Pubblicato il 12/06/2026

N. 04730/2026REG.PROV.COLL.

N. 04901/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4901 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Monti, Giovanni Carlo Parente Zamparelli, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Carlo Parente Zamparelli in Roma, via Emilia, 81;

contro

Ministero della Giustizia, Ministero della Giustizia – Dipartimento amministrazione penitenziaria – Provveditorato regionale Sardegna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 872/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e del Ministero della Giustizia – Dipartimento amministrazione penitenziaria – Provveditorato regionale Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2026 il Cons. LA UL e udito per parte appellante l’avv. Stefano Monti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento disciplinare dell’11 gennaio 2023, notificato il 12 gennaio 2023, il provveditore regionale dell’amministrazione penitenziaria della Sardegna ha irrogato all’odierno appellante la sanzione disciplinare della deplorazione in aggiunta alla pena pecuniaria nella misura di 1/30 della retribuzione fissa mensile.

In particolare l’amministrazione ha ritenuto che il dipendente, in servizio presso la casa di reclusione di -OMISSIS- con distacco in qualità di gestore del villaggio estivo -OMISSIS-, “non uniformando la propria condotta ai doveri di comportamento previsti dal Regolamento di servizio del Corpo della polizia penitenziaria e ai principi di buona fede e correttezza, nonché al principio di assidua, solerte e tempestiva collaborazione con i superiori, ha omesso di adottare misure concrete e adeguate ad affrontare, con la diligenza richiesta anche per la conservazione delle infrastrutture, i problemi relativi alla mancata esecuzione dei lavori, in tal modo non ottemperando all’ordine impartitogli dai superiori e sottraendosi alla responsabilità circa il normale funzionamento e la corretta conduzione delle attività cui il gestore è preposto conformemente all’art. 12 Statuto Ente di assistenza (DPCM 21 febbraio 2008); trascurando di agire per garantire il benessere dei villeggianti e per evitare disservizi, anche al fine di una gestione del villaggio il più possibile coordinata all’istituto, nell’interesse dell’Amministrazione”.

Con il ricorso introduttivo di primo grado l’interessato ha impugnato il provvedimento disciplinare, contestando, in radice , i fatti posti a fondamento dell’addebito, comunque, la loro sussumibilità quali illeciti disciplinari; ha inoltre dedotto la sproporzione della sanzione irrogata e la violazione di alcune disposizioni in materia di procedimento disciplinare.

Con sentenza n. 872 del 7 dicembre 2024 il Tar Sardegna ha respinto il ricorso ritenendo che:

- i termini previsti dagli artt. 15 e 16 d.lgs. n. 449/1992 hanno natura ordinatoria e non perentoria e la loro violazione non comporta alcuna decadenza; inoltre, il procedimento disciplinare è stato concluso nel termine di centoventi giorni e non sono state violate le prerogative difensive e partecipative dell’interessato, che ha potuto pienamente esplicare il suo diritto di difesa mediante deposito di memorie e in sede di audizione;

- i fatti addebitati sono comprovati dalla documentazione in atti (relazione del funzionario istruttore e relativi allegati; relazione della direttrice della casa di reclusione) mentre sono irrilevanti le circostanze addotte dall’interessato (difficoltà di svolgimento dell’incarico di gestore del villaggio, necessità di ulteriori unità di supporto, censurabilità dell’assetto organizzativo delineato dall’ordina di servizio n. 1189/2022, ingerenze del comandante nei compiti del gestore);

- la condotta del dipendente contrasta con il citato art. 12 dello statuto, senza che possano avere rilievo le ingerenze del comandante, che non impedivano all’interessato di attivarsi per porre rimedio tempestivamente alle criticità della struttura, né le disposizioni dell’ordine di servizio n. 1189/2022 che si limitava ad attribuire doveri, ulteriori a quelli propri del gestore, al responsabile della sorveglianza; inoltre le inchieste disposte dall’amministrazione penitenziaria centrale non riguardavano la particolare posizione del ricorrente ma, più in generale, la situazione della sede penitenziaria e i relativi esiti sono pertanto ininfluenti rispetto al procedimento disciplinare di cui è causa;

- le sanzioni applicate non sono in contrasto con i principi di gradualità e proporzionalità e l’amministrazione ha rappresentato di avere tenuto conto dei precedenti disciplinari e di servizio dell’incolpato.

Avverso la predetta sentenza l’interessato ha proposto appello articolando un solo motivo di impugnazione con cui ha dedotto: violazione, errata e falsa applicazione dell’art. 4, comma 1, lett. i), l) e n) e dell’art. 3, comma 2, lett. d), f), g) t) e ff) d.lgs. n. 449/1992; carenza assoluta dei presupposti ed erronea interpretazione di legge; carenza dell’elemento psicologico del dolo e della colpa; violazione del principio di gradualità e proporzionalità delle sanzioni disciplinari; violazione degli artt. 63 e 64 c.p.a.; violazione dell’art. 2697 c.c.

Secondo l’appellante il giudice di primo grado avrebbe acriticamente recepito le valutazioni poste dall’amministrazione a fondamento del provvedimento disciplinare, senza tenere conto delle circostanze rappresentate dal dipendente, le quali avrebbero dovuto indurre ad escludere il dolo o la colpa o quantomeno a giustificare l’applicazione della sanzione più lieve della censura. In particolare, il Tar non avrebbe adeguatamente valorizzato: le difficoltà operative e logistiche, dovute alla carenza di personale ed alla ubicazione della spiaggia a una distanza di 6 km dagli uffici; il ruolo degli ordini di servizio e degli orari di lavoro nell’ostacolare il lavoro del dipendente; il clima di dissidio tra l’appellante, il comandante ed il direttore della casa di reclusione; in ogni caso, la puntuale esecuzione delle opere confermata dalle testimonianze scritte in atti.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione difendendo la correttezza della sentenza impugnata.

L’interessato ha depositato memorie e repliche e all’udienza pubblica del 14 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il motivo di appello è fondato per le ragioni di seguito esposte.

2.1. Il collegio deve preliminarmente rilevare che, contrariamente a quanto ritenuto da parte appellante, sulla base della documentazione in atti devono ritenersi provati episodi di incuria e disservizi della struttura gestita dall’appellante.

In particolare:

- dalle relazioni a firma dell’ass. capo -OMISSIS-e del medico dott.ssa -OMISSIS-emerge che alla data del 18 luglio 2022 i servizi igienici presenti in prossimità dell’arenile erano in cattive condizioni igieniche ed erano privi di acqua a causa del serbatoio vuoto;

- dalla relazione a firma dell’ass. capo -OMISSIS-emerge che alla data del 18 luglio 2022 i contenitori siti alla fine della passerella erano stracolmi di spazzatura;

- la passerella sulla spiaggia era danneggiata ed è stata riparata dall’assistente C.C. -OMISSIS- e dal capo arte -OMISSIS-, rispettivamente comandante e addetto al servizio m.o.f., su richiesta dell’odierno appellante avvenuta tuttavia a stagione balneare già iniziata;

- la cassetta antincendio sita nel parcheggio era priva di manichetta.

- le predette carenze sono state evidenziate anche dalla segnalazione di una ospite del villaggio del 17 luglio 2022, da cui si evince che la passerella non era messa in sicurezza e che i bidoni della spazzatura erano pieni e maleodoranti;

- per quanto attiene poi alla mancata segnalazione della caduta di un albero, a fronte delle dichiarazioni della direttrice della casa di reclusione in relazione ai fatti addebitati, l’interessato non ha fornito in giudizio la prova che l’albero caduto e non tempestivamente rimosso non fosse quello situato presso il villaggio.

2.2. Ciò premesso, questo collegio ritiene tuttavia che l’amministrazione, nell’adottare il provvedimento disciplinare, abbia illegittimamente omesso di tenere in debito conto una serie di concomitanti circostanze che avrebbero potuto condurre, se non alla radicale esclusione di un illecito disciplinare, quanto meno all’irrogazione di una sanzione più lieve e più proporzionata rispetto al disvalore soggettivo e oggettivo del fatto.

Al riguardo deve infatti evidenziarsi che:

- l’odierno appellante, gestore del villaggio, all’epoca dei fatti aveva a disposizione una sola unità di supporto ed era tenuto ad occuparsi delle pratiche burocratiche e della contabilità, della manutenzione ordinaria e straordinaria della struttura nonché della gestione dei servizi connessi alla permanenza degli ospiti (gestione di arrivi e partenze, pulizie e sanificazione dei bungalow, servizio pizzeria e intrattenimento);

- il gestore del servizio, proprio alla luce delle numerose e diversificate incombenze relative alla gestione del villaggio e delle difficoltà riscontrate negli anni precedenti, aveva chiesto sin dal febbraio 2022 che gli venissero assegnate due unità di personale, la prima dal primo maggio al 15 ottobre e la seconda dal 16 maggio al 30 settembre; tuttavia, solamente a decorrere dal 3 agosto 2022 e quindi dopo i fatti di causa, la direttrice, in ottemperanza alle disposizioni ricevute dal dipartimento, ha assegnato in via urgente e provvisoria un’unità di supporto al villaggio e un’unità di supporto allo spaccio, così confermando la pregressa carenza di personale;

- in data 14 maggio 2022, per la stagione estiva 2022 è stato adottato un nuovo ordine di servizio che ha introdotto regole più stringenti rispetto al passato per la modifica dell’orario di lavoro giornaliero e per il ricorso al lavoro straordinario del gestore del villaggio (possibile solo in presenza di necessità improrogabili), precisi doveri di comunicazione gravanti sul gestore del villaggio nei confronti del direttore e del comandante, l’attribuzione alla sorveglianza generale del compito di garantire l’attività dei detenuti eventualmente individuati per le pulizie del villaggio e della spiaggia; tuttavia, tali misure si sono rivelate inadeguate ad assicurare un’efficiente gestione del villaggio, come confermato dalla revoca, a decorrere dal 10 agosto 2022, dell’ordine di servizio n. 1189 del 14 maggio 2022, con ripristino dell’ordine di servizio n. 1177 del 19 agosto 2021, che assicurava maggiore flessibilità al gestore in coerenza con la natura e le finalità dei compiti ad esso attribuiti;

- inoltre, l’attribuzione di compiti alla sorveglianza generale in funzione di ausilio al gestore (compreso il compito di garantire l’attività dei detenuti eventualmente individuati per le pulizie del villaggio e della spiaggia, il cui inadempimento è stato addebitato in sede disciplinare all’odierno appellante) ha certamente creato una difficoltà nella ripartizione dei rispettivi compiti e delle rispettive responsabilità e si è rivelata di fatto inadeguata a supportare il gestore del villaggio; ciò è stato chiaramente confermato dalla stessa direttrice la quale, nell’audizione del 20 settembre 2022, ha dichiarato che, dopo il primo periodo di vigenza dell’ordine, ci si è resi conto che il sevizio di sorveglianza non riusciva a contribuire alla pulizia della spiaggia ed era necessario un coordinamento con il gestore del villaggio e che per riequilibrare la situazione è stato necessario destinare a supporto del gestore ulteriori operatori di polizia penitenziaria.

Da quanto appena esposto emerge, dunque, che all’inizio dell’estate del 2022 il gestore del villaggio si è trovato ad operare in una situazione di particolare difficoltà connessa sia alla carenza di personale di supporto sia alla contestuale minore possibilità, rispetto al passato, di sopperire a tali carenze con una organizzazione del lavoro più elastica e maggiormente funzionale alla natura ed alla complessità dei compiti di gestione di una struttura turistica, certamente diversi rispetto a quelli ordinari propri dell’ordine di appartenenza. Tali considerazioni risultano peraltro confermate dalla circostanza che negli anni successivi, con l’implementazione del personale addetto al villaggio e l’applicazione dell’ordine di servizio del 2021, è stata assicurata una regolare ed efficiente gestione delle attività e dei servizi del villaggio (v. nota di apprezzamento a firma del presidente dell’Ente di assistenza per il personale dell’amministrazione penitenziaria dell’11 dicembre 2024, prodotta ammissibilmente in grado di appello in quanto successiva alla sentenza di primo grado).

Le concomitanti circostanze sopra descritte, lungi dall’essere irrilevanti ai fini disciplinari come ritenuto dal Tar, costituiscono elementi significativi che l’amministrazione avrebbe dovuto valutare in sede di accertamento dei presupposti della sanzione disciplinare, anche ai fini della sussunzione dei fatti contestati in un illecito per cui è prevista una sanzione più lieve, proporzionata al più limitato disvalore della condotta emergente da quanto sopra esposto.

Per tali ragioni il provvedimento impugnato, con cui sono state inflitte le più gravi sanzioni della deplorazione e della pena pecuniaria, deve ritenersi illegittimo.

3. Conclusivamente, quindi, l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo di primo grado va accolto con conseguente annullamento del provvedimento disciplinare impugnato per le ragioni esposte nella presente motivazione.

4. Le spese processuali del doppio grado si liquidano in favore dell’appellante vittorioso e a carico dell’amministrazione appellata, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso introduttivo di primo grado e, per le ragioni esposte in motivazione, annulla il provvedimento disciplinare impugnato.

Condanna il Ministero della giustizia al pagamento in favore dell’appellante delle spese processuali del doppio grado, nella misura di euro 4.000,00 a titolo di compensi professionali, oltre agli accessori di legge e alla refusione del contributo unificato se dovuto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IO RT, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

LA UL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA UL	IO RT

IL SEGRETARIO