Svolgimento del processo
Con ricorso del 26 febbraio 2003 l'avv. R.C. ha proposto opposizione avverso il fermo amministrativo dell'autoveicolo di sua proprieta' tg..., eseguito il 10 febbraio 2003 dalla s.p.a. S.ES.I.T. Puglia sulla base delle cartelle esattoriali... -... -... per il complessivo importo di euro 454,36. Ha
dedotto la illegittimita' del fermo per mancata adozione del regolamento previsto dall'art. 86, quarto comma, TU risc.; la carenza di motivazione;
la impignorabilita' del veicolo in quanto necessario per l'esercizio della professione forense.
Si e' costituita, all'esito della notifica del ricorso e del decreto di comparizione, la s.p.a. S.ES.I.T Puglia, deducendo la inammissibilita' del ricorso per omessa qualificazione della domanda;
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, spettando al giudice amministrativo la cognizione sugli atti del concessionario non concementi la attivita' esecutiva;
la mancanza di prova della impignorabilita' del bene;
la esistenza del regolamento di cui al D.M. n. 503/1998 disciplinante la esecuzione del fermo.
Ha chiesto quindi il rigetto della domanda, con vittoria di spese.
Alla udienza del 27 marzo 2003, su concorde richieste delle parti, la causa e' stata riservata per la decisione.
Motivi della decisione
I. il fermo amministrativo di beni mobili iscritti dei pubblici registri, e'
cosi' disciplinato dall'art. 86 D.P.R. n. 602/1073, nel testo riveniente delle modifiche apportate dall'articolo 1, lett. q, del D.Lgs. 27 aprile
2001 n. 193: "1. Decorso inutilmente il termine di cui all'art. 50, comma 1,
il concessionario puo' disporre il fermo di beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla dirczione regionale delle entrate e alla regione di residenza.

2. Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne da altresi' comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede.

3. Chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo e' soggetto alla sanzione prevista dall'art. 214, comma 8 del D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285. 4. Con decreto del Ministro
delle finanze, di concerto con i Ministri dell'interno e dei lavori pubblici, sono stabilite le modalita', i termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo". Le modifiche apportate dall'art. 1 D.Lgs. n. 193/2001 al testo dell'art. 86 risultante dal D.Lgs 26 febbraio 1999 n. 46 (riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo a nome dell'art. 1 della legge 28 settembre 1998
n. 337), testo corrispondente all'art. 91 bis del D.P.R. 29 settembre 1973
n. 602 (articolo a sua volta aggiunto dal D.L. 31 dicembre 1996 n. 669 conv.
in legge 28 febbraio 1997 n. 30), sono rappresentate dalla sostituzione del comma 1, comma che risultava prima formulato nei seguenti termini: "Qualora
non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento di beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, la direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo".
II. Il fermo amministrativo di cui all'art. 86 TU cit. ha natura inequivoca di atto esecutivo. Cio' si desume: a) dalla collocazione dell'istituto nell'ambito del titolo II del TU sulla riscossione, titolo che disciplina nella sua interezza, dall'art. 45 all'art. 86, il procedimento di riscossione coattiva: il capo I del titolo ("Disposizioni generali") detta appunto le disposizioni generali sulla riscossione coattiva, il capo II
("Espropriazione forzata") disciplina le singole forme di espropriazione forzata e il relativo procedimento, il capo III (intitolato "Disposizioni
particolari in tema di espropriazione di beni mobili registrati"), comprende le disposizioni dell'art. 86 in tema di fermo amministrativo, disposizioni con le quali si conclude la intera regolamentazione della materia della esecuzione forzata;
b) dai riferimenti testuali, che collegano l'istituto del fermo alla attivita' esecutiva a carico del soggetto " nei cui confronti si procede" (cfr. il comma 2); e) dalla sottoposizione della esecuzione del fermo allo stesso termine dilatorio ("decorso inutilmente il termine...")
previsto dall'art. 50 per l'inizio della esecuzione forzata, vale a dire il termine di sessanta giorni dalla notifica della cartella di pagamento,
termine che e' identico a quello fissato per la esecuzione del pignoramento;

d) dalla attribuzione del relativo potere direttamente al concessionario per la riscossione;
e) dalla funzione propria del fermo, teso a preparare e rendere possibile la apprensione del bene con il pignoramento. Tali elementi denotano come il fermo amministrativo appartenga, sia nella forma che nella sostanza, alla fase della aggressione del patrimonio del debitore: vale a dire alla fase esecutiva, che, per espressa previsione dell'art. 50 TU, si apre allorquando sia decorso il temine di sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale. Le stesse disposizioni della circolare esibita dalla S.ES.I.T., relative alla scelta rimessa al concessionario di eseguire o non eseguire il fermo sulla base di criteri relativi alla vetusta' del veicolo, e quindi al possibile valore di realizzo, confermano il collegamento strutturale funzionale tra fermo e pignoramento.
III. Il fermo amministrativo dei beni mobili iscritti nei pubblici registri e' un atto esecutivo speciale.
Non e' dubbio che esso abbia natura e fini cautelari, che si esplicano tuttavia con modalita' ben diverse da quelle del tradizionale fermo amministrativo disciplinato dall'art. 69 R.D. n. 2440/1923 in tema di contabilita' dello Stato.
Invero mentre quest'ultimo integra uno strumento di autotutela cautelare assimilabile al sequestro, in quanto mira a cautelare il credito della
Amministrazione prima dell'accertamento e della formazione del titolo, il rimedio in esame esplica invece la sua funzione cautelare dopo la formazione del titolo e gia' nella fase esecutiva. Esso si sovrappone al pignoramento,
nel senso che puo' precedere il pignoramento allorche' questo non possa tempestivamente eseguirsi o quando sia opportuno realizzare la aggressione in due fasi. Il veicolo sottoposto a fermo, del quale e' ostacolata la circolazione giuridica (come effetto della trascrizione nel p.r.a.) ed e'
impedita la utilizzazione concreta (attraverso il divieto di uso imposto al debitore), rappresenta il bene sul quale, con il successivo pignoramento e la conseguente vendita forzata, e' destinata a soddisfarsi la pretesa della
Amministrazione. In questi termini, il fermo puo' essere qualificato come un prepignoramento, integrando esso un atto esecutivo speciale che anticipa gli effetti del pignoramento, ogni qualvolta la esecuzione differita di questo risulti necessaria od opportuna;
ed esplica, per questa parte, una funzione cautelare rispetto al pignoramento stesso e, in generale, rispetto all'utile prosieguo della azione esecutiva (allo stesso modo opera la iscrizione di ipoteca che precede il pignoramento immobiliare, a norma dell'art. 77 TU
rise.). Del resto, l'ordinamento offre altri esempi di atti esecutivi con finalita' cautelare e anticipatoria del pignoramento: si pensi ai provvedimenti per impedire la partenza della nave che possono essere adottati ai sensi dell'art. 646 cod. nav. prima del pignoramento o del sequestro;
o agli stessi provvedimenti autorizzativi che il creditore puo'
richiedere ai sensi dell'art. 513, terzo comma, c.p.c. Non e' quindi arbitrario affermare che, con la esecuzione del fermo, cosi' come disciplinato, il procedimento di esecuzione forzata, che in generale ha inizio con il pignoramento, e' gia' attivato, essendo stata posta in essere dallo stesso soggetto procedente, vale a dire il concessionario, non gia'
una mera attivita' preparatoria, ma una attivita' esecutiva in senso proprio, e quindi un vero e proprio atto di inizio del procedimento di riscossione ampiamente inteso.
IV. Quale atto esecutivo speciale con funzione anticipatoria rispetto al pignoramento, del quale appunto anticipa gli effetti essenziali di indisponibilta' e di divieto di uso del bene, il fermo amministrativo di cui all'art. 86 cit. e' destinato a cessare: a) o con la esecuzione del pignoramento;
b) o con il pagamento del debito;
e) o con il riconoscimento della impossibilita' di reperire il bene (cfr., per la previgente, l'art. 6
del regolamento dettato dal D.M. 7 settembre 1998 n. 503). Tale funzione anticipatoria, e quindi il collegamento strumentale del fermo con la esecuzione del pignoramento, e, correlativamente, la dipendenza della caducazione del fermo dal venire meno dei presupposti per la esecuzione del pignoramento, non e' sminuita dalla circostanza che, collateralmente, la misura venga ad esplicare, specie nell'attuale testo dell'art. 86 che non esige piu' la verifica preventiva del mancato reperimento del bene, effetti marcati di pressione sul debitore, trattandosi di effetti che, in misura maggiore o minore, sono propri di qualsivoglia atto esecutivo.
V. Attesa la natura del fermo quale atto esecutivo e l'inserimento dello stesso nell'ambito di un procedimento esecutivo gia' attivato, i rimedi in favore del debitore non possono che essere le ordinarie opposizioni esecutive.
Il debitore puo' insorgere mediante la opposizione alla esecuzione, o la opposizione agli atti esecutivi, o la opposizione di terzo, senza limitazioni ogni qualvolta la pretesa iscritta a ruolo abbia natura non tributaria, e con gli stessi rimedi, ma nei limiti fissati dagli artt. 56 e
57 TU n. 602/1973 e succ. modif., ogni qualvolta la pretesa abbia natura tributaria.
Compete quindi al debitore esecutato la ordinaria ed ampia tutela dinanzi al giudice ordinario secondo i principi generali dell'ordinamento, come recepiti nello stesso TU sulla riscossione. Non vi e' spazio per la giurisdizione delle commissioni tributarie, atteso che a norma dall'art. 2
D.Lgs. n. 546/1992, come sostituito dall'art. 12 della legge n. 448/2001, e'
esclusa la giurisdizione tributaria per le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento o dell'avviso di cui all'art. 50 TU risc. Del pari, non vi e'
spazio per la giurisdizione amministrativa. Invero, a parte la impossibilita' di giustificare sul piano della coerenza dell'ordinamento -
anche a seguito della modifica introdotta dall'art. 12 legge n. 448/1992,
tesa a stabilire la netta demarcazione tra le due giurisdizioni - una giurisdizione amministrativa residuale inserita tra quella tributaria e quella ordinaria ed esplicantesi nella fase di inizio della esecuzione forzata, e' indubbio che il fermo, cosi' come disciplinato, non integra atto di autotutela amministrativa e non ha alcuna valenza prowedimentale, ma costituisce atto esecutivo, posto in essere dall'esattore e non dalla
Amministrazione, ed inserito nel procedimento di riscossione coattiva, sulla base di un rapporto di collegamento strutturale e funzionale con il successivo pignoramento (v. sopra). Si e' in presenza, non gia' di una potesta' amministrativa, esercitata dal concessionario quale "longa manus"
della Amministrazione finanziaria, e intesa ad affievolire posizioni di diritto soggettivo, bensi' di un potere esecutivo, potere speciale in considerazione della tipologia del credito e della peculiarita' del procedimento coattivo, ma non dissimile dal potere attribuito a ciascun creditore munito di titolo e dallo stesso esplicato ai fini della aggressione del patrimonio del debitore. La configurazione del potere di fermo quale potere esecutivo e' l'unica compatibile con la nuova disciplina dell'istituto, in base alla quale competente a disporre la misura non e'
piu' la Amministrazione bensi' direttamente l'esattore. La posizione del debitore non e' caratterizzata quindi dalla soggezione ad un potere amministrativo teso ad affievolire il diritto reale sul bene e ad un potere esecutivo teso a espropriare il bene stesso, bensi' dalla unitaria e ovvia soggezione agli atti esecutivi posti in essere dal creditore munito di titolo nel concorso dei requisiti posti dalle norme che regolano il processo di esecuzione.
Correlativamente, la facoltativita' del fermo non e' espressione di discrezionalita' amministrativa, ma semplicemente del potere di scelta che al procedente spetta in ordine ai beni da aggredire e alle modalita' della aggressione. Quale atto esecutivo, il fermo non puo' che essere opponibile,
al pari del pignoramento, dinanzi al giudice ordinario, sia da parte del debitore esecutato, sia da parte del terzo nei casi previsti dall'art. 619
c.p.c. La incongruita' di una giurisdizione amministrativa sul fermo, inteso come mero provvedimento amministrativo, appare ancora piu' evidente, ove si ponga attenzione proprio alle impugnative che attengono al regime del bene in se' e per se', quali sono le opposizioni all'esecuzione per impignorabilita' del bene e le opposizioni proposte dal terzo che ne reclami la proprieta'. E' indubbio che, producendo il fermo effetti di indisponibilita' simili a quelli del pignoramento al soggetto passivo debbano competere sia il rimedio della opposizione a norma degli artt. 615 e
514 c.p.c. (per far valere la impignorabilita' e quindi la non sottoponibilita' a fermo), sia quello della opposizione ai sensi dell'art. 619 c.p.c. (da parte del terzo estraneo che reclami la proprieta' del bene);
del pari, e' innegabile che tali impugnative debbano tendere allo stesso fine cui tendono quelle proposte contro il pignoramento, al fine cioe' di rimuovere il vincolo apposto sul bene. Orbene, ipotizzare che di tali impugnative debba conoscere il giudice amministrativo (per decidere se il veicolo sia sottoponibile a fermo, o se sia di proprieta' di un terzo), e che al giudice amministrativo siano di conseguenza attribuiti tutti i poteri accessori (di sospendere l'efficacia del fermo;
di disporre la riduzione del fermo, ove apposto su piu' beni;
di nominare o sostituire il custode;
di consentire l'uso del bene fermato;
di consentire la conversione, che, se applicabile al pignoramento, potrebbe ritenersi estensibile al fermo;
e cosi' via), implicherebbe ammettere una commistione di giurisdizioni nell'ambito dell'unitario processo di esecuzione forzata, commistione di portata tale da determinare uno stridente contrasto con i principi fondamentali dell'ordinamento in generale e dell'ordinamento processuale in particolare, e da risultare comunque inconciliabile con la regola secondo cui la attivita' posta in essere dall'esattore dopo la notifica della cartella esattoriale e' attivita' esecutiva e i relativi vizi vanno fatti valere con le ordinarie opposizioni esecutive (Cass. S.U. 19 ottobre 2000 n.
1122).
VI. La impugnativa va esaminata sotto il profilo, pregiudiziale, della illegittimita' formale del fermo, in quanto posto in essere in difetto di adozione del regolamento teso a disciplinare le modalita' di esercizio. La
censura e' fondata. Il quarto comma dell'art. 86 TU risc. stabilisce che con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con i Ministri dell'interno e dei lavori pubblici, "sono stabiliti le modalita', i termini e le procedure per la attuazione di quanto previsto nel presente articolo". E' la legge stessa quindi ad indicare come necessaria la adozione di un regolamento di attuazione, inteso a disciplinare "modalita', termini e procedure" e indispensabile quindi per l'attuazione, non di singoli aspetti,
ma della intera disciplina ("...quanto previsto...") dettata dall'articolo.
E' noto che, nei casi in cui sia prevista la adozione di un regolamento che fi'ssi le modalita' di attuazione della legge, questa spiega di regola efficacia solo dalla data di emanazione del regolamento (tra le tante, Cass.
23 marzo 1983 n. 2018, Riv. Pen. 1984, 168; TAR Piemonte 20 luglio 1993 n.
258; Cons. St, ad. gen., 11 aprile 1996 n. 70/96); e che la possibilita' di applicazione immediata, anche in assenza del regolamento, e' direttamente collegata alla circostanza che il testo della norma fissi con sufficiente chiarezza e completezza i precetti da osservare (cfr. Cass. 2 giugno 1995,
Foro it. Rep. 1996, Parchi, 13). Tali requisiti non ricorrono nel caso concreto, atteso che, da un lato, non sono indicati i meccanismi di esecuzione del fermo salva la specificazione del termine dilatorio di cui al comma 1; e, dall'altro lato, e' espressamente previsto che tutto quanto attiene alla modalita', ai termini e alle procedure debba formare oggetto di dettagliata normazione secondaria. Tanto maggiore e' la esigenza di una disciplina regolamentare in ordine alle modalita', ai termini e alle procedure, ove si considersi che si e' in presenza di un atto coercitivo,
inteso ad aggredire il patrimonio del debitore con effetti di particolare gravita'. La legge consente all'esattore di anticipare il pignoramento, non solo quando abbia verificato la non immediata reperibilita' del bene, ma in ogni caso in cui lo ritenga opportuno ai fini della realizzazione coattiva del credito;
ma condiziona l'esercizio di tale potere (da intendersi come potere esecutivo spettante in base al titolo, e non come esercizio di potesta' amministrativa), alla definizione di modalita', di termini e di procedure, in altre parole alla individuazione di precisi limiti operativi.
Non e' dato eseguire il fermo, se non siano predeterminate le modalita' e le procedure di esecuzione, atte a ricondurre in un preciso alveo procedimentale (cosi' come e' per il pignoramento nell'ambito della disciplina del codice di procedura civile) la attuazione della misura. Ma,
soprattutto, non e' dato ipotizzare la ammissibilita' della esecuzione di un fermo che non sia vincolata a precisi termini. La necessita' di fissazione di termini si desume dalla disciplina della iscrizione ipotecaria di cui all'art. 77, comma 2, TU risc. e dalle stesse previsioni dell'art. 53 TU
risc. in tema di efficacia del pignoramento: se e' fissato un termine di efficacia per il pignoramento (questo perde efficacia se siano trascorsi centoventi giorni senza che sia stato effettuato il promo incanto), e'
indubbio che debba essere stabilito un termine di efficacia anche per il fermo, che produce nella sfera del debitore gli stessi effetti del pignoramento. Detta esigenza si manifesta anche in relazione a distinti profili, quali quelli inerenti al diritto del concessionario al discarico
(art. 19 D.Lgs. n. 112/1999): il concessionario perde il diritto al discarico se non presenta la comunicazione di inesigibilita' entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, comunicazione che deve comprovare l'avvenuto infruttuoso inizio della attivita' di esecuzione sui beni individuati in base all'accesso alla anagrafe tributaria;
e' evidente allora la indispensabilita' della disciplina dei termini del fermo, fermo che, ove svincolato da tale regolamentazione, potrebbe essere mantenuto dal concessionario per l'intero periodo considerato dalla disciplina del discarico.
VII. La sentenza di norme regolamentari non puo' ritenersi soddisfatta con il richiamo al D.M. 7 settembre 1998 n. 503, che ha dettato il regolamento di attuazione dell'art. 91 bis n. 602/1973, corrispondente alla (precedente)
formulazione dell'art. 86 del D.Lgs. 26 febbraio 1999 n. 46. Invero,
l'originario testo disciplinante il fermo amministrativo e' stato sostituito dall'art. 1 D.Lgs. 27 aprile 2001 n. 193, che ha dettato la nuova disciplina dell'istituto, cosi' come riassunta in premessa. E' da escludere la ultraattivita' del regolamento, essendo conforme alla natura secondaria di tale fonte normativa la cessazione della sua efficacia come conseguenza della abrogazione del testo della norma di cui regolava la esecuzione (cfr.
Cass. 3 gennaio 1984 n. 9). Nella specie, essendo la riforma legislativa intervenuta quando gia' era stato adottato il regolamento mediante la emanazione del D.M. 7 settembre 1998, e' difficile ammettere che il legislatore della riforma, nel dettare i criteri di applicazione di cui al quarto comma, avesse trascurato il dato della esistenza attuale del decreto ministeriale, ove in ipotesi ritenuto idoneo a disciplinare ancora l'istituto.
A parte il rilievo formale, sussistono ragioni sostanziali che escludono la idoneita' del precedente regolamento ad integrare i precetti di cui all'art. 86 novellato. Invero, si e' in presenza, non gia' di una modifica settoriale, bensi' di una disciplinata completamente nuova dell'istituto, in quanto: a) titolare del potere non e' piu' la agenzia delle entrate, bensi'
direttamente il concessionario;
b) l'esercizio di tale potere e' configurato come ordinaria opzione della attivita' esecutiva, non essendo piu' richiesto il requisito del mancato rinvenimento del bene. Le modifiche sono cosi'
vaste, da conferire al fermo un ruolo ben piu' ampio ed incisivo, ed esigere di conseguenza una disciplina di modalita', procedure e termini, non solo differente da quella gia' dettata in relazione al precedente testo normativo, ma assai piu' ampia ed articolata. Del resto, e' sufficiente scorrere la regolamentazione dettata dal D.M. 7 settembre 1998 n. 503 (cfr.
in particolare l'art. 3, sulla richiesta di adozione del fermo rivolta dal concessionario alla agenzia delle entrate;
l'art. 4, sulle modalita' e termini di emissione del provvedimento da parte della agenzia delle entrate e sulle modalita' di esecuzione da parte del concessionario;
l'art. 5,
sull'annullamento del fermo, da parie dell'agenzia delle entrate, in caso di vendita di data certa anteriore non trascritta;
lo stesso art. 5, in tema di custodia disposta dalla agenzia delle entrate, di comunicazione della stessa al concessionario, e di esecuzione del pignoramento nel termine ivi stabilito;
l'art. 6, sulle modalita' di cancellazione della iscrizione), per rendersi conto, per un verso, della impossibilita' di una automatica trasposizione della disciplina regolamentare alla esecuzione del fermo cosi'
come configurato dal nuovo testo legislativo, e, per l'altro verso, e comunque, della assenza di norme regolamentari di riferimento in ordine ai profili essenziali della riforma (diversita' dei soggetti e diverso ambito oggettivo del fermo) e della arbitrarieta' di ogni operazione tesa a colmare le lacune attraverso una integrazione e manipolazione delle norme del decreto ministeriale.
VIII. Sulla base delle esposte considerazioni, deve ritenersi che la opposizione agli atti esecutivi sia fondata. Il fermo amministrativo eseguito in danno della ricorrente, in difetto di emanazione del necessario regolamento di attuazione, deve ritenersi illegittimo, per la insussistenza delle condizioni stabilite dallo stesso art. 86, quarto comma, TU risc. per il compimento dell'atto esecutivo. Non puo' dirsi sorto in capo al concessionario il potere di eseguire il fermo, non essendo state disciplinate, nelle forme previste dalla legge, le modalita', le procedure e i termini per l'esercizio del diritto nell'ambito del procedimento di riscossione coattiva. In difetto di tali condizioni, la esecuzione del fermo corrisponde al compimento di un atto radicalmente nullo, in quanto esorbitante dallo schema legale minimo, previsto dal legislatore per il suo compimento. Ulteriore conseguenza e' la deducibilita' del vizio -
conoscibile dal giudice ordinario, in quanto non colpito dalle preclusioni dell'art. 57 TU, che vietano le sole opposizioni di rito riguardanti la regolarita' formale e la notifica del titolo - indipendentemente dal decorso del termine di decadenza di cinque giorni dal suo compimento. Si e' in presenza invero di una di quelle irregolarita' che, per la assoluta difformita' dell'atto dallo schema legale di riferimento, superano la autonomia propria delle singole fasi del processo esecutivo, autonomia che e' alla base della previsione del termine di decadenza di cui all'art. 617
c.p.c. e che determinano un effetto invalidante di periata permanente, tale da impedire al processo esecutivo di raggiungere lo scopo suo proprio e tale comunque di impedire all'atto di conservare efficace (cfr. Cass. S.U. 27
ottobre 1995 n. 11178).
Sulla base delle esposte considerazioni, la opposizione deve essere accolta,
con conseguente declaratoria di inefficacia del fermo e relativo ordine di cancellazione della iscrizione. Ricorrono, per la novita' della questione, i giusti motivi per la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Accoglie la opposizione e per l'effetto dichiara inefficace il fermo eseguito dalla s.p.a. S.E.S.I.T. Puglia il 10 febbraio 2003,
sull'autoveicolo tg... in danno di R.C.; ordina la cancellazione della iscrizione del fermo, con esonero del Conservatore da ogni responsabilita'
al riguardo;
dichiara compensate le spese.