Pubblicato il 08/03/2022

N. 01664/2022REG.PROV.COLL.

N. 09068/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 9068 del 2016, proposto da
RE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Crisostomo Sciacca e Alessio Vinci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana, 6;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra Camba e Mattia Pani, con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della stessa Regione in Roma, via Lucullo, 24;
Società Finanziaria Regione Sardegna s.p.a. (SF s.p.a.), non costituita in giudizio;

nei confronti

Consorzio Industrie Riunite Impianti Sostenibili, Ccv s.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00678/2016, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2021 il Cons. Alberto Urso e preso atto delle richieste di passaggio in decisione, senza preventiva discussione, depositate in atti da parte degli avvocati Vinci e Pani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con determina del Direttore del Servizio per le Politiche dello sviluppo industriale dell’8 luglio 2013, la Regione Sardegna concedeva alla RE s.r.l. un contributo provvisorio di € 142.500,00 nell’ambito di una procedura di finanziamento per azioni di supporto all’internazionalizzazione delle micro, piccole e medie imprese volta a favorire la realizzazione di piani di export .

2. Con successiva determina del 22 dicembre 2015 la Regione revocava il suddetto contributo in ragione della ravvisata situazione d’incompatibilità fra la RE e la LT s.r.l. (società di cui la RE aveva previsto di avvalersi quale consulente nell’attività da compiere) come desumibile dagli intrecci fra gli esponenti delle due società.

3. La RE impugnava tale provvedimento davanti al Tribunale amministrativo per la Sardegna che, nella resistenza della Regione Sardegna, respingeva il ricorso.

4. Avverso la sentenza ha proposto appello la stessa RE deducendo:

I) illegittimità della sentenza nella parte in cui è stato rigettato il motivo attinente alla violazione dell’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990 (sesto motivo di ricorso in primo grado);

II) illegittimità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto sussistente la violazione dell’art. 9, punto 8.2, dell’avviso;

III) illegittimità della sentenza nella parte in cui è stato respinto il quinto motivo di ricorso in primo grado incentrato sulla violazione del contraddittorio procedimentale;

IV) illegittimità della sentenza nella parte in cui è stata omessa ogni pronuncia in merito al settimo motivo di ricorso inerente all’inadeguatezza motivazionale del provvedimento.

5. Resiste al gravame la Regione Sardegna, chiedendone la reiezione.

6. All’udienza pubblica del 4 novembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dall’amministrazione stante il rigetto nel merito dell’appello.

2. Col primo motivo di gravame la RE si duole dell’erroneo rigetto della censura con cui aveva lamentato in primo grado la violazione dell’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990 deducendo che il termine di 18 mesi previsto dalla disposizione ai fini dell’annullamento in autotutela del provvedimento illegittimo assume rilievo - anche nel caso in cui la disposizione non sia ratione temporis applicabile alla fattispecie - a fini interpretativi, e il suddetto termine non può essere calcolato dall’ingresso in vigore della l. n. 124 del 2015, atteso che così lo si dilaterebbe irragionevolmente e in modo disparitario.

In conseguenza di ciò, il provvedimento impugnato dovrebbe ritenersi nella specie tardivo.

2.1. Il motivo non è fondato.

2.1.1. Occorre premettere che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è chiara nell’affermare che la disciplina ex art. 21- nonies l. n. 241 del 1990 che stabilisce un termine di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio del provvedimento amministrativo trovi applicazione rispetto a soli provvedimenti di primo grado adottati successivamente all’ingresso in vigore della legge n. 124 del 2015 che ha introdotto tale disposizione; per i provvedimenti anteriori il suddetto termine trova invece applicazione con decorso a far data dall’ingresso in vigore della norma (Cons. Stato, VI, 15 giugno 2020, n. 3787; 20 marzo 2020, n. 1987; 13 luglio 2017, n. 3462; V, 19 gennaio 2017, n. 250), salva la possibilità di far riferimento al medesimo termine quale parametro di ragionevolezza sulla base della previgente disciplina, che ammetteva l’annullamento d’ufficio « entro un termine ragionevole » (Cons. Stato, VI, 8 maggio 2019, n. 2974 ; Id., n. 3787 del 2020, cit.).

Nella specie, a fronte del provvedimento dell’8 luglio 2013 che riconosceva il contributo (provvisorio) alla RE, il successivo 2 marzo 2015 è stata inviata la prima nota di contestazione nei confronti dell’interessata da parte della SF (cui la RE replicava con comunicazione del 13 marzo 2015), mentre il successivo provvedimento di annullamento è stato adottato il 22 dicembre 2015, a seguito dell’interlocuzione con l’interessata e il contraddittorio svoltosi giusta nota del 16 luglio 2015 della Regione Sardegna, cui seguivano le osservazioni difensive dell’interessata.

Per questo, in un contesto nel quale la regola dei 18 mesi stabilita dall’art. 21- nonies l. 241 del 1990 non trova diretta applicazione, né il suddetto termine può ritenersi scaduto (neppure) dall’ingresso in vigore della l. n. 124 del 2015, l’azione amministrativa, svoltasi con le suindicate tempistiche e modalità, può ritenersi rispettosa del principio del « termine ragionevole » nella specie applicabile.

Ciò anche a prescindere dal fatto che il contributo era stato rilasciato a fronte di specifica dichiarazione circa l’insussistenza di situazioni d’incompatibilità ex art. 51 Cod. proc. civ., che l’amministrazione ha invero successivamente ravvisato.

Per tali assorbenti ragioni la doglianza risulta infondata.

3. Col secondo motivo l’appellante si duole del rigetto della censura con cui aveva dedotto in primo grado l’erroneità dell’affermazione della sussistenza di una situazione d’incompatibilità fra la LT e la RE in relazione al programma da attuare, atteso che l’avviso si limitava a richiedere all’art. 9, punto 8.2, la dichiarazione di assenza di cause d’incompatibilità ex art. 51 Cod. proc. civ., e la dichiarazione all’uopo resa dal legale rappresentante della LT, F.P., di non trovarsi in siffatte situazioni non risulta smentita, atteso che quest’ultima società non presenta ragioni d’incompatibilità col management della RE.

In specie, non è in corso alcuna “causa” cui fare riferimento, sicché non può assumere rilievo l’art. 51, comma 1, n. 1, Cod. proc. civ., e d’altra parte, a seguire la tesi del giudice di primo grado, in capo a tutti i consulenti si sarebbe dovuto ravvisare un interesse rilevante a che il loro cliente potesse ricevere il contributo pubblico, necessario per pagare i servizi prestati dagli stessi consulenti.

Allo stesso modo, non vi sarebbero i presupposti di cui all’art. 51, comma 1, n. 2, Cod. proc. civ., che riguarda le sole persone fisiche, o tutt’al più i rapporti fra i legali rappresentanti delle persone giuridiche.

L’art. 51 Cod. proc. civ. è del resto norma che indica casi tassativi d’incompatibilità non estensibili analogicamente, pena la violazione dei principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto.

Sotto altro profilo, la Regione non ha mai contestato le voci di spesa rendicontate dalla RE, né che l’attività sia stata dalla stessa effettivamente svolta, sicché sarebbe eventualmente occorsa, da parte della Regione, l’allegazione di circostanze concrete a dimostrazione di un’elusione della lex specialis ; né rileva, ancora, l’art. 3.2 dell’avviso, che vale a escludere il (diverso) caso di consulenza fornita da amministratori, soci e dipendenti della stessa beneficiaria.

Non sono in specie ravvisabili neanche profili d’incompatibilità in relazione alla posizione di M.C., socia della LT e procuratrice generale della RE, la quale neppure esercita un’influenza dominante sulla LT, possedendo il solo 48% del capitale a fronte di altra socia (F.G.) titolare del 50%; il detto incarico di procuratrice generale è poi svolto dalla M.C. a titolo gratuito, e non è contemplato fra le cause di esclusione; lo stesso è stato peraltro assunto successivamente alla presentazione della domanda del contributo, e perciò non può assumere qui rilievo.

Il riferimento poi al rapporto di coniugio fra i suddetti M.C. e F.P. costituisce una motivazione postuma inammissibile, formulata dalla Regione solo in sede di giudizio, non essendo presente nei provvedimenti impugnati.

3.1. Neanche tale motivo è fondato.

3.1.1. Al di là delle richiamate previsioni dell’art. 3.2 dell’avviso, è assorbente a sorreggere il provvedimento impugnato la previsione dell’art. 9, punto 8.2, che prescrive il rilascio di “ Dichiarazione di insussistenza di situazione di incompatibilità ai sensi dell’art. 51 c.p.c. ”, la quale a sua volta consiste - per quanto di rilievo - in una dichiarazione del consulente con cui si dà conto di non trovarsi “ in nessuna delle situazioni di incompatibilità con il management dell’impresa beneficiaria ai sensi dell’art. 51 c.p.c. ”.

Nella specie, la domanda della RE indicava espressamente la LT quale fornitore di servizi di supporto ai fini dell’attività di internazionalizzazione da svolgere (ad es., per la ricerca di fornitori, partner , agenti, attività di analisi di settore e ricerche di mercato, ideazione e realizzazione di apposito brand , progettazione e realizzazione di siti web , acquisto spazi pubblicitari, etc.), con previsione delle relative voci di costo; in conformità, veniva rilasciata la dichiarazione circa l’assenza di cause di incompatibilità ex art. 51 Cod. proc. civ. dal rappresentante della LT F.P., indicato quale “ fornitore di servizi ”, evidentemente (come pacifico) non in proprio ma quale legale rappresentante della LT, soggetto effettivamente chiamato alla prestazione del servizio. La situazione d’incompatibilità (e relativa dichiarazione) non può infatti che modularsi rispetto alla persona giuridica LT, rispetto alla quale - in quanto investita dell’attività di supporto e consulenza - è dichiarata l’insussistenza delle situazioni di incompatibilità “ con il management della impresa beneficiaria ”.

Risulta tuttavia chiaramente che la quasi totalità del capitale sociale della LT ( i.e. , il 98%, appartenente per il 50% alla socia F.G., e per il 48% alla suddetta socia M.C.), in grado d’incidere in modo determinante sulla vita della società e le vicende dell’organo amministrativo, versa in una situazione di “ incompatibilità ” ex art. 51 Cod. proc. civ. nei confronti del management della beneficiaria RE.

È infatti pacifico come la F.G. (socia al 50% della LT) sia coniugata con C.S., amministratore unico della RE, rapporto, questo, ex se significativo ai sensi dell’art. 51, comma 1, n. 2, Cod. proc. civ.; mentre l’altra socia della LT al 48%, M.C., è allo stesso tempo procuratrice generale e “ rappresentante dell’impresa ” della RE, facendo dunque parte ella stessa, a tutti gli effetti, del relativo management . Il che determina, in capo alla M.C., una situazione di vera e propria appartenenza al management quale procuratrice generale, che invera un’intrinseca situazione d’incompatibilità, stante l’interesse in proprio (riconducibile all’art. 51, comma 1, n. 1, Cod. proc. civ., o tutt’al più al successivo n. 5) di cui la M.C. è portatrice facendo parte del detto management ; né rileva, in senso inverso, che non vi sia una « causa » in atto, atteso che l’incompatibilità di cui all’art. 51, comma 1, n. 1, Cod. proc. civ. assume qui rilievo pur sempre in termini di rapporto col management (non già di interesse « nella causa »), certamente ravvisabile in capo alla M.C. quale portatrice d’interesse in proprio in quanto componente del suddetto management (o, tutt’al più, quale procuratrice o amministratrice a tenore del n. 5 della medesima disposizione).

Per questo, anche a prescindere dalla circostanza che lo stesso legale rappresentante e amministratore unico della LT F.P. (titolare del residuo 2% del capitale di tale società) è coniugato con la suddetta procuratrice generale della RE, M.C., e dunque con soggetto facente parte del management della beneficiaria (e a prescindere altresì dalla circostanza che lo stesso F.P. è fratello di altro socio al 50% della RE), è di per sé ravvisabile, per le ragioni suindicate, in capo alla quasi totalità del capitale sociale (che esercita, chiaramente, un controllo sulla LT) una posizione d’incompatibilità ex art. 51 Cod. proc. civ., nei termini suindicati, rispetto al management della RE.

Né rileva in senso contrario la circostanza che la M.C. abbia assunto la qualità di procuratrice della RE successivamente alla presentazione della domanda ( i.e. , il 26 aprile 2013, a fronte di domanda del 21 dicembre 2012), considerato che comunque il provvedimento di concessione del contributo è stato rilasciato dopo ( i.e. , in data 8 luglio 2013) e la dichiarazione prevista dall’avviso non può non rilevare, oltreché in termini comunicativi (ciò rispetto a cui è stabilita un’autonoma causa di revoca in ipotesi di falsità, reticenza o inesattezza: art. 13.3 dell’avviso), anche in prospettiva sostanziale : per questo, al di là dalla correttezza o meno della dichiarazione al tempo del suo rilascio, il contributo è stato riconosciuto quando non ricorrevano le condizioni sostanziali per la sua ammissibilità a concessione.

D’altra parte, come anticipato, la previsione dell’avviso non poteva che avere un portato chiaramente sostanziale , essendo descrittiva d’una situazione d’incompatibilità, e non già volta a imporre un mero obbligo dichiarativo (in tal senso, lo stesso provvedimento di revoca è adottato sulla base della sussistenza in sé di situazioni d’incompatibilità ex art. 51 Cod. proc. civ., e cioè giacché “ sussistono le condizioni di incompatibilità ai sensi dell’art. 51 c.p.c. ”), sicché non vale a giustificare la posizione dell’impresa il sol fatto che la situazione d’incompatibilità in relazione alla M.C. sia sopraggiunta in un secondo tempo - comunque anteriore al provvedimento di riconoscimento del contributo - essendosi in ogni caso in presenza di un vincolo d’incompatibilità imposto alle imprese, soggetto anche al controllo dell’amministrazione (cfr. in termini generali, sugli obblighi posti dall’avviso e i poteri di controllo e accertamento dell’amministrazione, gli artt. 13.1 e 14 dello stesso, oltreché l’art. 5 del provvedimento di concessione del contributo), e la cui violazione sostanziale, integrata già al tempo dell’adozione del provvedimento di concessione, non può che comportare il venir meno del contributo.

Allo stesso modo, non rileva di per sé la dedotta attuazione del programma, che si pone su tutt’altro piano, ben distinto da quello - qui rilevante - della sussistenza dei presupposti e requisiti per il rilascio del contributo.

Di qui l’infondatezza della doglianza, risultando i suddetti elementi sufficienti a ravvisare la situazione d’incompatibilità fatta valere dall’amministrazione e fondare la disposta revoca del contributo.

4. Col terzo motivo l’appellante si duole del mancato accoglimento della censura proposta in primo grado in relazione alla violazione del contraddittorio procedimentale, considerato che, nella specie, le ragioni di revoca relative al rapporto di coniugio fra i suddetti C.S. e F.G. (oltreché a quello parentale tra il rappresentante della LT F.P. e altro socio della RE, F.A., tra loro fratelli) non erano stati esposti nella comunicazione di avvio del procedimento.

4.1. Il motivo non è suscettibile di favorevole apprezzamento.

4.1.1. È sufficiente osservare, al riguardo, come l’appellante, pur invocando un vizio del contraddittorio procedimentale, non dia conto di quali elementi conoscitivi avrebbe addotto per consentire di pervenire a diversa conclusione, considerato d’altra parte che le doglianze qui proposte sono infondate (cfr. retro , sub § 2 ss. e 3 ss., nonché infra , sub § 5 ss.).

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha infatti chiarito che spetta al ricorrente il quale lamenti l’omessa (o, come nella specie, incompleta) comunicazione di avvio del procedimento indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto in sede procedimentale in grado d’incidere sulla determinazione dell’amministrazione ( inter multis , cfr. CGA, 11 ottobre 2021, n. 845; Cons. Stato, VI, 10 maggio 2021, n. 3641; V, 20 ottobre 2020, n. 6333; VI, 28 febbraio 2019, n. 1405; 26 aprile 2018, n. 2526; 12 maggio 2017, n. 2218; 4 aprile 2015, n. 1060; V, 20 agosto 2013, n. 4192; IV, 15 luglio 2013, n. 3861); “ solo dopo che la parte ha adempiuto a questo onere l’amministrazione ‘sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato’ [...]” (Cons. Stato, n. 1405 del 2019, cit.).

Di qui il rigetto della doglianza.

5. Col quarto motivo di gravame l’appellante lamenta l’omessa pronuncia sul settimo motivo di ricorso in primo grado, inerente al difetto della (necessaria) motivazione rafforzata a supporto del provvedimento di annullamento, occorrendo nella specie una specifica esplicazione delle ragioni per le quali i riscontrati legami indiretti tra le due società rientrino nelle condizioni d’incompatibilità di cui all’art. 51 Cod. proc. civ. - non integrando invero alcuna delle cause ostative previste letteralmente dalla lex specialis - e debbano ritenersi comunque preclusivi dell’erogazione dell’agevolazione.

5.1. Neanche tale motivo è condivisibile.

5.1.1. Stante l’effetto devolutivo dell’appello, può esaminarsi al riguardo direttamente il merito della doglianza, che risulta infondata.

Sulla base di quanto sopra argomentato in relazione al secondo motivo d’appello, infatti, la motivazione spesa dall’amministrazione risulta sufficiente a sorreggere il provvedimento di revoca del contributo a fronte delle previsioni della lex specialis , senza che occorresse attingere ad altre (ulteriori) motivazioni a sostegno della determinazione assunta.

Di qui l’infondatezza della censura.

6. In conclusione, per le suesposte ragioni l’appello va respinto.

6.1. Le spese sono poste a carico dell’appellante, secondo criterio di soccombenza, e liquidate nella misura di cui in dispositivo in favore dell’amministrazione costituita.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese, che liquida nella misura di € 4.000,00, oltre accessori di legge, in favore dell’amministrazione costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Federico Di Matteo, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO