Pubblicato il 05/06/2026

N. 10379/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05590/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 120, comma 5, cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5590 del 2026, proposto, in relazione alla procedura CIG B2CB161B20, da
US AB IA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta n. 142;

contro

Azienda Sanitaria Locale – AS BO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elaine Bolognini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di BA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Bracci, Patrizio Giordano e Vincenzina Dima, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
di Azienda Ospedaliera Universitaria Sant’Andrea, Azienda Sanitaria Locale – AS Roma 4, Azienda Sanitaria Locale – AS Roma 5, Azienda Sanitaria Locale – AS Rieti, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare e/o concessione delle misure cautelari adeguate,

a) della deliberazione della AS BO n. 735 del 3 aprile 2026, comunicata in data 9 aprile 2026, ed avente ad oggetto “Annullamento in autotutela Deliberazione di aggiudicazione n. 1956 del 12/12/2025, relativamente al lotto 15”, mediante la quale è stato disposto l’annullamento dell’aggiudicazione in favore di US AB IA s.r.l. del lotto 15 della “procedura aperta aggregata telematica in ambito comunitario ai sensi degli artt. 71-108 del D.Lgs. 36/2023, suddivisa in n. 119 lotti, unici ed indivisibili, volta all’affidamento della fornitura di diete chimicamente definite per nutrizione artificiale, parenterale ed enterale, e materiali accessori, occorrenti per le necessità delle AS/AO dell'Area di Aggregazione Lazio 1 (AS BO, AS Roma 4, AS Roma 5, AS Rieti, AO Sant'Andrea) per la durata di anni tre, oltre eventuale proroga di anni uno”;

b) della nota prot. n. 31801 della AS BO, a firma del RUP, del 9 aprile 2026, mediante la quale è stato comunicato l’intervenuto annullamento dell’aggiudicazione in favore di US AB IA s.r.l. del lotto 15 della “procedura aperta aggregata telematica in ambito comunitario ai sensi degli artt. 71-108 del D.Lgs. 36/2023, suddivisa in n. 119 lotti, unici ed indivisibili, volta all’affidamento della fornitura di diete chimicamente definite per nutrizione artificiale, parenterale ed enterale, e materiali accessori, occorrenti per le necessità delle AS/AO dell'Area di Aggregazione Lazio 1 (AS BO, AS Roma 4, AS Roma 5, AS Rieti, AO Sant'Andrea) per la durata di anni tre, oltre eventuale proroga di anni uno”;

c) del verbale della seduta riservata della Commissione Giudicatrice del 25 marzo 2026, allegato alla deliberazione della AS BO n. 735 del 3 aprile 2026 con il quale la Commissione medesima ha concluso per la non idoneità dell’offerta presentata da US AB IA s.r.l. in relazione al lotto 15, quale atto presupposto;

d) quale atto consequenziale, ed in via derivata, del provvedimento di aggiudicazione del lotto 15 della “procedura aperta aggregata telematica in ambito comunitario ai sensi degli artt. 71-108 del D.Lgs. 36/2023, suddivisa in n. 119 lotti, unici ed indivisibili, volta all’affidamento della fornitura di diete chimicamente definite per nutrizione artificiale, parenterale ed enterale, e materiali accessori, occorrenti per le necessità delle AS/AO dell'Area di Aggregazione Lazio 1 ( AS BO, AS Roma 4, AS Roma 5, AS Rieti, AO Sant'Andrea) per la durata di anni tre, oltre eventuale proroga di anni uno” in favore di BA s.p.a., originariamente seconda classificata, di contenuto ed estremi non noti alla ricorrente;

e) nonché di tutti gli altri atti, note e avvisi presupposti, conseguenti o comunque connessi alla predetta procedura ancorché non conosciuti nei contenuti, nonché dei preordinati e/o connessi comportamenti, operazioni, valutazioni e verifiche compiute dal R.U.P. e da ogni altro Organo competente;

nonché per la declaratoria di inefficacia

del contratto/convenzione, ove medio tempore stipulato,

e per l’accertamento

del diritto della ricorrente in accoglimento di uno o più dei motivi proposti, di conseguire l’aggiudicazione, anche a mezzo di subentro, per l’intera durata dell’affidamento, o, in via gradata, a conseguire il risarcimento per equivalente.

e per la condanna

della resistente al risarcimento del danno in forma specifica (con l’aggiudicazione anche tramite subentro da parte della ricorrente), ovvero, in subordine, per equivalente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale – AS BO e di BA S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 il dott. IN OS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Azienda Sanitaria Locale (AS) di BO ha indetto – con bando pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 21 agosto 2024 – una gara europea a procedura aperta telematica, in forma aggregata, suddivisa in n. 119 lotti, volta all’affidamento della fornitura di diete chimicamente definite per nutrizione enterale e parenterale e accessori occorrenti alle Aziende Sanitarie facenti parte dell’Area di Aggregazione Lazio “1”.

Il Capitolato Tecnico specificava che: « Tutti i prodotti offerti dovranno possedere, salvo il principio di equivalenza funzionale, le caratteristiche qualitative e tecniche indicate, per ogni singolo lotto, nell’allegato “Elenco Lotti” al presente Capitolato Tecnico oltre che essere perfettamente conformi alle norme igienico-sanitarie vigenti in materia al momento della consegna sia per quanto concerne i D.M., e i prodotti vari.

Si precisa, inoltre, che tutte le indicazioni tecniche in termini di misure saranno ritenute conformi:

• con una tolleranza +/- 10% per i lotti aventi ad oggetto dispositivi medici

• con una tolleranza +/- 5% per i lotti aventi ad oggetto farmaci ».

Per il lotto n. 15, avente ad oggetto « SACCHE PER NUTRIZIONE PARENTERALE PER VENA RI - Volume totale della sacca: da 1900 a 2100 ml », erano indicate, quali caratteristiche tecniche: « A doppio o triplo comparto. Tre tipologie che differiscano per:

- Volume

- Kcal totali

- Presenza/assenza di lipidi e tipologia di lipidi

Contenuto in N (gr) ca: da 7 e 9

Glucosio (gr) ca: da 150 a 170

Lipidi (gr) ca: da 50 a 70

Calorie Totali (Kcal): da 1300 a 1500

Osmolarità (mOsm/L): < 800 ».

In relazione a tale lotto hanno presentato offerta le società US AB IA S.r.l. e BA S.p.A.

All’esito dei lavori della nominata Commissione giudicatrice, con deliberazione del Direttore Generale n. 1956 del 12 dicembre 2025 lo stesso lotto è stato aggiudicato a US AB IA.

Con istanza del 14 gennaio 2026, BA ha sollecitato la stazione appaltante ad agire in autotutela, poiché i prodotti dell’aggiudicatario « si [sarebbero discostati] per più del +/-10% rispetto alla quantità di Glucosio richiesta (150 gr) nella descrizione del lotto », risultando così « priv[i] delle caratteristiche sostanziali richieste ».

Detta istanza, dopo essere stata riscontrata negativamente dalla AS BO con nota prot. 10101 del 2 febbraio 2026, è stata reiterata ed ulteriormente precisata da BA in data 13 marzo 2026, che in particolare ha evidenziato come il prodotto dell’aggiudicataria sarebbe stato « caratterizzato, in primis, da glucosio monoidrato e con quantità che si discostano notevolmente dalla soglia di tolleranza rispetto a quella richiesta nella descrizione del lotto. Dal punto di vista squisitamente tecnico, preme chiarire che la sola dicitura “glucosio” debba essere intesa come riferita al glucosio anidro, il quale costituisce il principio attivo responsabile dell’apporto calorico. Ed è per tale motivo che nel Riassunto delle Caratteristiche del Prodotto, è presente la specifica relativa alla quantità di glucosio anidro ottenuta dalla conversione del glucosio monoidrato, al fine di rendere chiara l’effettiva disponibilità calorica della soluzione ».

La Commissione giudicatrice, interessata dal RUP, riunitasi per valutare quanto rappresentato da BA, ne ha sostanzialmente condiviso le osservazioni di BA, così ritenendo non idoneo il prodotto offerto da US AB IA e procedendo all’esclusione della sua offerta.

Con deliberazione del Direttore Generale n. 735 del 3 aprile 2026 (comunicata il successivo 9 aprile), l’AS BO ha preso atto delle nuove determinazioni della Commissione e conseguentemente annullato in autotutela l’aggiudicazione del lotto n. 15 in favore di US AB IA.

1.1. Con ricorso notificato (alla AS BO, quale Amministrazione intimata, e alla BA, quale controinteressata) l’11 maggio 2026 e depositato il 14 maggio 2026, US AB IA ha impugnato in questa sede il richiamato provvedimento di annullamento in autotutela, unitamente alla successiva aggiudicazione (di cui aveva preso notizia) alla stessa BA, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

- « I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost.; degli artt. 1, 3, 7 e 8 della l. 241/1990; degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 10, 70, 71, 107, 108, d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del principio di proporzionalità, nonché del principio di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, perplessità, sviamento, disparità di trattamento, illogicità, ingiustizia manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà »: parte ricorrente denunzia l’illegittimità del provvedimento per omessa comunicazione di avvio del procedimento, che le avrebbe impedito di fornire qualsivoglia contributo partecipativo-difensivo alle determinazioni che l’Amministrazione intendeva assumere (e che ha poi assunto in senso per lei pregiudizievole);

- « II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost.; degli artt. 1, 3, 7, 8 e 21 nonies della l. 241/1990; degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 10, 70, 71, 107, 108, d.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione della lex specialis, con specifico riferimento all’art. I del capitolato tecnico di gara ed all’allegato A, elenco lotti. Violazione e falsa applicazione del principio di proporzionalità, nonché del principio di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa. Omessa ed erronea motivazione. Eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, perplessità, sviamento, disparità di trattamento, illogicità, ingiustizia manifesta, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà »: US AB IA denunzia una radicale carenza motivazionale del provvedimento impugnato, in quanto non sarebbe evincibile sulla base di quale prescrizione della lex specialis sarebbe stata necessaria la presenza, quale principio attivo responsabile dell’apporto calorico, del glucosio anidro e non di quello monoidrato; sotto altro profilo, parte ricorrente lamenta che l’Amministrazione non avrebbe minimamente motivato – come invece prescritto dall’art. 21-nonies L. 241/1990 – sulla sussistenza delle ragioni di interesse pubblico a giustificazione del provvedimento di secondo grado; sotto un ulteriore profilo, evidenzia la non correttezza delle determinazioni assunte perché vi sarebbe equivalenza fra glucosio anidro e glucosio monoidrato;

- « III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 15 del d.lgs. 36/2023 e 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dei principi di segretezza dell’offerta economica prima della compiuta valutazione di quella tecnica, imparzialità, non discriminazione e trasparenza. Eccesso di potere per illogicità manifesta e sviamento »: parte ricorrente, da ultimo, deduce l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione per esservi stata una nuova valutazione delle offerte in un momento in cui queste non erano più segrete (con conseguentemente commistione fra offerta tecnica ed offerta economica).

Ha conseguentemente richiesto l’annullamento del provvedimento impugnato, nonché di « accerta[re] e dichiara[re] l’inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il diritto della Società ricorrente a conseguire l’aggiudicazione del contratto, condannando l’Amministrazione resistente al risarcimento del danno ingiusto patito dalla Società ricorrente in conseguenza dell’illegittimità degli atti e dei provvedimenti impugnati, attraverso la reintegrazione in forma specifica comprensivo del subentro nel contratto della Società ricorrente, che dichiara la propria disponibilità in tal senso, e, solo in subordine, per equivalente ».

1.1.1. Parte ricorrente ha avanzato altresì istanza cautelare.

2. L’AS BO e la BA si sono costituite in giudizio al fine di resistere al ricorso.

2.1. In vista della camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda di tutela cautelare, parte resistente e controinteressata hanno depositato memorie tramite le quali, con argomentazioni nella sostanza convergenti, hanno confutato la fondatezza sul ricorso poiché (in sintesi):

- l’omessa comunicazione di avvio non sarebbe idonea a determinare l’annullamento del provvedimento impugnato, poiché il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato;

- a quest’ultimo riguardo, l’offerta tecnica, come spiegato dalla Commissione giudicatrice, sarebbe stata tecnicamente inidonea non solo e non tanto per la presenza di glucosio monoidrato, ma anche e soprattutto perché quest’ultimo avrebbe potuto considerarsi funzionalmente equivalente al glucosio anidro soltanto se presente in misura tale da “compensare” la sua componente di acqua (mentre invece quello effettivamente presente sarebbe stato pari a soli 130 g di glucosio, non raggiungendo dunque il minimo richiesto dalla lex specialis );

- non vi sarebbe stata alcuna violazione del principio della segretezza delle offerte poiché, in sede di riesame, nessuna valutazione tecnico-discrezionale sarebbe stata compiuta dalla Commissione, che si sarebbe di contro limitata a riscontrare l’assenza di un requisito tecnico-minimo.

La controinteressata ha inoltre, preliminarmente, eccepito l’irricevibilità del ricorso quanto alla lex specialis nonché del chiarimento fornito dalla stazione appaltante il 30 settembre 2024 con cui, a fronte di una richiesta rettifica (« Per permettere la partecipazione di un maggior numero di operatori economici, si richiede la modifica dell'intervallo di valori per il parametro glucosio come di seguito indicato: ca 130-170 g »), si « conferma[va]no le CARATTERISTICHE DI CAPITOLATO NEL RISPETTO del principio DELLA TOLLERANZA INDICATA e DI EQUIVALENZA FUNZIONALE CHE SARA' COMUNQUE OGGETTO DI VALUTAZIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE GIUDICATRICE »; sotto altro profilo, ne ha eccepito l’inammissibilità in quanto il provvedimento impugnato rinverrebbe il proprio fondamento in tali atti presupposti, non tempestivamente impugnati.

3. Alla camera di consiglio del 26 maggio 2026, il ricorso è stato discusso e, previo avviso della possibile definizione ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., spedito in decisione.

4. Il Collegio ritiene di definire il giudizio in conformità a quanto disposto dall’art. 120, comma 5, cod. proc. amm., a mente del quale in ogni […] caso compatibilmente con le esigenze di difesa di tutte le parti in relazione alla complessità della causa, il giudizio è di norma definito, anche in deroga al comma 1 dell’articolo 74, in esito all’udienza cautelare ai sensi dell’articolo 60, ove ne ricorrano i presupposti »: così è nel caso di specie, essendo integro il contraddittorio e completa l’istruttoria e non avendo le parti, a fronte del menzionato avviso, manifestato specifiche esigenze di difesa potenzialmente ostative all’adozione della presente pronuncia.

5. Le eccezioni di rito formulate dalla controinteressata sono infondate.

5.1. Per quanto concerne quella di irricevibilità, è la stessa controinteressata a dare (condivisibilmente) atto che la ricorrente « non ha affatto impugnato le prescrizioni della legge di gara né il riscontro al chiarimento » (pag. 6 della sua memoria): un’impugnazione che non è stata proposta è intrinsecamente insuscettibile di essere valutata come tempestiva o tardiva.

5.2. Per quanto attiene a quella di inammissibilità, essa avrebbe potuto configurarsi qualora la ricorrente avesse affermato l’illegittimità della lex specialis e/o del chiarimento e dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui si fosse uniformato a tali atti nella parte ritenuta illegittima.

Dal tenore delle censure (in particolare, del secondo motivo di ricorso) non si evince che questa sia la prospettazione della ricorrente: essa, all’opposto, sostiene che sulla base degli atti presupposti la sua offerta avrebbe dovuto essere considerata ammissibile e lamenta che il provvedimento impugnato li avrebbe sul punto violati.

6. Nel merito, il Collegio reputa il ricorso destituito di giuridico fondamento e, pertanto, da respingere.

7. Il secondo motivo, da cui per ragioni di ordine logico si ritiene di dover principiare l’esame (e non essendo vincolante il mero ordine di prospettazione delle censure purché, in assenza di un’espressa graduazione della parte, le si scrutinino tutte: cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5), è infondato.

7.1. Dalla motivazione (succinta, ma non per questo illegittima) del provvedimento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione non si evince affatto che l’offerta tecnica della ricorrente sia stata ritenuta tecnicamente inidonea per la mera presenza, in sé e per sé, di glucosio monoidrato in luogo di glucosio anidro.

Detto provvedimento, invero, giustifica la « non conform[ità] al capitolato » non per la sola « presenza di glucosio monoidrato e non anidro (principio attivo responsabile dell’apporto calorico) », ma anche avuto riguardo alla « parità dei grammi di glucosio ».

7.1.1. Sulla base di quest’ultimo inciso (che non avrebbe avuto senso se il provvedimento si fosse basato sul solo fatto che il glucosio era monoidrato anziché anidro), emerge che la Commissione giudicatrice ha ritenuto che il glucosio monoidrato può considerarsi equivalente a quello anidro soltanto “al netto” dell’acqua in esso presente.

L’offerta tecnica della ricorrente, pertanto, sarebbe stata tecnicamente idonea se il relativo prodotto avesse contenuto almeno 156,75 g di glucosio monoidrato, pari (sulla base della medesima proporzione che la stessa ricorrente ha posto a fondamento dell’equivalenza) a 142,5 g di glucosio anidro, il minimo richiesto dalla lex specialis in virtù della tolleranza di un -5% rispetto alla soglia di 150 g.

Il contenuto di glucosio effettivamente presente (“nettato” dell’acqua) ha invece, comprensibilmente nonché correttamente, condotto al giudizio di inidoneità tecnica e alle determinazioni conseguenti (esclusione dell’offerta e annullamento d’ufficio dell’aggiudicazione).

7.2. Il provvedimento di autotutela non è neppure illegittimo nella parte in cui non avrebbe motivato in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico alla sua adozione, dal momento che aver (erroneamente) selezionato un’offerta priva di un requisito tecnico minimo richiesto dalla lex specialis « determina l’intrinseca lesione dell’interesse pubblico perseguito dalla stazione appaltante mediante l’indizione e lo svolgimento della gara » (in questi termini Cons. Stato, Sez. III, 28 maggio 2024, n. 4739).

8. Il terzo motivo è anch’esso infondato.

Lo stesso indirizzo ermeneutico invocato dalla ricorrente (peraltro oggetto di rimeditazione da parte della più recente giurisprudenza: cfr. Cons. Stato, Sez. III, 7 maggio 2026, n. 3557) ammette che il principio di segretezza delle offerte subisca temperamenti nei casi in cui in sede di riesame la Commissione non disponga di alcun margine di discrezionalità alla stregua della disciplina di gara: nell’odierno giudizio si rientra in tale ipotesi, giacché la Commissione non ha proceduto ad una rivalutazione delle offerte “a buste aperte”, ma si è limitata a riscontrare l’oggettiva carenza di un requisito tecnico minimo in capo all’offerta della ricorrente e ne ha, in modo doveroso e vincolato, disposto l’esclusione.

9. Il primo motivo, alla luce dello scrutinio degli altri due, è parimenti da disattendersi in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, L. 241/1990, a mente del quale: « Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione di avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ».

Sulla base delle deduzioni difensive dell’Amministrazione (nonché della controinteressata) effettivamente risulta che l’offerta tecnica della ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa, sicché la possibilità di formulare osservazioni partecipativo-difensive non avrebbe modificato l’esito del procedimento di secondo grado.

10. Conclusivamente, il ricorso dev’essere respinto alla luce dell’infondatezza delle censure che sono state proposte.

11. La regolamentazione delle spese di lite avviene in applicazione del criterio della soccombenza, con liquidazione nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna US AB IA S.r.l. alla refusione, in favore delle controparti, delle spese di lite, che liquida in € 4.000,00 (quattromila/00) per la AS BO ed ulteriori € 4.000,00 (quattromila/00) per BA S.p.A., e dunque complessivi € 8.000,00 (ottomila/00) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA IN GO, Presidente

Silvia Piemonte, Primo Referendario

IN OS, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN OS	IA IN GO

IL SEGRETARIO