Pubblicato il 03/06/2026

N. 01234/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00919/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 919 del 2026, proposto da

Provincia Veneta dell'Ordine dei Carmelitani Scalzi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Sutti, Luca Valentinotti e Livia Oglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Venezia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco n. 63;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento in data 30 marzo 2026, prot. n. 9297, con cui la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Venezia ha negato la proroga del periodo di esposizione delle installazioni pubblicitarie sulla Chiesa di Santa IA di NA (o degli Scalzi), sita in Venezia, Cannaregio n. 54;

- del provvedimento in data 16 gennaio 2026, prot. n. 1339, con cui la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Venezia ha concesso una proroga fino al 17 aprile 2026 del periodo di esposizione delle installazioni pubblicitarie sulla Chiesa di Santa IA di NA (o degli Scalzi) sita in Venezia, Cannaregio n. 54;

- in via subordinata, delle circolari del Ministero della Cultura n. 12 in data 11 marzo 2022, n. 22 in data 5 aprile 2022 e n. 39 in data 3 novembre 2023;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna;

Visto l’art. 15 c.p.a., secondo il quale il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare in quanto la competenza territoriale di cui agli articoli 13 e 14 del c.p.a. è inderogabile anche in ordine alle misure cautelari;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2026 il dott. RL DO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che la competente Soprintendenza ha negato la proroga richiesta dalla ricorrente con nota del 9 marzo 2026 al fine di poter reperire le risorse finanziarie necessarie per portare a termine il programma di restauro, evidenziando nella motivazione dell’avversato provvedimento in data 30 marzo 2026 che: A) i contratti di sponsorizzazione devono essere redatti «sulla base di una accurata programmazione tecnico economica in modo da definire realisticamente i tempi e la durata dei lavori» ; B) «le circolari ministeriali e il quadro normativo non consentono ulteriori prolungamenti della durata delle installazioni di cui è già stata accordata una proroga di sei mesi oltre i termini inizialmente previsti al fine di venire incontro alle esigenze conservative della cappella di Santa Teresa, già oggetto del programma di lavori, prorogando al 17 aprile 2026 il termine per l’installazione di mezzi pubblicitari sui ponteggi» ;

Considerato che del suddetto provvedimento in data 30 marzo 2026 e dei relativi atti presupposti la parte ricorrente ha chiesto l’annullamento affidando la propria domanda ai seguenti motivi:

- Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 51, 97 e 98 Cost., nonché dell’art. 49, comma 3, del D.Lgs. n. 42/2004; eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, superficialità del giudizio, travisamento dei fatti, nonché difetto di istruttoria e motivazione , perché ai sensi dell’art. 49, comma 3, del D.Lgs. n. 42/2004 e dell’art. 10 del regolamento del Comune di Venezia, la durata della posa dei mezzi pubblicitari può coincidere con quella del cantiere, mentre la Soprintendenza ha disatteso tali disposizioni perché ha previsto un termine massimo di esposizione pubblicitaria inferiore alla durata del cantiere, senza addurre specifiche ragioni ostative all’esposizione pubblicitaria, nonostante la prosecuzione degli interventi di restauro;

- In subordine, violazione e falsa applicazione dell’art. 49, comma 3, del D.Lgs. n. 42/2004 e della circolare n. 39 del 3 novembre 2023; eccesso di potere per manifesta illogicità, sviamento dal fine tipico e difetto di motivazione , perché la Soprintendenza afferma che le circolari ministeriali e il quadro normativo di riferimento non consentirebbero un’ulteriore proroga di sei mesi, mentre la circolare ministeriale n. 39 del 2023 prevede che “la durata dell’esposizione è pari a quella della durata dei lavori indicata nel contratto di appalto allegato all’istanza ivi comprese eventuali proroghe e, comunque, non potrà protrarsi oltre 36 mesi fatte salve previsioni più restrittive dei regolamenti comunali” , e nel caso in esame il periodo complessivo di utilizzo (effettivo e non continuativo) dei ponteggi per finalità pubblicitarie è pari a 23,5 mesi, ragion per cui sono ancora disponibili 12,5 mesi per l’esposizione pubblicitaria;

- In via ulteriormente subordinata, violazione e falsa applicazione dell’art. 49, comma 3, del D. Lgs. n. 42/2004 da parte della circolare n. 39 del 2023; eccesso di potere per manifesta illogicità, sviamento dal fine tipico e difetto di motivazione , perché - laddove si ritenesse che la Soprintendenza abbia negato la proroga in applicazione della circolare n. 39 del 2023, nella parte in cui dispone che la durata dell’esposizione “non potrà protrarsi oltre 36 mesi fatte salve previsioni più restrittive dei regolamenti comunali” - la circolare stessa sarebbe, a sua volta, illegittima per violazione dell’art. 49, comma 3, del D. Lgs. n. 42/2004 e, quindi, dovrebbe essere annullata o disapplicata in quanto le circolari, quali atti interni all’Amministrazione, recanti istruzioni, ordini di servizio, direttive impartite delle autorità centrali o gerarchicamente superiori agli enti o organi periferici o subordinati, esauriscono la propria efficacia all’interno dell’Amministrazione, mentre il parametro in base al quale valutare la legittimità di un provvedimento amministrativo resta sempre la legge;

Considerato che il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio in data 18 maggio 2026 e con memoria difensiva del 29 maggio 2026: A) ha precisato che «l’esposizione pubblicitaria deve sempre essere connessa alla concreta esecuzione dei lavori: non può essere vista la previsione dei lavori con installazione dei ponteggi in funzione dell’esposizione pubblicitaria, ma viceversa» , ragion per cui le circolari ministeriali richiamate nel provvedimento in data 30 marzo 2026, «finalizzate ad evitare che lo sfruttamento pubblicitario delle coperture dei ponteggi produca un danno all’immagine e alla tutela dei beni culturali coinvolti, ... stabiliscono un limite temporale all’autorizzazione all’esposizione» ; B) ha eccepito, tra l’altro, l’incompetenza di questo Tribunale osservando che la parte ricorrente ha chiesto anche l’annullamento della circolare ministeriale n. 39 del 2023, che - essendo adottata «nell’esercizio dei poteri di indirizzo coordinamento e controllo della Direzione Generale Architettura Belle Arti e paesaggio» - si configura come «un atto avente valore precettivo nei confronti delle RI ... ed è destinata quindi ad avere effetti anche nella sfera giuridica di soggetti terzi» , ragion per cui la fattispecie in esame è analoga a quella oggetto della sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 14 novembre 2011, n. 19;

Considerato che, secondo la giurisprudenza richiamata dall’Amministrazione resistente (Consiglio di Stato, Ad. plen., 14 novembre 2011, n. 19), qualora sia impugnata una circolare unitamente all’atto applicativo che esplica la sua efficacia in un determinato ambito territoriale, il ricorso ai sensi dell’art. 13, comma 3, c.p.a., resta in ogni caso attratto nella competenza del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, non rilevando a tal fine la maggiore o minore importanza che l’impugnazione dell’atto dell’Autorità centrale assume nell’economia generale del ricorso, trattandosi di questione che attiene al merito, salvo che la circolare non sia stata impugnata al solo, pretestuoso ed evidente fine di spostare la competenza a decidere la controversia;

Considerato che, tenuto conto di quanto precede, il Collegio osserva che:

- le avversate circolari - e, in particolare, la circolare ministeriale n. 39 del 2023, nella parte in cui prevede che “la durata dell’esposizione è pari a quella della durata dei lavori indicata nel contratto di appalto allegato all’istanza ivi comprese eventuali proroghe e, comunque, non potrà protrarsi oltre 36 mesi fatte salve previsioni più restrittive dei regolamenti comunali” - seppure indirizzate alle RI, tuttavia hanno una indubbia rilevanza esterna in quanto non sono espressione di una mera attività interpretativa della normativa vigente, nel qual caso potrebbero essere suscettibili di disapplicazione, ma si configurano piuttosto come atti generali che incidono negativamente sulla sfera giuridica degli interessati (come dedotto dalla parte ricorrente, seppure in via subordinata, con il terzo motivo), perché recano dei veri e propri autovincoli amministrativi relativi alla durata massima del periodo in cui può essere consentita l’esposizione pubblicitaria, onde evitare che (come dedotto in memoria dall’Amministrazione resistente) lo sfruttamento pubblicitario delle coperture dei ponteggi produca un danno all’immagine e alla tutela dei beni culturali coinvolti;

- non essendo gli effetti delle predette circolari territorialmente limitati, si rende applicabile il disposto dell’art. 13, comma 3, c.p.a., secondo il quale “ Negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto” , in quanto: A) non rileva che le predette circolari siano impugnate solo in via subordinata ed eventuale, configurandosi comunque «una situazione di inscindibilità processuale» (cfr., (Consiglio di Stato, Ad. plen., 5 maggio 2011, n. 6); B) non v’è motivo di ritenere che l’impugnazione delle medesime circolari costituisca solo un pretesto per spostamento della competenza a giudicare della controversia, specie se si ha riguardo alle difese svolte in giudizio dall’Amministrazione resistente in merito alle modalità di calcolo del suddetto termine massimo di 36 mesi;

Considerato, in definitiva, che: A) configurandosi le predette circolari come atti generali, aventi efficacia estesa all’intero territorio nazionale, la competenza a valutarne l’eventuale illegittimità appartiene al T.A.R. del Lazio, sede di Roma, essendo la competenza di questo Tribunale limitata agli atti i cui effetti diretti sono circoscritti al territorio regionale; B) la competenza del T.A.R. del Lazio, sede di Roma attrae, per connessione, la competenza a provvedere sulla domanda di annullamento degli ulteriori atti impugnati; C) avuto riguardo alle difficoltà di inquadramento della fattispecie in esame, sussistono comunque i presupposti per compensare le spese della presente fase del giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) dichiara la propria incompetenza territoriale, che declina a favore del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, innanzi al quale la causa potrà essere riassunta nei termini di cui all’art. 15, comma 4, c.p.a..

Spese compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati:

RL DO, Presidente, Estensore

Andrea De Col, Consigliere

Giampaolo De Piazzi, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

RL DO

IL SEGRETARIO