventivo con quello di altre due società sateLIti DE gruppo (TA TR s.r.l. e TA AM s.r.l.). In tale contesto appaiono DE tutto coerenti i rilievi DEla Regione in ordine all’identità non solo di format, ma anche di contenuto dei preventivi DEle tre società. ”

-all’udienza DE 21 giugno 2019 la causa è passata in decisione;

- preliminarmente il Collegio rileva che non è fondata la deduzione circa la presunta tardività DE ricorso atteso che la previsione DE bando non appare immediatamente escludente né comunque preclusiva alla partecipazione DEla ricorrente, sicché non v’era necessità di una immediata impugnazione;

- nel merito, con riguardo alle spese non ammissibili, il bando al punto 7.2 rimanda alla Linee guida sull’ammissibilità DEle spese relative allo sviluppo rurale 2014/2020 approvate in sede di Conferenza Stato – Regioni in data 11 febbraio 2016, e al punto 2.3 di tali linee guida è dato leggere che “Nel caso in cui il metodo prescelto sia quello DE confronto tra preventivi, è necessario adottare una selezione DE prodotto da acquistare basata sull’esame di almeno 3 preventivi di spesa confrontabili, forniti da fornitori diversi e riportanti nei dettagli l’oggetto DEla fornitura, e procedere quindi alla scelta di quello che, per parametri tecnico-economici e per costi/benefici, viene ritenuto il più idoneo. A tale scopo, è necessario che il beneficiario fornisca una breve relazione tecnico/economica illustrante la motivazione DEla scelta DE preventivo ritenuto valido. La relazione tecnico/economica non è necessaria se la scelta DE preventivo risulta essere quella con il prezzo più basso”; ed è previsto inoltre che “Nel caso di utilizzo DE metodo dei 3 preventivi, le offerte devono essere indipendenti (fornite da tre fornitori differenti), comparabili e competitive rispetto ai prezzi di mercato (gli importi devono riflettere i prezzi praticati effettivamente sul mercato e non i prezzi di catalogo). In particolare, occorre verificare, attraverso l’uso di adeguate check-list, che i tre preventivi vengano forniti da fornitori diversi”;

- nel caso di specie, pertanto, poteva essere ammesso il preventivo più basso solo se i preventivi provenivano da fornitori diversi, e ciò al dichiarato fine di assicurarne appunto la comparabilità e la competitività dei prezzi praticati (e quindi, si osserva sin da ora, il richiamo DEl’Amministrazione alla concorrenzialità può essere riferita legittimamente solo ai prezzi e non anche alla generica situazione DEle imprese che rilasciano i preventivi);

- i fornitori, cioè, non devono essere necessariamente in concorrenza tra loro (quindi possono avere a esempio sedi in città diverse), come illegittimamente previsto dal bando, ma devono invece essere diversi (e tale previsione si spiega agevolmente per evitare che il metodo DE prezzo più basso sia DE tutto falsato da parte DElo stesso fornitore o di fornitori tra loro collegati), proprio per assicurare che il prezzo più basso sia realmente frutto DE mercato e DE gioco competitivo nel mercato;

- la diversità dei fornitori deve essere interpretata alla luce DElo scopo chiarito dalle succitate linee guida richiamate dal bando, e cioè nel senso che tale diversità mira a garantire che i prezzi siano di mercato e competitivi, ed è quindi necessario che anche fornitori soggettivamente diversi operino in concreto non come un unico centro decisionale;

- valgono quindi e sono utili i criteri presuntivi elaborati dalla giurisprudenza in materia di concorrenza, ai fini DEla individuazione di un unico centro decisionale, evidenziando che, pur se sono stati elaborati in materia di appalti, essi possono essere intesi come principi generali applicabili all’agire amministrativo, proprio in quanto di derivazione comunitaria (Corte di giustizia UE con la sentenza 19 maggio 2009, in causa C-538/07), in virtù DE noto principio DElo spill over comunitario (espressamente codificato dall’articolo 1 DEla legge n. 241 DE 1990, Tar PE, sentenza 204 DE 2014; Tar Torino sentenza 745 DE 2016; Tar PE sentenza 86 DE 2019);

- DE resto, anche la giurisprudenza nazionale, nella valutazione dei presupposti per le erogazioni di benefici o vantaggi, proprio al fine di evitare elusioni, accoglie il concetto sostanziale di impresa e quindi di unico centro decisionale (cfr. Cassazione sentenza 9662 DE 2019);

- applicando tali principi, nel caso in esame si riscontrano molti indici sintomatici DEla presenza di un unico centro decisionale (cfr. Consiglio di Stato sentenza 496 DE 2017, che precisa altresì che è sufficiente dimostrare la sussistenza di un unico centro decisionale e non la concreta influenza nella singola decisione, e che la prova può essere data appunto anche attraverso presunzioni) tra cui assumono rilievo la condivisione di organi di amministrazione, soci parzialmente coincidenti, vicinanza DEle sedi legali, condivisione degli indirizzi e recapiti di posta elettronica; oltre alle analogie rilevate dal controinteressato negli aspetti formali dei siti internet e nei preventivi;

- tuttavia, proprio applicando tali principi comunitari, emerge che la presenza DEl’unico centro decisionale, pur nella diversità soggettiva sotto il profilo giuridico, consiste solo in una presunzione, e deve essere lasciata quindi alla parte privata la possibilità di dimostrare in concreto che tali soggetti nella vicenda specifica non hanno agito come unico centro decisionale (cfr. Consiglio di Stato, sentenza 496 DE 2017 “ Occorre aggiungere che, una volta fornita dall'amministrazione un'adeguata comprova in ordine alla sussistenza di un unico centro decisionale … le imprese interessate avrebbero bensì potuto fornire un'adeguata e puntuale prova in contrario (i.e.: nel senso DEla genuinità e DEl'autonomia DEle offerte formulate) ”;

- ciò premesso, nel caso di specie, si rileva quindi che non sussistono neanche gli elementi per applicare i principi comunitari in materia di unico centro decisionale, e ciò poiché nella propria istanza di riesame la parte ricorrente aveva appunto indicato elementi per comprovare che comunque tali preventivi erano al di sotto DE prezzo di mercato e di ciò l’Amministrazione non ha tenuto conto; senza considerare che, per le ragioni illustrate, tale possibilità di prova contraria doveva essere comunque prevista in modo espresso dal bando, onde far corretta applicazione dei richiamati principi, mentre la Regione, non menzionandola, ha in ultima analisi previsto nel bando e applicato il criterio DEla unicità decisionale non per verificare la competitività DE prezzo di mercato ma per accertare la sola concorrenzialità tra le imprese, e cioè un requisito non legittimamente previsto, perché come illustrato in contrasto con le succitate linee guida;

- le spese possono essere compensate in ragione DEla peculiarità DEla questione trattata;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di PE (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

lo accoglie ai fini DE riesame.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in PE nella camera di consiglio DE giorno 21 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente FF

Massimiliano Balloriani, Consigliere, Estensore

Katiuscia Papi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Balloriani	Renata Emma Ianigro

IL SEGRETARIO