Pubblicato il 07/01/2019

N. 00016/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00613/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 613 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A&A Service Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Mastrandrea, con domicilio eletto presso il suo studio in NO, via Dogana Vecchia, n. 40;

contro

Comune di Battipaglia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Lullo, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Campania – NO, Largo S. Tommaso d’Aquino, n. 3, ai sensi dell’art. 25 c.p.a.;
Consorzio A.S.I. di NO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Brancaccio, con domicilio eletto presso il suo studio in NO, largo Dogana Regia, n. 15;

e con l'intervento di

ad opponendum :
GE TA, rappresentato e difeso dall'avvocato Ferdinando Belmonte, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Campania – NO, Largo S. Tommaso d’Aquino, n. 3, ai sensi dell’art. 25 c.p.a.;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) dell'ordinanza n. 57 del 1.3.2018, prot. n. 18017, con la quale il dirigente del Settore tributi ed attività produttive, il dirigente del settore urbanistica ed edilizia ed il responsabile del SUAP della Città di Battipaglia hanno ordinato la cessazione immediata delle attività esercitate nello stabilimento industriale di proprietà della società SO.GE. s.r.l., ivi compresa l'attività svolta dalla soc. A.

b) della nota prot. 1529 del 5 aprile 2018, a firma del Dirigente A.T. del Consorzio Area Sviluppo Industriale di NO, con cui è stata dichiarata “irricevibile” la s.c.ia. REP_PROV_SA/SA-SUPRO/0010524 del 22/03/2018, presentata al SUAP del Comune di Battipaglia;

c) della nota prot. 1530 del 5 aprile 2018, a firma del Dirigente A.T. del Consorzio Area Sviluppo Industriale di NO, con cui è stata dichiarata “irricevibile” la c.i.l.a. REP_PROV_SA/SA-SUPRO/0010508 del 22/03/2018, presentata al SUAP del Comune di Battipaglia.

d) di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

a) del provvedimento dirigenziale n°51 del 18.04.2018 del Settore tributi ed attività produttive, Servizio tributi, del Comune di Battipaglia, notificato via p.e.c., recante il divieto di prosecuzione alla ditta A & A Service società Cooperativa dell’attività di insediamento con frazionamento segnalata con la s.c.i.a. del 22.03.2018;

b) del provvedimento dirigenziale n°61 del 18.04.2018 del Settore tributi ed attività produttive, Servizio tributi, del Comune di Battipaglia notificato via p.e.c., recante il divieto di prosecuzione dell’attività intraprese con la C.I.L.A. prot. REP_PROV_SA/SA-SUPRO 105808/22-03-2018 del 22.03.2018 – identificativo pratica 05013360655- 18032018-1202;

c) della nota dirigenziale del Settore urbanistica, Servizio Edilizia Privata, prot. n. 31751 del 16.4.2018, indirizzata al Dirigente Settore Tributi e Attività Produttive/SUAP, nella quale si afferma che la Ditta A& A Service Cooperativa è stata diffidata “alla prosecuzione delle attività edilizie intraprese con la C.I.L.A. REP_PROV_SA/SASUPRO/0010512 del 22/03/2018, in quanto mancante della preventiva autorizzazione del Consorzio ASI di NO per l’insediamento di attività produttive negli agglomerati di P.R.T.C.”;

d) della nota dirigenziale del Settore urbanistica, Servizio Edilizia Privata, prot. n. 31755 del 16.4.2018, indirizzata al Dirigente Settore Tributi e Attività Produttive/SUAP, nella quale si afferma che alla Ditta A& A Service Cooperativa è stato comunicato che “la SCIA 05473280658-05032018-1859, prot. 0010544 del 22/03/2018, risulta priva di efficacia in quanto mancante della preventiva autorizzazione del Consorzio ASI di NO per l’insediamento di attività produttive negli agglomerati di P.R.T.C.”;

e) ove e per quanto occorra, delle note SUAP del 19 aprile 2018 di comunicazione dei provvedimenti sub c) e d);

f) ove e per quanto occorra, della note prot. REP_PROV-SA/SASUPRO 0012282/06.04.2018 e 0012281/06.04.2018, richiamate nei provvedimenti sub a) e b), con cui il Consorzio A.S.I. di NO ha comunicato che la società Cooperativa A & A “non risulta insediata e, pertanto, l’istanza risulta irricevibile”;

g) di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Battipaglia e del Consorzio A.S.I. di NO;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2018 il dott. Michele Conforti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso ritualmente notificato, la società in epigrafe è insorta avverso l’ordinanza di cessazione delle attività notificatale ad opera del S.U.A.P. di Battipaglia, nonché avverso gli atti con cui, in data 5.04.2017, il Consorzio ASI ha dichiarato irricevibile la SCIA e la CILA presentate al SUAP del Comune di Battipaglia e finalizzate, la prima, ad ottenere il nulla osta all’insediamento nell’area consortile, la seconda, a comunicare alcune “modeste modifiche edilizie interne alla struttura”.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la società ha poi impugnato il provvedimento dirigenziale n°51 del 18.04.2018 del Settore tributi ed attività produttive, Servizio tributi, del Comune di Battipaglia, notificato via p.e.c., recante il divieto di prosecuzione alla ditta ricorrente dell’attività di insediamento con frazionamento segnalata con la S.C.I.A., nonché la nota con cui si intima la cessazione delle attività di frazionamento intraprese con C.I.L.A.

Giova soggiungere che la società in questione ha premesso di essersi insediata in zona A.S.I. di NO, previa stipulazione di un regolare contratto di locazione con la società SO.GE. s.r.l., la quale aveva ricevuto, a suo tempo, dal Consorzio A.S.I., il nulla osta all’insediamento nell’area industriale, per la realizzazione di uno specifico progetto imprenditoriale, poi non realizzato per questioni ininfluenti con il presente processo.

Tale ultima società, nondimeno, ha provveduto a locare parte del capannone, in cui avrebbe dovuto svolgere le attività produttive per cui vi era stata l’assegnazione dell’area, a diverse società (tra le quali figura anche la ricorrente), le quali, tuttavia, non hanno mai ricevuto nessun atto di assenso all’insediamento in zona A.S.I.

Si costituivano in giudizio il Comune di Battipaglia, il Consorzio A.S.I. e, ad opponendum , il sig. GE TA, i quali resistevano all’interposto gravame, con articolate memorie in diritto.

All’udienza del 24.10.2018, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In limine litis , va delibata l’ammissibilità dell’intervento ad opponendum , proposto dal sig. GE TA.

1.1 E’ opportuno premettere, sul piano della teoria generale, che l’intervento adesivo dipendente - secondo la locuzione accolta da alcuni che suddistinguono gli interventi in principale, adesivo autonomo e adesivo dipendente - o intervento adesivo, tout court , - secondo la locuzione di coloro che invece distinguono tra intervento principale, litisconsortile e adesivo -, si caratterizza per l’essere ammissibile allorché, chi interviene quale parte non necessaria del processo, è titolare di un proprio “interesse”, non meglio definito dalle norme in argomento (si cfr. l’art. 28, co. 2, c.p.a. e l’art. 105, co. 2, c.p.c.).

1.2 Si ritiene, nondimeno, che questo “interesse” implichi necessariamente che l’interveniente sia titolare di una posizione di diritto sostanziale, suscettibile di trarre un vantaggio per il suo collegamento con la posizione della parte adiuvata o osteggiata, o, per dirla diversamente, tale da essere condizionata dal riconoscimento (intervento ad adiuvandum ) o dal disconoscimento (intervento ad opponendum ) che la parte adiuvata o osteggiata ottenga di una propria situazione sostanziale.

1.3 Giova altresì ricordare che l’Adunanza plenaria 4 novembre 2016, n. 23 e l’Adunanza Plenaria, 30 agosto 2018, n. 13 hanno ribadito come “… in base a un orientamento del tutto consolidato, nel processo amministrativo l'intervento ad adiuvandum o ad opponendum può essere proposto solo da un soggetto titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale (sul punto -ex multis -: Cons. Stato, IV, 29 febbraio 2016, n. 853; id., V, 2 agosto 2011, n. 4557) ”.

1.4 Alla luce di queste coordinate ermeneutiche può dunque vagliarsi l’ammissibilità dell’intervento in giudizio.

1.5 Quanto all’intervento ad opponendum del consigliere GE TA, esso è giustificato da parte dell’interessato, in punto di legittimazione ad agire, facendo riferimento alla circostanza che egli, nella qualità di consigliere comunale del Comune di Battipaglia, ha presentato una serie di denunce ed esposti riguardanti la vicenda in esame.

1.6 E’ d’immediata evidenza, alla luce della regola su enunciata e in base all’allegazione su cui si fonda la legittimazione ad intervenire, che l’intervento non può essere ammesso.

Rivestire la qualifica di consigliere comunale del Comune che ha adottato i provvedimenti gravati o nella cui area le vicende di causa hanno preso luogo, oppure l’essere stati autori di esposti o denunce, sono, invero, circostanze che non valgono, ciascuna di per sé, e persino unitariamente considerate, a fondare la legittimazione ad intervenire, poiché, in primis , non è dato ravvisare alcuna situazione giuridica soggettiva riconosciuta dalla legge in capo all’interventore “ collegata o dipendente da quella del ricorrente in via principale” ; in secundis e a fortiori , non si vede come l’esito dei contenziosi in cui costui è intervenuto possa determinare un vantaggio per la sua sfera giuridica, collegato alla posizione della parte osteggiata, oppure come la sua sfera giuridica possa essere condizionata dal disconoscimento del bene della vita che la parte osteggiata patisca dalla soccombenza nel presente processo.

Del resto, e in generale, la legittimazione del consigliere comunale è riconosciuta ove la lesione in tesi inferta riguardi la sua funzione istituzionale, laddove, per converso, il contrasto o la non condivisione di scelta politiche, o, al contrario, l’appoggio o la adesione alle stesse, non lo abilita alla generalizzata impugnazione degli atti dell’Amministrazione.

Né il TA ha prospettato un diverso titolo di legittimazione allo spiegato intervento.

1.7 L’intervento va dunque dichiarato inammissibile.

2. Può procedersi all’esame del primo, del terzo e dell’ottavo motivo di ricorso, poiché le questioni in essi trattate sono suscettibili di essere confutate con una motivazione sostanzialmente unitaria.

2.1 Con il primo motivo di ricorso, si impugna l’ordinanza n. 57 del 2018 del SUAP di Battipaglia, per eccesso di potere per difetto del presupposto e sviamento, poiché, secondo la ricorrente, l’ordinanza sarebbe priva di una base normativa.

2.2 Con un ulteriore sottomotivo, si censura il provvedimento, opinando che il diniego di nulla osta domandato con S.C.I.A. o, piuttosto, la declaratoria di irricevibilità della C.I.L.A., giammai avrebbero potuto comportare la chiusura dell’attività, cosicché, in tesi, l’ordinanza reca “ quale unica motivazione, e scopo dichiarato, quello dell’esecuzione delle decisioni cautelari ”; tanto con riferimento a pregresso contenzioso intercorrente tra la dante causa dell’odierna ricorrente e le Amministrazioni resistenti, definito in sede cautelare in senso sfavorevole alla SO.GE.

2.3 Con il terzo motivo di ricorso, si lamenta l’illegittimità del provvedimento di cessazione dell’attività d’impresa emanato dal S.U.A.P., poiché quest’ultimo lo avrebbe emanato sulla scorta di presupposti illegittimi, quali erano le dichiarazioni di irricevibilità emesse dal Consorzio A.S.I. o, meglio, pur in presenza di titoli abilitativi oramai consolidatisi in capo alla società ricorrente, a seguito della presentazione della S.C.I.A. e della C.I.L.A., consolidamento avvenuto proprio perché gli atti impeditivi erano stati assunti in spregio alla disciplina del procedimento unico di cui al D.P.R. 447/98 e 160/2010.

Né, secondo la ricorrente, potrebbe fondare il potere inibitorio la pronuncia cautelare adottata da questo TAR, di cui al detto contenzioso, e citata nel provvedimento gravato.

2.4 Con l’ottavo motivo di ricorso, si ribadisce che “nessuna norma attribuisce alla P.A. la potestà di ordinare la chiusura ad horas di un’impresa attivata per mezzo dello SUAP” e “Del pari, alcuna norma consente di dichiarare la improcedibilità di una SCIA e/o di una CILA. Né di inibire tardivamente il dispiegamento degli effetti tipizzati per legge”.

2.5 Il primo, il terzo e l’ottavo motivo di ricorso sono infondati, sol che si abbia riguardo alla vicenda che viene all’esame del Collegio e che riguarda la circostanza che nel comprensorio del Consorzio A.S.I. ubicato nel comune di Battipaglia sono insediate molteplici società che giammai hanno acquisito il previo nulla osta all’insediamento.

2.6 Invero, la legge regionale n. 16 del 1998, in precedenza, e la legge regionale n. 19 del 2013, attualmente, intestano al Consorzio A.S.I. il potere di gestire gli aspetti “dinamici” della pianificazione del territorio consortile, attraverso il rilascio o meno dei nulla osta all’insediamento. Ciò per consentire il pieno perseguimento di quegli obiettivi di sviluppo industriale al cui conseguimento è, per l’appunto, preposto l’ente pubblico economico consorzio.

In ragione di questa previsione, è di immediata evidenza che il nulla osta del Consorzio si pone quale presupposto all’esercizio di un’attività produttiva che si svolge nel suo territorio.

Come ribadito, più volte, proprio dalla ricorrente, al S.U.A.P. è intestato invece il potere di adottare tutti quegli atti che sono funzionali all’esercizio dell’attività d’impresa e, dunque, a consentire lo svolgimento di questa attività.

In particolare, l’art. 2 del D.P.R. n. 160 del 2010 ha individuato il S.U.A.P. quale “ unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi ”.

Da tale circostanza deriva che il SUAP è competente ad esprimere tutti i poteri relativi all’esercizio delle attività produttive, anche quelli di natura negativa preordinati alla cessazione di tali attività.

Del resto, l’art. 23 del D.lgs. n. 112 del 1998 ha espressamente statuito che “ Sono attribuite ai comuni le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie ”, consentendo, dunque, al SUAP di disporre di poteri non soltanto inerenti alla “realizzazione” di impianti produttivi, ma anche alla loro “cessazione”.

2.7 D’altro canto, un’azione amministrativa conformata al principio di ragionevolezza non avrebbe potuto che condurre all’iniziativa decisa dal S.U.A.P., considerato che, altrimenti, si sarebbe dovuto consentire il prosieguo di un’attività commerciale di una società insediatasi in zona A.S.I. in modo completamente abusivo e fuori dal rispetto di ogni regola.

2.8 Non colgono nel segno, peraltro, neppure il sottomotivo articolato nel primo motivo di ricorso dalla società ricorrente né il terzo motivo di ricorso, che travisano quelli che sono i motivi ostativi dedotti nell’ordinanza impugnata.

Quest’ultima, infatti, contrariamente a quanto dedotto, non pone quale suo presupposto l’irricevibilità della S.C.I.A. e della C.I.L.A. presentate dalla ricorrente, ma la circostanza, inconfutata, dell’avvenuto ritiro dei titoli abilitativi della Ditta SO.GE., locatrice dello stabilimento in cui la ricorrente esercita la sua attività d’impresa, nonché il rigetto di tutte le successive iniziative operate da questa società per sanare la situazione di abusività venutasi a creare per l’illegittima cessione dell’area assegnatale per l’insediamento in zona ASI a tutta una serie di società sconosciute al consorzio e che giammai avevano richiesto a quest’ente il nulla osta all’insediamento.

2.9 Il primo, il terzo e l’ottavo motivo vanno dunque rigettati.

3. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente ritiene integrato il silenzio assenso sulla S.C.I.A. presentata al SUAP in data 28.6.2017, sicché in data 28.07.2017, a suo dire, poteva ritenersi formato il titolo unico per silenzio assenso.

Secondo la ricorrente, anche laddove si fosse ritenuto inapplicabile lo schema per NT , comunque sarebbe ravvisabile il formarsi del titolo unico, in questo caso conseguito in data 27.8.2017.

3.1 Il motivo è infondato.

Con la presentazione delle istanze de quibus e, segnatamente, con la presentazione della S.C.I.A. presso il S.U.A.P., la società ha perseverato nella condotta, comune anche alla sua locatrice ditta SO.GE.: piuttosto che presentare l’istanza volta all’insediamento in zona A.S.I. al consorzio A.S.I., soggetto competente a conoscerne, l’impresa ricorrente si è intestardita con la presentazione di una “ SCIA di nuovo insediamento con frazionamento dell’opificio ” ad una struttura incompetente a decidere l’aspetto de quo .

Non può dirsi formato, dunque, contrariamente a quanto opinato, alcun titolo unico, rispetto ad una segnalazione tesa a tutt’altro scopo, ossia a conseguire un titolo abilitativo per legittimare “il nuovo insediamento con frazionamento dell’opificio”.

Non si può infatti presentare una S.C.I.A. volta a legittimare l’insediamento in zona A.S.I. e ritenere che ciò comporti il formarsi del titolo unico allo svolgimento dell’attività d’impresa, trattandosi di aspetti diversi, ancorché attinenti alla medesima vicenda.

3.2 Il motivo va dunque rigettato.

4. Con il quarto motivo, si insiste sulla circostanza che il Comune di Battipaglia ha esercitato il recesso dal Consorzio A.S.I., sicché la competenza a decidere sulle questioni di insediamento industriale, sia pure nell’area del consorzio, spetterebbero al primo e non al secondo.

4.1 Va ribadita la competenza del Consorzio ASI a decidere sull’assegnazione dei lotti ricompresi nell’area del Consorzio e di ogni questione ad essa concernente.

4.2 Va preliminarmente richiamato quanto statuito dal T.A.R. Puglia – Bari, sez. I, 7.07.2016 n. 857: “ Il Consorzio ASI è un ente pubblico economico che ai sensi della legislazione vigente in materia (legge n. 317/1991; decreto legge n. 149/1993 convertito, con modificazioni, nella legge n. 237/1993; decreto legge n. 244/1995 convertito, con modificazioni, nella legge n. 341/1995; legge Regione Puglia n. 2/2007) esercita specifici poteri autoritativi relativamente alla pianificazione urbanistica delle aree, alla vendita, assegnazione e concessione a imprese di lotti in aree attrezzate, all’esercizio di poteri espropriativi, ecc.

Nel momento in cui il Consorzio esercita i suoi poteri ed include determinate aree nel piano regolatore imponendo alle stesse un vincolo di destinazione per l’esecuzione di opere di pubblica utilità, si determina per ciò stesso l’assoggettamento dei terreni a future espropriazioni e quindi l’affievolimento e la conformazione del diritto di proprietà ” (ovviamente, nel caso in esame dovrà farsi riferimento alla legislazione regionale in vigore nella Regione Campania).

Sul punto controverso, poi, rimane attuale quanto già in passato statuito dal Consiglio di Stato, sez. IV, 27-10-2011, n. 5777, secondo cui: “ da una attenta disamina della legislazione all'uopo emanata si evince agevolmente che l'azione di governo degli insediamenti produttivi in aree incluse nei Piani ASI, anche alla luce dell'allocazione delle funzioni disposte nell'ambito del cosiddetto federalismo amministrativo (legge n.59/97) rimane in capo ai predetti Consorzi per le Aree industriali, sia come titolarità della competenza all'assegnazione dei suoli, sia per ciò che attiene al concreto esercizio delle attività necessarie a realizzare i progettati insediamenti produttivi.

Ed infatti il DPR n.447 del 20/10/1998 (la normativa invocata dall'appellante a sostegno della sua tesi) reca indubbiamente validi strumenti di gestione dei procedimenti di pianificazione urbanistica del territorio comunale per gli insediamenti produttivi, ma ciò vale ai soli fini urbanistico- edilizi, in specie in ordine al rilascio del titolo ad aedificandum, di competenza dell'apposita struttura esistente presso i Comuni (il SUAP), ma sono comunque fatte salve le "eventuali prescrizioni dei piani territoriali sovracomunali" (art.2 del citato DPR).

E i Piani dei Consorzi ASI, quanto alla loro natura e struttura, sono piani territoriali di coordinamento, sovraordinati agli strumenti urbanistici comunali (vedi art. 51 DPR 218/78 e art.10 legge regionale n.16/98), con la conseguenza che la normativa che fissa in capo a detti Consorzi la competenza esclusiva per la gestione dei procedimenti di assegnazione ed espropriazione delle aree (e degli immobili) costituisce disciplina speciale e derogatoria rispetto alle disposizioni di carattere generale dettate con il DPR n.447/98 ”.

Parimenti rilevante è un altro precedente del Giudice d’appello, ossia quanto statuito da Consiglio di Stato, sez. IV, 5.10.2017 n. 4633, il quale, pronunciandosi di una questione che riguardava il permanere o meno delle competenze del Consorzio ASI a pronunciarsi su progetti da realizzarsi nell’ambito territoriale del Consorzio ha statuito, espressamente, che “… nell’area di Battipaglia il Consorzio ASI di NO mantiene i poteri di valutazione e controllo previsti dall’art. 12 della l.r. n. 19 del 2013, di tal che l’intervento progettato dalla società Agrifina ne richiedeva effettivamente il previo nulla osta ”, poteri esercitati in quel contenzioso al di fuori dello schema del procedimento incardinato presso lo SUAP.

In sostanza, secondo l’autorevole insegnamento qui riportato, la competenza del SUAP si radica in un momento, logicamente e temporalmente, successivo a quello riguardante l’assegnazione dell’area al consorzio, che, malgrado quanto previsto dal D.lgs. 112 del 1998 e il D.P.R. n. 447 del 1998, rimane competente per quelli che sono gli aspetti relativi al procedimento di espropriazione ed assegnazione delle aree agli imprenditori che intendono realizzare un progetto nell’ambito del territorio assegnato alla attività di pianificazione e cura del Consorzio.

4.3 E, del resto, l’art. 25 del D.lgs. n. 59 del 2010, nel disciplinare lo Sportello unico, ne individua la competenza rispetto alle domande necessarie “per l’accesso alle attività di servizi e per il loro esercizio”, mentre il provvedimento gravato concerne la diversa materia dell’espropriazione, dell’assegnazione e, in generale, della gestione dei suoli e delle aree destinate, in sede di pianificazione, ad ospitare complessi produttivi di tipo industriale.

4.4 Né diversa conclusione si trae dalla disamina dell’art. 25 D.lgs. n. 112 del 1998, a mente del quale “ Il procedimento amministrativo in materia di autorizzazione all'insediamento di attività produttive è unico. L'istruttoria ha per oggetto in particolare i profili urbanistici, sanitari, della tutela ambientale e della sicurezza ”.

Anche dalla disamina di questa norma e, segnatamente, del secondo periodo che la compone, si trae l’ambito entro cui lo SUAP è chiamato a pronunciarsi e che non riguarda, come emerge dal dato testuale della disposizione, la fase prodromica relativa all’esproprio delle aree e al procedimento di valutazione dei progetti e di assegnazione dei suoli.

4.5 Insomma, il nulla osta del Consorzio si configurerebbe come momento preliminare al ricorso al SUAP e funzionerebbe come momento di verifica della legittimazione del richiedente.

4.6 Non sussiste dunque il paventato difetto di competenza in capo al Consorzio.

5. Con il quinto motivo di ricorso, si censura l’illegittimità del provvedimento per contrasto ai principi ispiratori della Direttiva Bolkestein.

5.1 L’assunto è infondato.

In più di un’occasione, infatti, il Consiglio di Stato ha avuto modo di rimarcare che i principi espressi dalla Direttiva n. 123 del 2006, c.d. Bolkestein, e dalla normativa di recepimento, D.lgs. n. 59 del 2010, non pongono – né, del resto, potrebbero, alla luce del dettato costituzionale e dei principi fondamentali della Repubblica in esso sanciti– un’indiscussa preminenza e una necessaria prevalenza degli aspetti legati alla libera iniziativa economica rispetto a tutti gli altri interessi consacrati e salvaguardati dall’ordinamento.

La medesima Direttiva e la normativa di recepimento pongono, esse stesse, dei limiti alla tutela dell’iniziativa economica privata, individuando a tal fine la categoria dei “motivi imperativi d'interesse generale”

Particolarmente sentito è il conflitto fra la pianificazione e la libertà di cui alla suddetta Direttiva, e in argomento la giurisprudenza si è attestata, per l’appunto, nel senso di non negare e, anzi, di riaffermare la possibilità di amministrare e salvaguardare i valori correlati all’uso del territorio, anche laddove questo si risolva, indirettamente, in restrizioni all’esplicarsi della libertà di iniziativa economica privata.

5.2 Sul punto può ricordarsi quanto statuito da Consiglio di Stato, Sez. V, 13.2.2017 n. 603, a mente del quale: “ Secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato il processo interno di liberalizzazione delle attività economiche perseguito attraverso le sopra citate disposizioni di legge (cui vanno aggiunte quelle contenute nel decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di recepimento della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno – c.d. ‘Direttiva Bolkestein’), sebbene muova nella direzione di un più ampio riconoscimento del diritto di iniziativa economica e della contestuale riduzione dei possibili limiti al suo esercizio, nondimeno legittima tuttora la previsione di limiti in funzione del perseguimento di ulteriori e diverse finalità di interesse generale, imponendo che le contrapposte esigenze siano bilanciate secondo i limiti della proporzionalità, della ragionevolezza e del minimo mezzo (da ultimo in questo senso, Cons. Stato, V, 17 novembre 2016, n. 4794, 13 settembre 2016, n. 3857, 22 ottobre 2015 n. 4856; cfr. anche Corte cost., 19 dicembre 2012, n. 291, 20 luglio 2012, n. 200) ”.

O, ancora, da Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 aprile 2012, n. 2060, per il quale: “ Le prescrizioni contenute nei piani urbanistici, rispondendo all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, possono porre limiti agli insediamenti degli esercizi commerciali e dunque alla libertà di iniziativa economica. La diversità degli interessi pubblici tutelati impedisce di attribuire in astratto prevalenza al piano commerciale rispetto al piano urbanistico (Conferma della sentenza del T.r.g.a. Bolzano, 14 novembre 2003, n. 427) ”.

In termini ancora più generali si espresso di recente il Consiglio di Stato, IV, 1.6.2018 n. da 3316 a 3312, evidenziando nel caso scrutinato che: “ 3.2.1. Con più specifica aderenza alla tematica oggetto di esame, il Collegio non intende decampare dai principi di recente affermati dalla decisione della Sezione n. 2026 del 2017 (peraltro resa con riferimento all’insediamento di una struttura di vendita in un comune della regione Liguria), nell’ambito della quale si è affermato che “oggetto della presente controversia è la verifica della compatibilità dei limiti imposti dagli atti della pianificazione urbanistica con i principi in materia di liberalizzazione del mercato dei servizi sanciti dalla direttiva 123/2006/CE e dai provvedimenti legislativi che vi hanno dato attuazione.

La premessa di fondo è che la disciplina comunitaria della liberalizzazione non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l'attività economica, dovendo, anche tale libertà economica, confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali.

La questione, pertanto, involge tipicamente un giudizio sulla proporzionalità delle limitazioni urbanistiche opposte dall'autorità comunale rispetto alle effettive esigenze di tutela dell'ambiente urbano o afferenti all'ordinato assetto del territorio (cfr. Corte giustizia UE, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 345; sez. II, 24 marzo 2011, n. 400); esigenze che, per l'appunto, devono essere sempre riconducibili a motivi imperativi di interesse generale e non fondate su ragioni meramente economiche e commerciali, che si pongano quale ostacolo o limitazione al libero esercizio dell'attività di impresa che non deve comunque svolgersi in contrasto con l'utilità sociale (in argomento da ultimo, proprio in materia di apertura di strutture di vendita e di rapporti fra la direttiva 12 dicembre 2006 n. 2006/123/CE, c.d. Bolkestein, v. Corte cost., 25 febbraio 2016, n. 39; Cons. Stato, Sez. V, 16 aprile 2014, n. 1860; 13 gennaio 2014, n. 70).

…

La diversità degli interessi pubblici tutelati impedisce di attribuire in astratto prevalenza alle norme in materia commerciale rispetto al piano urbanistico (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2017, n. 2699, Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2012, n. 2060) ;”.

5.3 Applicando le suesposte coordinate al caso di specie, può agevolmente evidenziarsi come anche la vicenda scrutinata sia governata dai suesposti principi, in quanto l’attività amministrativa svolta dal Consorzio è direttamente collegata a profili di ordinato e coerente assetto del territorio, secondo una logica che mira ad attribuire una risorsa scarsa qual è il suolo a un limitato numero di progetti imprenditoriali.

Così l’espropriazione dei suoli e l’assegnazione delle aree è preordinata “ alla creazione e [al]lo sviluppo nell'ambito di agglomerati industriali attrezzati, di attività produttive nei settori dell'industria e dei servizi ” (art. 1 L.R. Campania n. 16 del 1998, cui si fa riferimento in quanto normativa applicabile ratione temporis ).

A tal fine, i Consorzi “ adottano i propri piani di assetto delle aree e dei nuclei industriali, nei quali devono essere indicati anche gli impianti e le infrastrutture idonei ad assicurare la tutela dell’ambiente” ( art. 4 L.R. Campania n. 16 del 1998), partecipando dunque, in un ambito specifico, settoriale e di estrema delicatezza, di una funzione di pianificazione, cui si collega anche il successivo momento attuativo (cfr. art. 4, comma 2, L.R. Campania n. 16 del 1998).

E, del resto, proprio in quest’ottica, l’art. 11 della citata legge regionale prevede che il Consorzio attesta “la conformità dei progetti di insediamento o di reinsediamento produttivo alle previsioni dei piani A.S.I.”, conferendo anche una valenza dinamica a quanto sinora osservato.

5.4 Né queste funzioni possono dirsi incise, in senso riduttivo o addirittura estintivo, dalla Direttiva invocata dalla ricorrente, la cui finalità è del tutto diversa da quella pure adombrata nel motivo di censura e consistente, secondo la prospettazione, nella completa deregolamentazione di qualsiasi aspetto collegato alla libertà d’impresa.

Essa è, per converso, strettamente collegata alla finalità di estendere la libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, mediante la riduzione, contestuale, sia degli ambiti di discrezionalità amministrativa, che potrebbero essere forieri di discriminazione fra gli operatori nazionali e nei confronti di quelli euro-unitari, sia delle pastoie che derivano da un eccessivo uso degli strumenti autorizzativi che implicano controlli ex ante.

5.5 Ne discende, in definitiva, che il motivo di ricorso non può essere accolto, ben potendo il Consorzio gestire una fase attinente ad aspetti collegati alla pianificazione dell’area ricadente in zona ASI.

6. Con il sesto motivo, si lamenta l’illegittimità della declaratoria di irricevibilità della C.I.L.A., stante la palese violazione del principio di legalità perpetrata con l’adozione di questo provvedimento.

6.1 Questo motivo è fondato è può essere accolto.

Circa la censura articolata nel dedotto motivo, va considerato quanto statuito da questo Collegio in una fattispecie analoga: “ Ritenuto, nello specifico, fondato il primo, dirimente, motivo di ricorso con il quale la ricorrente ha denunciato l’illegittimità dell’ordine di ripristino trattandosi di opere, realizzabili mediante CILA, oggettivamente sanzionabili solo con pena pecuniaria;

Ritenuto che la eventuale carenza di legittimazione all’intervento (per essere l’area in questione di asserita proprietà condominiale e non esclusiva) non modifica la natura dell’intervento stesso e il connesso regime sanzionatorio;

Ritenuta, in proposito, non mutuabile le richiamata (dal Comune resistente) giurisprudenza in tema di poteri di controllo dell’Amministrazione sulla c.d. “legittimazione all’intervento”, che postula, ai fini inibitori (e ripristinatori), che la stessa Amministrazione disponga effettivamente di detti poteri, il che non è, in ragione della dequotazione dell’intervento (soggetto solo a CILA a termini dell’art. 6-bis del DPR 380/2001) tra quelli sottoposti al regime dell’edilizia libera (cfr. Cons. di Stato, parere adunanza Commissione speciale 21 luglio 2016, in particolare punti 5.3 e 5.5.2, testualmente riprodotti: “…il legislatore non ha previsto altri poteri sanzionatori oltre quello di comminare una sanzione pecuniaria…la differenza con la SCIA è sotto questo profilo assai netta, poiché in quel caso, ex art. 19, comma 3, della l. n.241, l’amministrazione “adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa”. Ci si trova, quindi, di fronte a un confronto tra un potere meramente sanzionatorio (in caso di CILA), con un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di “autotutela” (con la SCIA). Ad avviso di questo Consiglio di Stato, tale differenza si spiega alla stregua dei principi di proporzionalità e di adeguatezza, tenuto conto che nella materia edilizia il legislatore ha costruito un sistema speciale, in cui il controllo dei poteri pubblici è meno invasivo qualora le attività private non determinino un significativo impatto sul territorio, secondo un modello che potrebbe essere chiamato di “semplificazione progressiva”, concludendo che, “in sostanza, l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere “soltanto” conosciuta dall’amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio”) ” T.A.R. Campania – NO, 26.06.2017 n. 1103.

Oppure quanto dedotto in altra decisione dal T.A.R. Campania, sez. II, 15.10.2018 n. 5964, a mente del quale “ la CILA, a differenza della SCIA, si configura come un mero atto di comunicazione privo di effetti abilitativi propri, che viceversa derivano direttamente dalla legge in forza della libera eseguibilità di determinate attività edilizie. Ne costituisce conferma il fatto che l’atto con cui l’amministrazione comunale respinge (archiviando o dichiarando irricevibile/improponibile) una CILA presentata per l’effettuazione di alcuni lavori non ha valore provvedimentale, bensì di semplice avviso, privo di esecutorietà, circa la (non) regolarità delle opere oggetto di comunicazione, vertendosi appunto in ambito di attività di edilizia libera e non essendo, peraltro, legislativamente previsto che il comune debba riscontrare le comunicazioni di attività di tal fatta con provvedimenti di assenso o di diniego. Resta, beninteso, fermo l’esercizio del potere sanzionatorio nel caso in cui l’attività libera non coincida con l’attività ammessa, come avvenuto nella specie (cfr. TAR Campania Napoli, Sez. II, 17 settembre 2018 n. 5516; TAR Veneto, Sez. II, 15 aprile 2015 n. 415); ”.

6.2 In buona sostanza, dai citati precedenti si desume che il tipo di atto adottato dal Comune di Battipaglia è tamquam non esset quanto ad effetti giuridici prodotti, poiché esso non è idoneo a determinare alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del destinatario, che non sia, in realtà, già prodotto dalla normativa applicabile al tipo di edificazione operata.

6.3 Il che, ovviamente, non vuole significare che quanto realizzato dalla società ricorrente sia, perciò, legittimo, poiché ben può il Comune, ove ritenga violata la normativa disciplinante il caso di specie, adottare provvedimenti ben più rigorosi, ordinando, se del caso, la demolizione delle opere non assentibili da un punto di vista edilizio.

Insomma, anche laddove, in ipotesi, si ritenesse corretta la difesa articolata dal Comune, secondo cui non si può “attraverso una semplice CILA insediare nuove ditte anche mediante frazionamenti di capannoni esistenti in zona ASI, creando di fatto insediamenti plurimi”, di certo non è quello adottato lo strumento predisposto dal legislatore per contrastare, validamente ed efficacemente, una simile iniziativa.

6.4 Il motivo può dunque essere accolto e può essere disposto l’annullamento dell’atipico provvedimento adottato dal Comune di Battipaglia.

7. Con il settimo motivo di ricorso, si impugna la nota di irricevibilità della SCIA e si lamenta che sarebbe stato richiesto dal Consorzio, al fine di presentargli le istanze ritenute opportune dalla ditta, di avvalersi di un modulo scaricabile dal sito del Consorzio.

La ricorrente deduce di aver adoperato detto modulo per inoltrare la sua richiesta al SUAP.

7.1 Il motivo è inammissibile per la sua genericità e per difetto di interesse.

Non è dato comprendere, infatti, quale dei provvedimenti impugnati sia stato inficiato dalla censura prospettata dalla ricorrente, né, tantomeno, perché.

7.2 Il motivo può essere poi rigettato anche per un’altra ragione, considerato che la società, pur contestando che si debba adoperare il modulo richiesto dal Consorzio ASI, lo ha poi di fatto adoperato, salvo dolersene in questa sede, così dando vita ad un’inammissibile venire contra factum proprium .

Una condotta siffatta rende inammissibile la doglianza articolata, considerato quanto più volte chiarito in argomento dalla giurisprudenza (Cons. Stato Sez. IV, 12-09-2018, n. 5343 T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 10/01/2018, n. 154 Cass. civ. Sez. I, 20-11-2017, n. 27500).

7.3 Va pertanto rigettato il settimo motivo di ricorso.

8. Con il nono e il decimo motivo di ricorso, si lamentano vizi procedimentali consistiti nella mancata comunicazione di avvio del procedimento e nel mancato preavviso di rigetto dell’istanza.

8.1 Le censure sono infondate sol che si consideri il tenore e la natura del provvedimento adottato, tenendo in considerazione quanto già evidenziato con riferimento al primo motivo del ricorso in esame.

8.2 Trattandosi, infatti, di un provvedimento sostanzialmente vincolato, per i concreti risvolti assunti dalla vicenda su cui il Comune è stato chiamato ad intervenire, ogni apporto procedimentale, peraltro relativo ad una vicenda oramai arcinota alle parti e scrutinata da molteplici angoli visuali nel corso del tempo, sia da un punto di vista stragiudiziale che da un punto di vista processuale, appariva senz’altro superfluo ed inidoneo a mutare il corso della decisione intrapresa dalla P.A.

8.3 Vanno dunque rigettati il nono e il decimo motivo di ricorso.

9. In definitiva, il ricorso può essere accolto limitatamente alla censura di cui al sesto motivo e respinto per il resto.

10. Può dunque passarsi all’esame del ricorso per motivi aggiunti, presentato dalla ditta avverso i provvedimenti nn. 51 e 61 del 18.04.2018, con cui si è vietata la prosecuzione dell’attività di insediamento con frazionamento.

11. Con il primo motivo ed il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti, si è censurato il provvedimento gravato insistendo, in buona sostanza, sulla competenza del SUAP a pronunciarsi nell’ambito del procedimento unico anche sugli aspetti relativi all’insediamento delle imprese in zona A.S.I.

11.1 La società ricorrente non ha ritenuto che questo aspetto sia sottratto al procedimento unico e costituisca un autonomo procedimento che il Consorzio è chiamato a gestire in piena autonomia nell’ambito di un modulo procedimentale autonomo.

11.2 A confutazione dei suddetti motivi di ricorso è dunque sufficiente richiamare, per brevità, le motivazioni espresse per rigettare il quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

12. Con il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, si censura l’illegittimità del provvedimento che ha vietato l’attività edilizia compiuta mediante C.I.L.A.

12.1 Circa la censura articolata nel dedotto motivo, va richiamato quanto dedotto a proposito del sesto motivo del ricorso originario.

12.2 Il motivo può dunque essere accolto.

13. In conclusione, i ricorsi vanno accolti limitatamente al settimo motivo del ricorso introduttivo e al terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, e rigettati per il resto.

14. Si compensano le spese, tenuto conto della reiezione della maggior parte dei motivi di censura proposti dalla ricorrente, e si liquidano come da dispositivo.

Compensa le spese per quanto riguarda l’interventore ad opponendum .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - sezione staccata di NO (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- Dichiara l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum ;

- Accoglie il ricorso introduttivo, limitatamente al sesto motivo di ricorso, rigettandolo integralmente per il resto;

- Accoglie il ricorso per motivi aggiunti, limitatamente al terzo motivo di ricorso, rigettandolo integralmente per il resto.

Compensa le spese di lite fra tutte le parti in causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2018, con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Paolo Severini, Consigliere

Michele Conforti, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO