SENT. N. 33/2025

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER LA REGIONE VALLE d’AOSTA composta dai seguenti magistrati Maria RIOLO Presidente Cristiano BALDI Consigliere Relatore Laura ALESIANI Primo Referendario ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità amministrativa iscritto al n. 950 del Registro di Segreteria, ad istanza della Procura Regionale della Corte dei Conti per la Regione Valle d’Aosta nei confronti di:

SC AVENOSO, nato a [...] il [...] e residente in [...], C.F. [...], rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Giunti (C.F. [...]) e presso di lui elettivamente domiciliato in SA IS (AO), loc. La Maladière, Rue de La Maladière n. 90, giusta delega in atti;

AN AO (c.f. AO SVN 60D59 A326C), nata ad [...] il [...] e residente in [...], rappresentata e difesa dall’avv. Fabrizio Callà (c.f. [...]), presso il cui studio in Aosta – Piazza Narbonne n. 16 è elettivamente domiciliata, in forza di procura speciale in atti;

Uditi, nella pubblica udienza del 25 giugno 2025, con l’assistenza del Segretario, il Magistrato relatore, il rappresentante del Pubblico ministero (PM dr. Peretti) e le difese dei convenuti (avv.ti Callà e Giunti), come da verbale.

Rilevato in Ritenuto in fatto La Procura regionale, con atto di citazione del 25 novembre 2025, agisce nei confronti dei soggetti in epigrafe indicati per sentirli condannare al pagamento, in via principale, del complessivo importo di euro 224.347,52, ed in via subordinata dell’importo di euro 33.416,59, in favore dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale.

A fondamento della domanda attorea, in estrema sintesi, l’illegittima erogazione di prestazioni CISOA (Cassa Integrazione Salariale Operai Agricoli) nel periodo 2016-2018 (con erogazioni di complessivi euro 425.953,25) da parte della sede Inps di Aosta, imputabile ai convenuti SC VE, già Direttore della Sede di Aosta, e AN AO, già Responsabile della Linea Prodotto/Servizio Ammortizzatori Sociali.

In particolare, ricostruito il quadro normativo della disciplina delle prestazioni in oggetto, la Procura contesta ai convenuti una duplice condotta illecita: in primo luogo, l’avvenuta concessione di prestazioni CISOA in difetto dei relativi presupposti (sostanziali e procedimentali); in secondo luogo, l’omesso tempestivo intervento per l’annullamento in autotutela dei provvedimenti già adottati.

Sotto il primo profilo, richiamato il contenuto dell’articolo 14, legge n. 457/1972, la Procura contesta, da un lato, la mancata convocazione della Commissione ivi prevista, la cui deliberazione è necessaria per l’erogazione della Cassa integrazione operai agricoli: le richieste di prestazione, pertanto, erano definite direttamente dal solo Direttore della Sede regionale/provinciale dell’INPS di Aosta, ossia dal convenuto SC VE.

Inoltre, assume la Procura, le prestazioni erogate erano indebite anche sotto il profilo sostanziale, difettando dei relativi presupposti: in particolare, sarebbe mancato il requisito della temporaneità dell’evento stante l’utilizzo scorretto, da parte delle aziende, della causale “stasi stagionale” (causale relativa alla sola attività di coltura terreni, soggetta per natura a periodi di “fermo stagionale”).

Ricorda la Procura, quindi, che, al fine di sanare le menzionate irregolarità, nel dicembre 2019 si riuniva, per la prima volta dal 2015, la Commissione di cui all’art. 14 L. n. 457/1972: all’esito del riesame delle domande esitate negli anni precedenti, concludeva respingendo tutte le domande presentate con la causale “stasi stagionale”. In conseguenza di tale decisione, la sede Inps di Aosta adottava i provvedimenti di autotutela recanti l’annullamento dei precedenti atti di accoglimento delle domande di prestazioni CISOA, poi annullati dall’autorità giurisdizionale per violazione del termine di 18 mesi dall’adozione del provvedimento annullato, ex art. 21-nonies, L. n. 241/1990.

Quanto alla posizione soggettiva dei convenuti, entrambi sottoposti a procedimento disciplinare, rileva la Procura come il convenuto VE, quale direttore della sede INPS di Aosta, non avrebbe potuto, in difetto di previa deliberazione della prescritta Commissione e degli stessi presupposti sostanziali, erogare le prestazioni CISOA, né poteva ignorare l’assetto della menzionata disciplina, essendo egli membro di diritto della stessa Commissione che per oltre tre anni non è stata mai convocata.

Quanto alla convenuta AO, Responsabile del procedimento, il requirente ne assume la responsabilità per non aver mai “impartito istruzioni operative da seguire in materia di CISOA” né “effettuato al riguardo controlli sul processo produttivo…, pur sottoscrivendo le comunicazioni di accoglimento delle istanze (che, cosa singolare, davano atto di riunioni della “Commissione Provinciale” mai verificatesi)”.

In relazione a tali condotte, e tenuto conto della prescrizione quinquennale, la Procura quantifica il danno in euro 33.416,59, da ripartirsi tra gli odierni convenuti nella misura dell’80% (e dunque € 26.733,27) a carico del dott. VE, e del 20% (pari ad € 6.683,31) a carico della sig.ra AO.

Sotto altro e differente profilo, la Procura configura una responsabilità degli odierni convenuti per la mancata tempestiva attivazione dei procedimenti di annullamento in autotutela, da eseguirsi nel termine di 18 mesi fissato dall’articolo 21-nonies, L. n. 241/1990.

Considerato il quinquennio antecedente le date di messa in mora (dunque, dal 19.8.2017 quanto al convenuto VE e dal 22.8.2017 quanto alla convenuta AO), e tenuto conto che il procedimento di autotutela deve concludersi entro 60 giorni dall’avvio, rileva la Procura che il suo esercizio avrebbe consentito il recupero delle prestazioni CISOA erogate nei 16 mesi anteriori a tali date.

Sulla base di tale prospettazione si determinerebbe un danno, corrispondente alle somme che avrebbero potuto essere recuperate, pari ad € 224.347,52, da ripartirsi tra i convenuti secondo le stesse percentuali sopra riportate.

Il P.M. nelle conclusioni dell’atto di citazione ha formulato una domanda in via principale avente per oggetto l’importo di euro 224.347,52, collegato alla condotta omissiva per mancata tempestiva adozione dei provvedimenti di autotutela. In via subordinata, ha chiesto, invece, la condanna al pagamento di euro 33.416,59.

Con comparsa 3 giugno 2025 si costituisce la convenuta AO AN rilevando come la mancata convocazione della Commissione fosse frutto di una linea interpretativa proposta dall’allora direttore VE, fondata su una lettura interpretativa della disciplina di riordino degli ammortizzatori sociali, rispetto alla quale la posizione gerarchica della convenuta AO non consentiva obiezioni.

Quanto ai difetti dei presupposti sostanziali per l’erogazione delle prestazioni, osserva come la causale della cd “breve stasi stagionale”, presso la sede Inps di Aosta, fosse stata costantemente interpretata quale interruzione temporanea o rallentamento del processo produttivo per mancanza di lavoro, senza alcuna limitazione all’attività colturale. Limitazione che, assume la difesa, non troverebbe chiaro riferimento né normativo né all’interno delle circolari dell’Istituto, come risulterebbe da alcune pronunce di Tribunale in funzione di Giudice del lavoro.

Ricordate le competenze dell’Ufficio diretto dalla convenuta AO, la difesa ne evidenzia la carenza di personale, chiedendo sul punto di essere ammessa a prova testimoniale a mezzo dei colleghi di lavoro della convenuta.

Inoltre, stante la prassi consolidata e l’implicita direttiva di vertice circa il venir meno del ruolo della Commissione, non era mai sorta, nel periodo in contestazione, la necessità di effettuare un controllo di primo livello né un controllo di secondo livello sulle prestazioni CISOA.

Quanto alla responsabilità per la mancata attivazione dei procedimenti di autotutela, la convenuta, in primo luogo, ne rimette la responsabilità al direttore di sede, come da Regolamento Inps all’epoca vigente. Osserva, comunque, come il termine per l’eventuale esercizio dell’autotutela non sia scaduto, non trovando applicazione il termine di 18 mesi fissato dall’art. 21-novies della legge n. 241/1990. Cita, a sostegno, giurisprudenza di legittimità.

Contesta, in difetto dei provvedimenti di liquidazione e dei conseguenti bonifici, la prova del danno erariale, ritenendo insufficienti i prospetti formati dall’Istituto.

In subordine, eccepisce la prescrizione richiamando il contenuto dell’articolo 66 c.g.c., per cui deve ritenersi prescritto il presunto danno erariale in relazione a tutte le erogazioni di CISOA disposte antecedentemente al 26.11.2017 (7 anni dal deposito dell’atto di citazione), mentre, assume la prescrizione di qualsivoglia richiesta risarcitoria per il mancato recupero delle erogazioni per asserita omessa attivazione tempestiva dell’autotutela, rilevando, a quest’ultimo riguardo, che nessun effetto interruttivo possa essere ascritto all’atto di costituzione in mora, in quanto detto atto non menzionava la richiesta di risarcimento per l’omessa attivazione delle procedure di autotutela.

In via ulteriormente subordinata, la difesa eccepisce il concorso causale dei signori D’EL e NI, i quali non riferirono all’odierna convenuta i loro dubbi sulla legittimità della procedura.

Da ultimo, la difesa invoca l’esercizio del potere riduttivo.

Con comparsa 5 giugno 2024 si è costituito il convenuto VE SC soffermandosi sul contenuto dell’articolo 8 della legge 8 agosto 1972 n. 457 per significarne l’estraneità della distinzione tra imprese con o senza terra.

Contesta, quindi, la tesi secondo la quale la causale “breve stasi stagionale” riguarderebbe esclusivamente i casi in cui l’attività colturale dell’azienda comporti un “fermo stagionale” e richiama, a sostegno, giurisprudenza di legittimità in tema di sgravi contributivi.

Quanto alla contestazione relativa alla mancata convocazione della Commissione, la difesa evidenzia come il convenuto VE, causa i numerosi incombenti, avesse delegato altri dirigenti e/o funzionari a sostituirlo in detta incombenza. Rappresenta, quindi, come il convenuto non possa ritenersi responsabile della mancata operatività della Commissione per il solo fatto che ne fosse componente.

La difesa si sofferma, ancora, sul contenuto della contestazione disciplinare, con particolare riferimento alle divergenze con il direttore della sede Ispettorato del lavoro.

Ricorda, quanto all’assunta mancata attivazione dei procedimenti di annullamento in autotutela, che la sussistenza dei requisiti oggettivi per l’accesso alla CISOA sarebbe stata acclarata dalla Commissione Provinciale nella pronuncia sui ricorsi presentati dagli stessi lavoratori beneficiari.

Inoltre, trattandosi di prestazione oggetto di un diritto soggettivo, rileva come l’eventuale autotutela non potesse in alcun modo portare all’annullamento dei provvedimenti di concessione.

Illustra le motivazioni della mancata sottoscrizione dei verbali delle sedute della Commissione dell’anno 2015 e i fatti accaduti in occasione della ripresa dei lavori nel 2018, con particolare riferimento ai rapporti con l’Ispettorato territoriale del lavoro.

Richiama il d.lgs. 14 settembre 2015 n. 148, di riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali con specifico riguardo ai trattamenti di integrazione salariale, argomentando come dallo stesso fosse legittimo ritenere il venir meno della competenza della Commissione CISOA.

Contesta la sussistenza della colpa grave, non essendosi in presenza di alcuna trascuratezza imputabile al convenuto, il quale non era tenuto a difficili interpretazioni della normativa, specie in difetto di indicazioni chiare da parte dello stesso Istituto.

In ordine alla quantificazione del danno, invoca il concorso colposo dello stesso Istituto per non essersi attivato tempestivamente.

Da ultimo, in estremo subordine, invoca l’esercizio del potere riduttivo.

Nella pubblica udienza il Pubblico Ministero ha ribadito le argomentazioni fin qui esposte e confermato le conclusioni già rassegnate.

Le difese dei convenuti AO e VE hanno richiamato il contenuto delle rispettive comparse di costituzione ed insistito per il rigetto della domanda.

Tutto ciò premesso, la causa è stata assunta in decisione.

Ritenuto in Considerato in diritto 1. La domanda è solo in parte fondata.

2. Occorre premettere che la citazione oggi in esame presenta la peculiarità di fondarsi su una duplice, e alternativa, causa petendi.

La citazione all’esame della Sezione, infatti, fonda la domanda risarcitoria su due possibili condotte: l’avvenuta indebita erogazione di una prestazione di sostegno al reddito ovvero, in alternativa, la mancata attivazione del procedimento di annullamento in autotutela dei provvedimenti di erogazione assunti come illegittimi.

3. Seguendo l’ordine di graduazione proposto dallo stesso attore nelle conclusioni di cui all’atto di citazione, va esaminata la domanda proposta dal P.M. in via principale, diretta alla condanna dei convenuti per il danno di euro 224.347,52, fondata sulla mancata attivazione dei procedimenti di autotutela.

3.1 Tale domanda, a parere di questa Sezione, non può essere accolta.

4. Preliminarmente, tuttavia, al fine di comprendere le ragioni a fondamento della richiesta risarcitoria è necessario ricordare brevemente i fatti di causa, esaminare l’assunta illegittimità dei provvedimenti di erogazione e successivamente considerare la contestazione del P.M. circa la mancata attivazione del procedimento di annullamento in autotutela dei provvedimenti di erogazione.

4.1 In particolare, la vertenza in esame trae origine dall’avvenuto riconoscimento, da parte della sede Inps di Aosta, della Cassa Integrazione Salariale Operai Agricoli, nel periodo 2016-2018, in difetto dei relativi presupposti, sostanziali e formali. Sotto il profilo formale, la Procura ha rilevato l’illegittimità dei provvedimenti di erogazione per mancato rispetto della relativa procedura di adozione mentre, quanto al difetto dei presupposti sostanziali, ha richiamato, nello specifico, l’illegittimo riconoscimento in favore di aziende non esercenti attività di coltura.

A parere del Collegio, sotto il profilo meramente oggettivo, i profili di illegittimità riscontrati dalla Procura devono ritenersi fondati.

4.1.1 Quanto al rispetto della procedura di riconoscimento del beneficio, va ricordato che, ai sensi dell’articolo 8 legge n. 457/72, “Agli operai agricoli con contratto a tempo indeterminato, che siano sospesi temporaneamente dal lavoro per intemperie stagionali o per altre cause non imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori, è dovuto un trattamento sostitutivo della retribuzione, per le giornate di lavoro non prestate”. Il successivo articolo 14 dispone che la prestazione viene riconosciuta dall’Inps “su deliberazione di una commissione costituita, presso ogni sede dell'Istituto stesso, con provvedimento del direttore dell'ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione”: questa commissione, che è presieduta dal “direttore dell'ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione”, vede la partecipazione, tra gli altri, dello stesso direttore della sede Inps competente per territorio.

Ciò posto, è pacifico agli atti che nella fattispecie in esame, per il periodo contestato dalla Procura, la prevista commissione non è mai stata convocata, mentre i provvedimenti di riconoscimento della prestazione venivano comunque adottati dalla sede Inps di cui il convenuto VE era direttore.

Tale modus operandi, palesemente difforme dalla previsione normativa e non rispettoso delle competenze previste, rende chiaramente illegittimi i provvedimenti adottati. Né a diversa conclusione, paventata dalla difesa dei convenuti, induce la lettura del d.lgs. n. 148/2015 e della circolare esplicativa Inps n. 197/2015: pur prendendo atto dell’intervento di riordino degli ammortizzatori sociali, è sufficiente rilevare che esso non riguardava in alcun modo la disciplina della CISOA, la cui legge non è compresa tra quelle espressamente abrogate dall’art. 46 del menzionato decreto.

Né l’articolo 16 del menzionato decreto legislativo (richiamato dalla difesa VE), nel disporre che “le integrazioni salariali ordinarie sono concesse dall'INPS”, incide in alcun modo sulla fase endo-procedimentale, rimasta vigente così come sopra delineata.

D’altra parte, ad escludere in radice qualunque argomentazione contraria, sovviene il Regolamento in materia di ricorsi amministrativi dell’Inps, adottato con deliberazione del CdA n. 8 del 18 gennaio 2023, il cui articolo 3 disciplina proprio i ricorsi avverso “la deliberazione di diniego della Commissione provinciale Cassa Integrazione Salariale Operai Agricoli (CISOA)”.

Neppure induce a differente conclusione la circostanza che l’articolo 16 della legge n. 457/72 prevedesse l’espressione della valutazione da parte della Commissione nel termine di 20 giorni, operando, in difetto, il silenzio assenso: tale considerazione, infatti, non può far venire meno la circostanza che l’organo in questione non si è occasionalmente pronunciato in ritardo quanto, invece, non ha più operato per un periodo pluriennale.

Proprio la mancata convocazione della Commissione, infatti, ha impedito a quest’ultima di rispettare il termine di legge: si tratta di una macro-illegittimità che il direttore della sede Inps non poteva ignorare.

4.1.2. Parimenti sussistenti sono anche i profili di illegittimità sostanziali.

Assume la Procura, in particolare, che l’esame delle istanze di cassa integrazione ha evidenziato, da un lato, la mancanza di documentazione a corredo, dall’altro, l’utilizzo improprio della causale “breve stasi stagionale”.

Tale ultima causale, peraltro, secondo l’assunto attoreo, sarebbe stata riferibile solo alle aziende agricole con attività legate alla coltura e, quindi, con disponibilità dei terreni.

Come sopra ricordato, il trattamento sostitutivo della retribuzione è dovuto agli operai sospesi dal lavoro “per intemperie stagionali o per altre cause non imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori”. Tale norma è stata interpretata dallo stesso Istituto che con la circolare n. 178/1993 ha previsto alcune “altre cause”, tra cui la “stasi stagionale”, individuata in relazione all’andamento colturale dell’azienda.

Non è corretto, quindi, quanto affermato dalla difesa VE secondo cui si tratterebbe di un requisito introdotto dall’Istituto solo nel 2019.

Come anche riconosciuto dalla giurisprudenza di merito citata dalla difesa AO (Corte appello Milano, Sez. lavoro, sentenze n. 337 del 21 aprile 2022 e n. 1424 del 13 gennaio 2022; c.f.r. altresì Cass. n. 3578/1986), dunque, la “stasi stagionale” riguarda i casi di attività agricola colturale che, per le peculiarità della stessa, subisce delle sospensioni stagionali (non pertinente la giurisprudenza di legittimità citata dalla parte VE, riferita al diverso istituto degli sgravi contributivi di cui alla legge n. 67/88).

Non si tratta, come sembrerebbe adombrare la difesa dei convenuti, di introdurre un requisito non previsto dalla legge n. 457/1972 o un’artificiosa “dicotomia tra imprese agricole con terreni oppure senza terra” (c.f.r. pag. 8 comparsa AO e pag. 10 difesa VE): la portata interpretativa della circolare Inps riguarda esclusivamente il concetto di “stasi stagionale”, concetto rientrante, proprio per lata interpretazione della stessa Inps, tra le “altre cause” genericamente indicate dall’articolo 8 della menzionata legge n. 457.

D’altra parte, occorre rilevare che, assunta la lacuna probatoria di cui erano affette le istanze di concessione della prestazione, va ricordato che il riferimento alla sola “stasi stagionale” non poteva in alcun modo ritenersi sufficiente, essendo comunque necessaria la prova e verifica della temporaneità della sospensione, della sua non imputabilità a lavoratori e datore e, infine, dell’effettiva eziologia causale tra evento e sospensione dell’attività.

Sempre sotto il profilo sostanziale, infatti, rileva quanto sostenuto dalla Procura in ordine al difetto di documentazione probatoria a sostegno delle istanze accolte: occorre rilevare che le domande di prestazione (modelli SR33 e SR43, prodotti dalla Procura all’interno dell’allegato n. 10) sono tutte identiche e del tutto lacunose, senza indicazione di una causale specifica e senza alcuna ulteriore documentazione a dimostrazione della temporaneità e non imputabilità dell’evento.

Il semplice riferimento alla “stasi stagionale”, in difetto di ulteriori indicazioni o documentazione, non consentiva in alcun modo la verifica circa la temporaneità della sospensione, e cioè che venisse “comunque assicurata una sostanziale continuità di occupazione” (cfr. circolare Inps n. 178/1993).

4.2 Non incide, sulla valutazione qui esposta, la circostanza che i provvedimenti di annullamento in autotutela siano stati, a loro volta, successivamente annullati dai giudici ordinari o dal Comitato provinciale INPS di Aosta: il motivo di annullamento non attiene, infatti, alla legittimità sostanziale dei provvedimenti di concessione della CISOA quanto, invece, alla tardività dell’esercizio dell’autotutela.

4.3 Assunta l’illegittimità dei provvedimenti di concessione della CISOA, ne deriva la doverosa, o quantomeno legittima, annullabilità degli stessi in autotutela: da qui, nell’assunto attoreo, la responsabilità omissiva degli odierni convenuti, oggetto, come già detto sopra, della domanda risarcitoria proposta dal P.M. in via principale e nell’importo di euro 224.347,52.

Questo aspetto, invero, andrebbe affrontato sotto plurimi profili, con risvolti che inevitabilmente tendono a sovrapporsi: l’individuazione del preciso dovere di agire la cui violazione può fondare una responsabilità, la tempestività o meno dell’esercizio dell’autotutela, i rapporti con il contenzioso civile originato dall’impugnazione dei provvedimenti di annullamento, la colpevolezza dei soggetti asseritamente tenuti all’attivazione dei procedimenti di annullamento.

Tuttavia, per ragioni di economia processuale, è sufficiente richiamare con precisione la causa petendi su cui la Procura regionale ha fondato il proprio assunto: “aver omesso di attivarsi tempestivamente per l’annullamento in autotutela dei provvedimenti già adottati”, e più nello specifico, non essersi attivati entro “18 mesi stabiliti dall’art. 21-nonies, L. n. 241/1990”.

Detto in altri termini, la Procura regionale non fonda l’eziologia causale del danno sulla mancata attivazione dei procedimenti di annullamento in autotutela quanto, piuttosto, sull’attivazione tardiva decorsi oltre 18 mesi dai provvedimenti, con conseguente illegittimità dei provvedimenti di annullamento e recupero per violazione del legittimo affidamento dei beneficiari. La stessa Procura, infatti, ritiene ragionevoli le pronunce di merito che, stante l’adozione dei provvedimenti di annullamento in autotutela oltre il termine di cui all’articolo 21 nonies legge n. 241/1990, hanno dichiarato illegittimi questi provvedimenti di II grado emessi dall’Inps.

4.4 Così inquadrata la domanda attorea, rispetto alla stessa deve ritenersi assolutamente insussistente il requisito soggettivo della colpa grave.

Occorre considerare, infatti, che, quanto affermato dalla Procura, e dalla giurisprudenza di merito, non appare assolutamente espressione di un orientamento consolidato. Anzi, non si può non rilevare, come esaurientemente segnalato dalla difesa della convenuta AO, che la stessa giurisprudenza di legittimità ha ritenuto il trattamento sostitutivo della retribuzione di cui all'art. 8 della legge 8 agosto 1972 n. 457 espressione di un diritto soggettivo sussistente “anche prima dell'emanazione del provvedimento amministrativo di autorizzazione” (Cass. Sez. Un., n. 6/1993). Così inquadrato il diritto all’integrazione retributiva degli operai agricoli, ne consegue che tale diritto si fonda sull’esistenza effettiva dei relativi presupposti, restando irrilevanti eventuali vizi del provvedimento o procedimento amministrativo (Cass. Sez. Lav. n. 12457 del 19.04.2022), anche di II grado. Ciò significa, quindi, che nella materia in esame potrebbero non trovare applicazione le norme sul procedimento amministrativo e sulle modalità di esercizio del potere di autotutela: in difetto dei requisiti sostanziali (come assunto nella domanda attorea), secondo la tesi della giurisprudenza citata, l’Inps potrebbe procedere all’annullamento in autotutela senza limiti di tempo.

4.5 Fatte tali considerazioni, e tenuto conto che la stessa Procura da atto dell’esistenza di difformi orientamenti giurisprudenziali sul punto, in disparte la sorte del contenzioso ordinario relativo ai provvedimenti di autotutela (id est, se tempestivi o meno), se ne deve dedurre indubbiamente l’assenza di colpa grave in capo agli odierni convenuti.

Se si considera, come sopra riportato, che la Procura fonda l’azione sul non tempestivo esercizio dell’annullamento in autotutela, e che tale tempestività è oggettivamente incerta, è inevitabile escludere una condotta omissiva gravemente colposa a carico dei convenuti.

D’altra parte, se la stessa difesa legale dell’Istituto ha impugnato in Cassazione le pronunce di merito che annullavano i provvedimenti di recupero, fondando i ricorsi proprio sull’inesistenza di un termine decadenziale per l’esercizio dell’autotutela (i relativi ricorsi sono allegati dalla Procura, pur senza adeguata numerazione, e, quindi, in assenza di un compiuto adempimento dell’onere di cui all’art. 86, c. 2, lett f), c.g.c.), a maggior ragione va escluso qualunque giudizio di rimproverabilità soggettiva nell’inerzia dei convenuti i quali, ragionevolmente, potevano non conoscere, o ritenere non operante, il termine decadenziale stabilito dall’articolo 21 nonies legge n. 241/1990.

4.6 Ad analoga conclusione, peraltro, conduce anche la disamina dell’eziologia causale.

4.7 Giova ricordare, sotto tale profilo, che l'esistenza del rapporto causa-effetto tra la condotta omissiva del soggetto e l'evento dannoso subìto dai terzi va accertata facendo impiego dei principi generali di cui agli articoli 40 e 41 c.p., temperati dal principio della c. d. causalità adeguata o quella similare della c.d. regolarità causale (ex multis: Cass. 1.3.2007; n. 4791; Cass. 6.7.2006, n. 15384; Cass. 27.9.2006, n. 21020; Cass. 3.12.2002, n. 17152; Cass. 10.5.2000 n. 5962), secondo i quali ciascuno è responsabile soltanto delle conseguenze della sua condotta, attiva o omissiva, che appaiono sufficientemente prevedibili al momento nel quale ha agito, escludendosi in tal modo la responsabilità per tutte le conseguenze assolutamente atipiche o imprevedibili.

Nella causalità omissiva, in particolare, l’accertamento del rapporto di causalità omissiva passa attraverso l’enunciato “controfattuale” che pone al posto dell’omissione il comportamento alternativo dovuto, onde verificare se la condotta doverosa avrebbe evitato il danno lamentato dal terzo.

4.8 Ebbene, a parere della Sezione, l’eventuale condotta attiva asseritamente omessa (id est, la tempestiva attivazione dell’autotutela) non sarebbe stata in grado, comunque, di elidere il nesso causale con il danno azionato dal requirente. Quest’ultimo, infatti, non è rappresentato dall’intempestivo esercizio dell’autotutela (rispetto al quale, per esempio, potrebbero rappresentare un danno le spese legali infruttuosamente sostenute), quanto, invece, dai pagamenti indebiti della cassa integrazione.

Tale voce di danno non sarebbe stata elisa, con un sufficiente grado di certezza, dalla tempestiva attivazione dell’autotutela, in quanto mero presupposto di un incerto nell’an, e del tutto aleatorio nel quantum, recupero dell’indebito; talché, la mancata attivazione dell’autotutela non vale a costituire, in sé, condizione interruttiva della sequenza causale del comportamento ascritto (erogazione della CISOA in assenza dei presupposti procedimentali e sostanziali previsti dalla legge), che deve ritenersi produttivo, in via autonoma ed esclusiva, del danno derivante dalla pregressa condotta attiva contestata al convenuto.

La mancanza dell’elemento soggettivo della colpa grave in ordine alla contestata mancata attivazione dell’autotutela, esime il Collegio dall’esame di altri profili e segnatamente dall’esame dell’eccezione di prescrizione proposta dalla difesa AO, laddove assume la mancanza di efficacia interruttiva dell’atto di costituzione in mora, non avendo lo stesso menzionato la richiesta di risarcimento per l’omessa attivazione delle procedure di autotutela.

5. Venendo all’esame della domanda proposta in via subordinata, la Procura regionale ha chiesto la condanna dei convenuti VE e AO al pagamento del complessivo importo di euro 33.416,59 per aver concesso prestazioni CISOA in difetto dei relativi presupposti, sostanziali e procedimentali. L’importo di euro 33.416,59 è stato determinando dalla Procura (rispetto al totale delle erogazioni – 425.953,25- relative al triennio 2016.2018), tenendo conto dei ratei prescritti con riferimento agli atti di costituzione in mora emessi nei confronti dei convenuti.

A parere della Sezione, la domanda merita accoglimento.

6. In ordine all’antigiuridicità oggettiva della condotta dei convenuti, occorre richiamare quanto sopra esposto in ordine ai chiari profili di illegittimità dei provvedimenti di concessione del beneficio ai paragrafi 4.1.1 e 4.1.2: l’adozione di provvedimenti palesemente illegittimi integra una condotta oggettivamente antigiuridica, la cui connotazione in termini di responsabilità erariale, peraltro, richiede l’esame dell’elemento soggettivo nei termini proposti dall’attore.

7. In ordine a quest’ultimo aspetto, non vi possono essere dubbi sulla sussistenza di una colpa grave in capo ai convenuti.

7.1 Quanto al convenuto VE, nella sua qualità di direttore della sede Inps, non poteva non essere a conoscenza della corretta procedura di riconoscimento della cassa integrazione operai agricoli, a maggior ragione considerando che egli stesso era componente dell’unico organo, la commissione di cui all’articolo 14 legge n. 457/72, legittimato alla valutazione e riconoscimento del diritto al trattamento sostitutivo della retribuzione.

Né può assumersi alcuna incertezza giuridica, richiamandosi sul punto quanto esposto al paragrafo 4.1.1 in ordine alla disciplina di riordino degli ammortizzatori sociali, introdotta dal d.lgs. n. 148/2018, ed alla circolare esplicativa Inps n. 197/2015.

Come già si è esposto, la richiamata disciplina normativa non conteneva alcun riferimento alla legge n. 457/1972, né individuandola tra i provvedimenti abrogati né disciplinando diversamente (così da determinare un’abrogazione implicita) la stessa materia della cassa integrazione per gli operai agricoli. Parimenti, nessuna indicazione relativa a tale specifico istituto era contenuta nella menzionata circolare n. 197.

Ne deriva che né il d.lgs. n. 148/2018, né la relativa circolare esplicativa, potevano indurre un operatore di media diligenza a ritenere modificato il procedimento di riconoscimento della CISOA dettato dall’articolo 14 legge n. 457/1972.

D’altra parte, a conferma dell’assunto, non si può non rilevare come i provvedimenti di concessione (prodotti dalla Procura all’interno dell’allegato 10) contenessero tutti la comunicazione “che la Commissione Provinciale riunitasi il 23/02/2017 [specificando di volta in volta la data dell’asserita riunione] ha riconosciuto il diritto al trattamento richiesto che verrà erogato dalla Sede INPS con ordinativo di pagamento”: ora, se si considera che dal 2015 la Commissione non veniva più convocata, è evidente non solo la falsità ideologica contenuta nel provvedimento ma anche la stessa consapevolezza circa il permanere del ruolo cardine della Commissione nel procedimento di riconoscimento della CISOA.

Non possono sussistere dubbi, pertanto, circa l’inescusabile negligenza ed imperizia (al limite, invero, di una dolosa consapevolezza) in capo al convenuto VE il quale, stante la qualifica professionale ed il ruolo di vertice all’interno dell’Istituto, avrebbe certamente dovuto farsi garante della corretta interpretazione della disciplina relativa alle proprie funzioni, avendo tutti gli strumenti per ottenere, in caso di dubbio, i necessari chiarimenti da altre sedi o organi dell’Istituto.

Né il riferimento a imprecisate deleghe a favore di altri soggetti può indurre ad un esonero da responsabilità: il convenuto VE era membro di diritto della Commissione per la valutazione delle domande di CISOA e, in quanto tale, avrebbe dovuto quantomeno verificare il suo corretto funzionamento. D’altra parte, va precisato che al convenuto VE non si imputa la responsabilità della mancata convocazione della Commissione esaminatrice quanto, invero, l’aver avallato una prassi di gestione di pratiche economicamente rilevanti senza il rispetto della relativa procedura, con il conseguente mancato adeguato riscontro dei relativi requisiti sostanziali.

7.2 Analoghe considerazioni non possono non estendersi alla convenuta AO quale responsabile dell’Ufficio preposto alla concessione di ammortizzatori sociali. Anche in questo caso, infatti, occorre considerare che i documenti di concessione, firmati dal “Responsabile del procedimento”, contenevano la falsa indicazione dell’avvenuta delibera positiva di un organo in realtà mai convocato.

La convenuta, quindi, considerato che quanto affermato dalla difesa in ordine all’esistenza di una linea direttiva comune ai vertici della sede Inps di Aosta è del tutto sfornito di riscontri probatori (la prova per testi è richiesta su altre circostanze), stante la posizione rivestita ed il ruolo di responsabilità proprio con riferimento alla materia oggetto dell’assunta responsabilità erariale, doveva avvedersi della macroscopica illegittimità da cui erano affetti i provvedimenti di concessione del beneficio, specie considerato che tale illegittimità era ictu oculi scritta negli stessi provvedimenti alla sua firma.

D’altra parte, non si può non richiamare quanto sopra esposto in ordine all’assoluta lacunosità delle domande di prestazione ed al difetto di documentazione a prova dei relativi requisiti sostanziali: ciò dimostra, inequivocabilmente, una marcata incuria nella gestione delle pratiche, incuria che non può non essere imputabile al responsabile dell’ufficio preposto a tali pratiche. In disparte la questione dell’interpretazione della causale “stasi regionale”, ciò che esprime un’inescusabile negligenza è la mancanza di qualunque approfondimento sulle domande esitate o, a monte, la mancata verifica della correttezza del proprio operato, verifica vieppiù necessaria in presenza di requisiti (qui si il riferimento alla “stasi stagionale”) imprescindibili per l’erogazione in argomento.

Al riguardo, tralasciando isolati orientamenti della giurisprudenza di merito, va rilevato che la circolare Inps n. 178 del 26 luglio 1993 collega espressamente la causale “breve stasi stagionale (fine lavori, mancanza lavoro) …all'ordinamento colturale dell'azienda ed alla consistenza numerica degli operai addetti”, sempreché “sia comunque assicurata una sostanziale continuità di occupazione”.

Ora, a fronte di indicazioni chiare fornite dall’Inps, non può porsi in dubbio il dovere dei propri dipendenti di conformarsi alle stesse, senza che questi, in difetto di contrarie indicazioni, possano autonomamente introdurre interpretazioni novative, anche se seguire da isolata giurisprudenza di merito (peraltro, solo di primo grado).

La colpa grave della convenuta AO, quindi, configurabile come inescusabile negligenza, risiede nel non aver verificato le modalità di gestione delle pratiche transitate dal suo Ufficio, permettendo il consolidarsi per anni di una prassi operativa palesemente illegittima.

7.3 Non inducono a differente conclusione le argomentazioni della difesa AO in ordine alla situazione dell’ufficio da lei preposto.

Occorre inevitabilmente considerare, infatti, che l’affermazione secondo cui “la dotazione di personale era assolutamente deficitaria rispetto ai compiti e ai carichi di lavoro dell’Ufficio” è espressione di un giudizio di valore che non può certamente essere rimesso alla prova testimoniale (il testimone, com’è noto, è chiamato a deporre su fatti determinati o obiettivi, astenendosi dall’esprimere le proprie valutazioni o impressioni).

L’eventuale dimostrazione dell’effettiva esistenza di una situazione deficitaria avrebbe potuto emergere, invero, dal confronto tra la dotazione di personale e la pianta organica dell’Ufficio: il mero elenco di competenze, di per sé, non può indurre ad alcuna considerazione nel senso prospettato dalla difesa. In ogni caso, tutte le molteplici carenze e irregolarità evidenziate nella Relazione ispettiva del 6 febbraio 2019 dimostrano come, nella gestione della CISOA, vi sia stata una evidente e gravissima superficialità non superabile dalle asserite carenze di personale.

7.4 Neppure appaiono meritevoli di accoglimento le istanze ex art. 94 c.g.c. formulate dai convenuti.

In particolare, per quanto riguarda le istanze avanzate dalla difesa della convenuta AO, esse avrebbero come risultato una mera descrizione dell’attività e delle competenze attribuite alla convenuta, senza offrire alcun parametro o elemento di confronto per dedurne valutazioni circa l’assunto eccessivo impegno della convenuta. Eccessivo impegno che, anche ove ammesso, non potrebbe in alcun modo giustificare le macroscopiche illegittimità evidenziate, vieppiù considerato che agli atti non vi è prova alcuna che la convenuta AO avesse mai manifestato o lamentato una situazione di personale difficoltà.

7.5 Parimenti non meritevoli di accoglimento risultano le istanze di acquisizione documentale proposte dalla difesa VE, non avendo la parte offerto prova alcuna circa l’impossibilità di reperire tali documenti o di provare aliunde le circostanze da questi rilevabili (Cass. n. 14374/2023; Cass. n. 1484/2014 sulla prova dell’indispensabilità del documento).

7.6 Alla luce di quanto esposto, pertanto, per entrambi i convenuti sussiste una marcata violazione del dovere di diligenza che ordinariamente può essere pretesa da funzionari apicali o, comunque, responsabili di un ufficio, avendo entrambi, nei rispettivi ruoli, avallato prassi operative inequivocabilmente contra legem, senza alcun tipo di confronto o approfondimento con altre sedi Inps o con i vertici dell’Istituto.

8. In ordine alla quantificazione del danno, contrariamente a quanto affermato dalla difesa AO, esso trova puntuale dimostrazione con la produzione della documentazione inerente alla concessione e pagamento (modelli IP6 bis) delle cassa integrazione (allegato n. 10 di parte requirente) nonché con gli elaborati Inps relativi alle erogazioni effettuate.

Tali elaborati, infatti, proprio per la fonte di provenienza (ente pubblico), risultano a questa Sezione particolarmente attendibili, senza che sussistano elementi per porne in dubbio la natura oggettiva. D’altra parte, la circostanza che i pagamenti siano stati effettivi (e per gli importi indicati dall’Istituto) emerge altresì dalla relazione dell’Ispettorato del lavoro e trova, infine, definitiva conferma nella circostanza che i beneficiari di tali pagamenti abbiano impugnato tutti gli atti di annullamento in autotutela, evidentemente nell’interesse di mantenere quanto indebitamente percepito.

Il prospetto prodotto dalla Procura (allegato n. 1, documento n. 9), pertanto, costituisce solo un riepilogo delle somme indebitamente corrisposte, fondato su documenti contabili agli atti.

8.1 Tale danno deve ritenersi assolutamente attuale e certo atteso che, stante la piena separazione tra ordinamenti, l’eventuale azione di recupero posta in essere dall’Amministrazione danneggiata (attualmente, pendono i ricorsi in Cassazione avverso i provvedimenti di annullamento degli atti di esercizio dell’autotutela) troverà pieno riconoscimento in sede esecutiva.

8.2 Ciò posto, nella domanda attorea il danno viene quantificato in euro 33.416,59, calcolato tenendo conto della prescrizione quinquennale. In particolare, assume il requirente, poiché l’Inps interrompeva la prescrizione quinquennale con nota 11.8.2022, e che tale atto di costituzione in mora è pervenuto ai destinatari in data 19.8.2022 (quanto al convenuto VE) e in data 22.8.2022 (quanto alla convenuta AO), gli stessi dovrebbero rispondere per gli esborsi successivi, rispettivamente, al 19.8.2017 e al 22.8.2017.

9. Occorre esaminare, quindi, l’eccezione di prescrizione formulata dai convenuti (espressamente nel corpo della comparsa di costituzione dalla convenuta AO, solo nelle conclusioni dal convenuto VE), considerando che l’atto di citazione è stato notificato ad entrambe le parti, a mezzo pec, in data 3.12.2024.

L’eccezione non può essere accolta, essendo la domanda attorea già correttamente perimetrata in relazione alla previsione di cui all’articolo 66 c.g.c., a mente del quale “il termine quinquennale di prescrizione può essere interrotto per una sola volta”, con la conseguenza che “al tempo residuo per raggiungere l'ordinario termine di prescrizione quinquennale si aggiunge un periodo massimo di due anni; il termine complessivo di prescrizione non può comunque eccedere i sette anni dall'esordio dello stesso”.

Tale norma, per come emerge dal chiaro tenore letterale, non deve essere interpretata nel senso di estendere, sic et simpliciter, il termine di prescrizione da cinque a sette anni: invero, il termine di prescrizione resta sempre quinquennale e l’eventuale interruzione determina esclusivamente il decorrere di un nuovo termine quinquennale, così aggiungendo al tempo mancante per raggiungere il quinquennio dall’esordio della prescrizione (ovvero l’ordinario termine di prescrizione quinquennale) un ulteriore periodo di tempo fino al raggiungimento del quinquennio (dall’atto interruttivo), periodo che tuttavia deve essere al “massimo” di due anni (in questi termini, Corte conti, Sez. Calabria. n. 89/2024; c.f.r. anche Corte conti, Sez. Calabria, n. 104/2025).

9.1 Così esposto il quadro normativo di riferimento, tenendo conto della data di notifica dell’atto di citazione (e non, come sostenuto dalla difesa AO, della data di deposito), il Collegio rileva l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione, avendo la Procura regionale limitato la domanda alle erogazioni avvenute a partire dal 7 dicembre 2017 (corrispondenti correttamente ad euro 33.416,59), come si evince dai prospetti prodotti dal requirente (file denominati “Somme CISOA 2017-2018 mancato recupero” e “Somme CISOA 2017-2018 somme erogate non prescritte”).

E’ opportuno rilevare, infatti, che laddove (pag. 14 dell’atto di citazione) la Procura collega l’importo di euro 33.416,59 a tutti gli esborsi successivi al 19/8/2017 e al 22/8/2017 ciò costituisce un’affermazione meramente giuridica, relativa al ritenuto decorso dei termini prescrizionali: invero, l’esame dei menzionati prospetti, evidenzia come, in punto di fatto, non sussistessero pagamenti effettuati tra l’agosto ed il dicembre 2017. Di talché, si ribadisce la correttezza del conteggio operato dal requirente, conforme al perimetro prescrizionale individuato dalla Sezione.

D’altra parte, al netto della difesa VE che non argomenta in alcun modo l’eccezione di prescrizione (al limite dell’inammissibilità della stessa), non si può non rilevare come la stessa difesa AO abbia ritenuto “prescritto il presunto danno erariale in relazione a tutte le erogazioni di CISOA disposte antecedentemente al 26.11.2017”, così implicitamente confermando la correttezza del computo operato dalla Procura regionale quanto alla domanda subordinata qui in esame.

9.2 In ordine alla ripartizione del danno, questo Collegio, tenuto conto del differente livello di responsabilità, ritiene del tutto ragionevole quanto proposto dalla Procura, con conseguente attribuzione dell’80% del danno al convenuto VE (per complessivi euro 26.733,27) e del residuo 20% (pari ad € 6.683,31) alla convenuta AO.

9.3 Non merita accoglimento la difesa dei convenuti laddove invocano un concorso di responsabilità. In particolare, non può essere riconosciuto un concorso di responsabilità di altri addetti all’Ufficio, invocato dalla convenuta AO: proprio perché la convenuta era responsabile di tale Ufficio, era suo compito curare le modalità operative dei soggetti a lei subordinati, assicurandosi che non seguissero prassi del tutto illegittime.

Parimenti, non può riconoscersi un concorso di responsabilità dell’Inps per non essersi attivato tempestivamente con i procedimenti di annullamento in autotutela: pur senza riconoscere una responsabilità giuridica precisa in capo ai convenuti (vedi sopra), cionondimeno erano proprio i soggetti direttamente coinvolti nell’attività illecita che avrebbero potuto, e dovuto, mettere l’Istituto nelle condizioni di attivare tali procedimenti.

9.4 Infine, stante la segnalata gravissima incuria nella gestione di un settore comportante l’erogazione di risorse della fiscalità, non si ritiene sussistano sufficienti ragioni per l’applicazione del potere riduttivo. D’altra parte, anche il giudice del lavoro, che si è pronunciato avverso i provvedimenti disciplinari, non ha mancato di evidenziare che “E’ pacifico, infatti, che in tutta Italia non abbia operato per lungo tempo la sola Commissione di Aosta […]” (Tribunale di Aosta sentenza n. 84/2021).

10. In conclusione, i convenuti VE SC e AO AN vanno condannati al pagamento degli importi sopra indicati, oltre rivalutazione monetaria dalla data di costituzione in mora. Gli interessi sono dovuti dalla data di deposito della presente sentenza e fino al soddisfo.

11. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in favore dell’Erario dello Stato.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Valle d’Aosta, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando, In accoglimento della domanda formulata dal Pubblico Ministero in via subordinata, Condanna VE SC e AO AN al pagamento, in favore dell’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, della complessiva somma di € 33.416,59, da porsi a carico del convenuto SC VE per la quota di € 26.733,27, e della convenuta AN AO per la quota di € 6.683,31, oltre la rivalutazione monetaria dalla data di costituzione in mora.

Gli interessi legali sono dovuti dalla data di deposito della presente sentenza e fino al soddisfo.

Condanna i convenuti al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Erario, nei limiti del 50% ciascuno, spese liquidate in euro 537,92

(cinquecentotrentasette/92).

Così deciso in Aosta, nella camera di consiglio del 25 giugno 2025.

Manda alla segreteria per le comunicazioni di rito.

Il Giudice estensore Il Presidente Cristiano BALDI Maria Riolo

F.to digitalmente F.to digitalmente

Depositata in segreteria il giorno 11 luglio 2025 Il funzionario Geltrude Petrini

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