003 82/ 05 OGGETTO Somministrazione acqua REPUBBLICA ITALIANA ORIGINALE IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONE TERZA CIVILE ESENTE REGISTRAZIONE-ESENTE BOLU-ESENTE DIRITTI composta dai Signori Magistrati: dott. Vincenzo CARBONE Presidente R.G. 25616/02 Rep. dott. Francesco SABATINI Consigliere Cron. 382 dott. Luigi Francesco DI NANNI Consigliere dott. Michele LO PIANO Consigliere rel. Ud. 17.12.2004 dott. Francesco TRIFONE Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da Comune di Alghero, in persona del sindaco pro tempore, avv. и Marco Tedde, elettivamente domiciliato in Roma, Via Giuseppe л Palumbo n. 3, presso lo studio dell'avv. Alessandro Di Maio, difeso dall'avv. Giulio Spanu, giusta delega in atti. ricorrente

contro

MA EL. intimata avverso la sentenza n. 107/02 del Giudice di pace di Alghero, emessa il 23 aprile 2002 e depositata il 23 aprile 2002 (R.G. 576/01); денг 12004 udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17 dicembre 2004 dal relatore consigliere dott. Michele Lo Piano;
udito il P.M., nella persona del sost. proc. gen. dott. Pietro Abbritti, che ha concluso per l'accoglimento del primo motivo del ricorso con assorbimento del secondo;
in subordine rimessione alle sezioni unite. Svolgimento del processo La parte in questa sede intimata convenne in giudizio davanti al giudice di pace di Alghero il Comune della stessa città esponen- do che, in relazione alla richiesta di pagamento del corrispettivo per il consumo di acqua potabile, canoni fognatura e depurazione, ave- va rilevato che la fatturazione relativa al consumo di acqua era av- venuta tenendo a base di calcolo un impegno annuale di 200 mc. Affermò che, essendo stato il consumo inferiore, aveva provveduto al pagamento della somma corrispondente all'effettivo prelievo ri- levato e indicato in fattura e sostenne che null'altro doveva corri- и spondere al comune. Chiese dunque che il giudice adito, anche fa- м cendo ricorso all'equità, dichiarasse non dovuta alcuna somma ul- teriore. Il Comune di Alghero resistette, invocando tra l'altro l'appli- cazione del regolamento idrico vigente nell'anno di riferimento della fattura e specificatamente gli artt. 18 e 19. Il giudice di pace ha accolto la domanda, dichiarando non dovuta alcuna somma ulteriore rispetto a quella già corrisposta. Ha osservato in particolare:

2 - che la pretesa avanzata dal Comune di Alghero non poteva trovare fondamento nei richiamati artt. 18 e 19 del regolamento idrico, approvato con deliberazione commissariale n. 468 del 24 maggio 1983, per i motivi indicati in precedenti sentenze, con le quali era stato affermato il principio secondo cui il rapporto tra ente erogante ed utente trova la sua disciplina nel contratto stipulato e non in un atto normativo unilaterale, ancorché secondario come il regolamento;
il quale, nonostante la denominazione usuale impie- gata, non riveste in alcun modo natura di atto regolamentare in sen- so tecnico, fonte di diritto e come tale in grado di imporsi unilate- ralmente sul pubblico degli utenti;
che il contratto, in base alla definizione che ne offre l'art. 1321 c.c., rappresenta l'unico strumento tecnico-giuridico idoneo ad individuare i diritti e gli obblighi da esso scaturenti;
- che, con riferimento al caso di specie, in tanto avrebbe po- tuto affermarsi che parte attrice fosse obbligata al pagamento di un иш consumo minimo di 50 mc. trimestrali in quanto fosse stata data la л prova che essa aveva sottoscritto un contratto con il quale aveva assunto tale specifico obbligo;
che nello stesso regolamento idrico comunale, agli artt. 34, 35, 36, 37 e 50, era esplicitamente affermato che la struttura del rapporto negoziale d'utenza derivava proprio da un contratto inter- corso tra il comune nella sua qualità di erogatore del servizio idri- co, da un lato, ed il cittadino-utente quale beneficiario di tale ser- vizio, dall'altro;

3 - che, in mancanza della prova scritta, il comune, sul quale gravava il relativo onere probatorio ai sensi dell'art. 2697 c.c., non aveva dimostrato i fatti costitutivi posti a base della sua pretesa creditoria, e cioè l'assunzione da parte dell'utente dell'obbligo di pagare un corrispettivo per una quota minima di 200 mc., ancorché il consumo fosse stato inferiore;
- che tale regola di giudizio era da ritenersi equa ai sensi del- l'art. 113 c.p.c. e che l'equità della stessa trovava conferma nel fatto che, con riferimento al 1999, il regolamento idrico del comune di Alghero era stato modificato con l'abolizione del criterio del minimo garantito» e l'ancoraggio della fatturazione ai consumi ef- fettivi. и Avverso detta sentenza ricorre per cassazione il Comune di л Alghero affidandosi a due motivi, illustrati con memoria. La parte intimata non ha svolto attività difensiva. Motivi della decisione Con il primo motivo il Comune ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione delle regole processuali in relazio- ne all'art. 114 c.p.c.», deducendo che il regolamento comunale che fissa la tariffa da pagare per il consumo dell'acqua deve classifi- carsi tra quelli autorizzati sicché, una volta adottato nelle forme di rito dall'organo competente, costituisce fonte di diritto secondario e le prescrizioni in esso contenute, improntate a finalità di pubblico interesse, sono irrinunciabili in mancanza dell'adozione di un nuo- vo regolamento e costituiscono un diritto indisponibile. 4 Sostiene che conseguenza di detta indisponibilità è, come ri- tenuto dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 8375 del 2002, la preclusione del giudizio equitativo di cui all'art. 113, secondo comma, c.p.c., dovendo detta norma porsi in correlazione con il successivo art. 114 c.p.c., secondo il quale il giudizio di equità a ri- chiesta delle parti può concernere soltanto diritti disponibili. Conclude che il giudice di pace aveva quindi l'obbligo di applicare il citato regolamento, ritualmente prodotto. Con il secondo motivo la sentenza è censurata per violazione dell'art. 111 della Costituzione e per omessa motivazione su un punto decisivo della controversia, in relazione all'art. 360, nn. 1, 3 e 5, c.p.c.. Afferma il ricorrente che la regola equitativa posta dal giudi- ми ce di pace a base della sua decisione ai sensi dell'art. 113 c.p.c. era stata che «in tanto l'obbligazione al pagamento del minimo garanti- to sorge in capo al somministrato, in quanto tale obbligo discenda da un contratto da esso sottoscritto». Facendo ricorso all'equità, il giudice aveva omesso di motivare compiutamente secondo le rego- le di diritto, che lo avrebbero invece indotto al rigetto e non all'accoglimento della domanda. Rileva inoltre: che parte attrice non aveva contestato l'esi- stenza di un rapporto di somministrazione in atto con il Comune, essendosi soltanto limitata a contestare di essere tenuta al pagamen- to del minimo garantito;
che il Comune aveva prodotto il regola- mento ed aveva quindi provato il fatto costitutivo del proprio dirit- 5 to al pagamento del minimo garantito;
che il somministrante era quindi tenuto, «trattandosi di diritto indisponibile, a pretendere l'applicazione regolamentare, ed il somministrato, per il solo fatto dell'accettazione e dell'utilizzo del servizio, era tenuto alla osser- vanza delle norme regolamentari»; che il giudice di pace aveva, pertanto, erroneamente ritenuto che solo con la stipula di un con- tratto scritto di somministrazione potesse sorgere l'obbligo per l'utente di osservare le norme del minimo garantito. Sostiene che, se tale assunto fosse vero, nessuna norma del regolamento comunale sarebbe stata applicabile al rapporto tra le parti e che la mancata ed immotivata applicazione delle norma re- golamentare sulla base di un presunto obbligo del Comune di pro- vare il proprio credito (per il minimo garantito) con atto diverso dal ли regolamento si era risolta in una disapplicazione di fatto della nor- ma regolamentare che, legittimamente, vincola tutti coloro che uti- lizzano il servizio di acqua potabile del Comune di Alghero. Chiede, conclusivamente, la cassazione della sentenza impu- gnata in considerazione dell'irregolare ricorso all'art. 113 c.p.c. e della totale mancanza di motivazione sulla effettuata disapplicazio- ne degli artt. 18 e 19 del regolamento in vigore, le cui previsioni erano volte a distribuire fra tutti gli utenti taluni costi diversi da quelli integrati dal consumo, in base a parametri miranti alla com- penetrazione degli interessi privati con quelli pubblici. Il ricorso non può trovare accoglimento. Numerosi ricorsi, tutti identici a quello in esame e trattati 6 nella medesima udienza, sono stati rigettati da questa Corte (v. per tutte sent. n. 11738/04, n. 11747/04, n. 13437/04). Successivamente a quelle pronunce è intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 206 del 2004, pubblicata sulla Gazzet- ta ufficiale n. 27 del 14 luglio 2004. Il ricorso deve essere esaminato, tenendo conto di questa sentenza, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 113, secondo comma, del c.p.c., nella parte in cui non prevede che il Giudice di pace debba osservare i principi informatori della materia». La pronuncia appartiene a quel particolare tipo di sentenze di accoglimento definite come sentenze additive, nelle quali il dispo- sitivo indica testualmente ciò che viene aggiunto al testo di legge - ritenuto non conforme alla costituzione - per renderlo ad essa con- forme. Con dette sentenze la norma ritenuta incostituzionale non viene espunta dall'ordinamento ma vi rimane integrata secondo la formula indicata dal giudice costituzionale. Dal momento in cui la sentenza della Corte costituzionale è pubblicata, la norma dichiarata incostituzionale deve essere appli- cata con le integrazioni indicate dalla medesima Corte. Si tratta, invero, di una sentenza additiva integrativa di carat- tere autoapplicativo. Nella specie, la sentenza della Corte costituzionale integra la norma introducendo non un elemento specifico ma un principio di 7 carattere generale, sulla cui portata occorre indagare, tenendo conto delle ragioni espresse dalla stessa Corte per pervenire alla dichia- razione di incostituzionalità della norma in assenza di quella inte- grazione. La Corte costituzionale è stata investita della questione di legittimità costituzionale sul presupposto «dell'esistenza di un dirit- to vivente - originato dalla sentenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione 716/99 - secondo cui l'equità di cui all'art. 113, se- condo comma, c.p.c. è sostitutiva e non correttiva o integrativa della regola di diritto, non dovendo il giudice seguire i principi che regolano la materia né individuare le norme giuridiche astrattamen- te applicabili bensì creare egli stesso la regola della decisione. Con la conseguenza che le sentenze equitative del giudice di pace sono ricorribili per Cassazione solamente per violazione di norme pro- иш cessuali o per violazione di norme costituzionali e comunitarie (ma Л non anche per violazione dei principi generali dell'ordinamento) ovvero nel caso di motivazione meramente apparente»>. La questione è stata sollevata con riferimento agli artt. 3, 24, 101, secondo comma, 111, settimo comma, e 134 della Costituzio- ne. La Corte costituzionale ha dichiarato in parte infondata ed in parte inammissibile la questione di legittimità costituzionale solle- vata in riferimento all'art. 3 della Costituzione, mentre ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 113, secondo comma, c.p.c., così come interpretato da questa Corte, nella parte in cui non pre- 8 vede che il giudice di pace debba osservare i principi informatori della materia, per violazione degli artt. 24 e 101, secondo comma della Costituzione, ritenendo assorbite le censure riguardanti gli artt. 111, settimo comma, e 134 della Costituzione, atteso che «una volta stabilito che il giudizio di equità deve svolgersi nel rispetto dei principi informatori della materia, ne discende la ricorribilità per Cassazione delle relative sentenze, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3 del c.p.c., per la violazione dei detti principi>>. Il problema che si pone all'interprete, a seguito della sentenza della Corte costituzionale, è, in primo luogo, quello di stabilire il significato dell'espressione «osservando i principi informatori della materia» e, in secondo luogo, quello di verificare se essa è equipa- rabile all'espressione «osservando i principi regolatori della mate- ии ria», che era contenuto nel secondo comma dell'art. 113 del c.p.c., come novellato dall'art. 9 della legge n. 399 del 1984, con riferi- mento al giudizio di equità del conciliatore. È noto il dibattito svoltosi a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 399 del 1984, volto ad individuare la natura dei principi regolatori» e il significato del termine «materia», ed è noto, altresì, come la dottrina non sia pervenuta a risultati univoci. La giurisprudenza, del resto, ha intrapreso un percorso non sempre univoco, culminato infine nella sentenza n. 6794/91 di questa Corte, che ha fissato alcuni punti fermi, che se hanno con- sentito una certa uniformità interpretativa, almeno fino a quando non è stata introdotto il giudizio di equità del giudice di pace, con 9 abolizione del giudice conciliatore, non hanno tuttavia sopito il di- battito dottrinario, posto di fronte alla difficoltà di conciliare un giudizio di equità che fosse al contempo giudizio non tenuto a seguire le norme del diritto», secondo l'espressione usata dal pri- mo comma dell'art. 113 c.p.c., e, tuttavia, da esprimere «osservando i principi regolatori della materia». L'entrata in vigore della legge istitutiva del giudice di pace, con la modifica del secondo comma dell'art. 113 c.p.c. che, nell'at- tribuire al detto giudice il potere di decidere secondo equità la cau- sa il cui valore non eccede lire due milioni (ora euro 1.100,00) ha espunto dal testo il riferimento alla «osservanza dei principi regola- tori della materia», ha riaperto il dibattito, che si è incentrato so- prattutto sul significato da attribuire alla mancata riproduzione nel testo della norma della suddetta espressione, sulla natura dell'equità с и e sui limiti del sindacato della Corte di Cassazione in ordine alle л sentenze del giudice di pace. Al dibattito dottrinario ha fatto seguito un contrasto interpre- tativo da parte della giurisprudenza, del quale questa Corte a se- zioni unite (sent. n. 716/99) - chiamata a comporlo - ha dato ampio conto, giungendo poi alla conclusione assunta dalla Corte costitu- zionale come «diritto vivente», al fine di dichiarare la illegittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 113 c.p.c., nella parte in cui non prevede che il giudice di pace debba osservare i principi in- formatori della materia. Al fine di delimitare i termini del problema come sopra po- 10 sto, utile precisare che sia per la sentenza n. 6794/91, sia per la sentenza n. 716/99 il giudizio equitativo involge sia il momento della qualificazione del rapporto sia il momento della valutazione delle conseguenze giuridiche. La prima sentenza giungeva alla conclusione che, anche con riferimento alla qualificazione del rapporto, potesse esservi spazio per un giudizio equitativo, basato su un valore che già è emerso dal contesto sociale, ma non è stato ancora tradotto in termini di legge scritta, sulla base di due premesse e cioè: a) la non necessaria con- trapposizione tra diritto scritto ed equità; b) l'obbligo del giudice di osservare i principi regolatori della materia, da ciò traendo la con- seguenza che se tali principi erano osservati, anche la qualificazio- lucl ne della fattispecie poteva essere improntata a criteri equitativi, non realizzandosi un'incompatibilità tra l'esigenza della tutela di un rapporto giuridico portato alla cognizione del conciliatore ed il giudizio emesso dal giudice. La seconda sentenza, in presenza di un testo normativo che aveva espunto il richiamo all'osservanza dei principi regolatori della materia, con riferimento al giudizio di equità del giudice di pace, ha ritenuto, invece, che il giudizio di equità, involgente sia il momento della qualificazione del rapporto sia il momento della valutazione delle conseguenze giuridiche, prescindeva dall'indivi- duazione della norma astrattamente applicabile alla fattispecie e rendeva non più necessaria la qualificazione giuridica del rapporto. L'equità in tal modo costituiva la regola della decisione, assumendo 11 la forma dell'equità formativa (o sostitutiva), fondata su un giudizio di tipo intuitivo (ancorché fondato sui valori soggettivi preesistenti nella realtà sociale) e non di tipo sillogistico, perciò non richieden- te la preventiva individuazione della norma astratta applicabile al caso concreto e prescindente da ogni indagine relazionale tra tale norma e i suddetti valori oggettivi emergenti dalla realtà sociale. Conseguenza di questa impostazione era che mentre per la prima sentenza le decisioni del giudice conciliatore erano censu- rabili in Cassazione ai sensi dell'art. 360 n. 3 c.p.c. per violazione dei principi regolatori della materia oltre che per violazione di norme di rango costituzionale e di diritto comunitario - per la se- conda sentenza le decisioni del giudice di pace erano censurabili - ли sempre con riferimento al motivo sopra indicato - solo con riferi- mento alle norme costituzionali ed a quelle comunitarie. La sentenza della Corte costituzionale, ora intervenuta, non incide sul principio comune alle due sentenze, secondo cui l'equità investe anche il momento della qualificazione del rapporto, oltre naturalmente quello della valutazione delle conseguenze giuridi- che, ma ritiene che l'art. 113, secondo comma, c.p.c. - interpretato nel senso indicato dalle sezioni unite di questa Corte con la sen- tenza n. 716 del 1999 e dalla giurisprudenza che ad essa ha fatto - seguito, si pone in contrasto con gli artt. 25 e 101, secondo comma, della Costituzione «nella parte in cui non prevede che il giudice di pace debba osservare i principi informatori della materia». Nell'interpretare l'art. 113, secondo comma, c.p.c., nel testo 12 risultante dalla integrazione apportatavi dalla sentenza della Corte costituzionale, non può non tenersi conto del fatto che il detto giu- dice abbia usato l'espressione «principi informatori» e non quella principi regolatori» che era stata usata dal legislatore con riferi- mento al giudizio davanti al conciliatore. Secondo la giurisprudenza di questa Corte (S.U. n. 6794/91) i principi regolatori alla cui osservanza era tenuto il conciliatore non sono soltanto quelli ricavabili, per via di astrazione, dalla ra- tio sottesa alle singole norme (per reperire i quali, probabilmente, occorrerebbe una conoscenza sistematica dell'ordinamento che non appare consona al tipo di giudice che detti principi dovrebbe sapere ritrovare), ma sono quelli della materia, che non può identificarsi soltanto con gli istituti generali (il contratto;
la responsabilità civi- ли le;
la proprietà, ecc.), bensi col singolo tipo di rapporto dedotto in giudizio» Ed aveva aggiunto la Corte: «La materia è quella concre- ta della causa: per esempio, un contratto di vendita di cose mobili. Il conciliatore dovrà osservare le norme fondamentali relative al ti- po di rapporto, ed in ciò è adiuvato dalla frequenza di norme defini- torie contenute nel codice o in altre leggi. Si tratta della configura- zione essenziale del rapporto, delle norme costituenti le linee-guida della sua disciplina, senza le quali quel tipo di rapporto non sussi- ste;
ovvero in forza delle quali il rapporto passa da una configura- zione a un'altra (per esempio: la sottospecie della vendita con ri- serva di proprietà, rispetto alla vendita). È, poi, evidente che, prima ancora di tali norme giuridiche, costituenti i principi regolatori 13 della singola materia, sufficientemente specificata in rapporto all'oggetto della domanda, il conciliatore dovrà osservare la Costi- tuzione, sia nel senso che, ovviamente, è uno dei giudici che può sollevare la questione di costituzionalità di una norma, sia nel sen- so che fra due interpretazioni di una norma dovrà privilegiare quella conforme alla Costituzione;
tale ulteriore limite della sog- gezione alla Costituzione non è stato espresso nella norma, perché già derivante in via generale dalla stessa Costituzione (art. 54 e 101 Cost.). La limitazione al giudizio di equità (e la correlativa control- labilità in Cassazione: vedi infra) dipendente dall'osservanza dei principi regolatori della materia di causa, da un lato è l'unica posta dalla legge al giudizio stesso (che, pertanto, deve essere basato sull'equità - se del caso coincidente con la norma di legge – anche ми per quanto attiene alla qualificazione della fattispecie) e, dall'altro lato, è sufficiente garanzia che la sentenza di equità non contraddi- ca l'ordinamento ed i suoi principi generali, né confligga con l'esigenza di una tutela giurisdizionale dei diritti delle parti, secon- do una regola di legge che sia controllabile in Cassazione (art. 24, 101, 2° comma, Cost.), nei limiti che si diranno>>. In questa ottica appare chiaro che i principi regolatori sono quelli che possono trarsi dal complesso delle norme che in concreto disciplinano una determinata materia. Considerata una determinata disciplina, con la quale il legislatore ha regolato una certa materia, da quella si desumono i principi che la regolano. In sostanza i principi regolatori non preesistono alle norme che regolano la ma- 14 teria, ma sono ricavabili, in via di generalizzazione, da quelle spe- cifiche norme in concreto dettate. Dal punto di vista semantico l'espressione «principio infor- matore» esprime un concetto diverso. Il principio informatore è quello cui ci si ispira nel porre una determinata regola e, in quanto, tale, preesiste alla regola;
esso costituisce il principio tenuto pre- sente per dettare una determinata regola. Se così è, appare evidente come incida diversamente sul giudizio di equità del giudice di pace il dovere di osservare il prin- cipio informatore della materia, rispetto al modo in cui incideva sul giudizio di equità del conciliatore il dovere di osservare i principi regolatori della materia. Mentre il giudice conciliatore, nell'individuare la regola equitativa da applicare al caso concreto, aveva il dovere di osserva- и Л re le norme fondamentali del rapporto, costituenti principi regola- tori della materia sottoposta al suo giudizio, traendoli dal comples- so delle norme con le quali il legislatore aveva disciplinato quel rapporto, il giudice di pace, tenuto all'osservanza dei principi in- formatori della materia, non dovrà individuare la regola equitativa, traendola dalla disciplina in concreto dettata dal legislatore, ma nell'individuazione di detta regola dovrà aver cura che essa non contrasti con i principi cui si è ispirato il legislatore nel dettare una determinata disciplina. Il risultato della scelta del giudice di pace potrà anche essere diverso da quello raggiunto dal legislatore, sia sul piano della individuazione della singola regola sia sul piano del 15 rispetto dei principi regolatori, tuttavia esso sarà legittimo, purché rispetti i principi cui si è ispirato il legislatore. Il legislatore è soltanto tenuto all'osservanza dei principi ri- cavabili dalle norme costituzionali e, nel dettare la disciplina di una determinata materia, ha la possibilità di scegliere tra diverse op- zioni, tutte rispettose del precetto costituzionale, anche se in con- creto differenti tra loro;
il giudice di pace, nell'individuare la regola da applicare al caso concreto, fermo restando che egli deve rispetta- re le norme costituzionali e comunitarie, non deve necessariamente attenersi alla regola individuata in concreto dal legislatore per di- sciplinare quella determinata materia, e neppure ai principi che per generalizzazione da quelle singole regole possono trarsi, ma può scegliere quella soluzione che, tenuto conto del caso concreto, рисгил meglio (anche se diversamente) realizzi il principio cui si è ispirato il legislatore, purché anche egli si ispiri allo stesso principio. Il concetto di «principio informatore» appare quindi più am- pio e generale di quello di «principio regolatore»; la sua osservanza non snatura il giudizio di equità, e ne giustifica la sua esistenza come eccezione, stabilita della legge, al principio secondo cui il giudice deve seguire le norme di diritto (art. 113, primo comma, c.p.c.); esso si configura piuttosto come cornice all'interno della quale può operare la discrezionalità del giudice di pace che come regola da applicare per la soluzione del caso concreto. Occorre adesso verificare se intesa in questo senso l'espres- sione principi informatori» trovi rispondenza nella motivazione 16 della sentenza della Corte costituzionale. La Corte costituzionale è partita dalla constatazione che il testo dell'art. 113, secondo comma, c.p.c., così come interpretato da questa Corte, con la sentenza n. 716/99 e le successive ad essa con- formi, esprimesse una «visione di netta separazione tra l'equità e la legge» perché «troverebbe le sue fonti in valori e principi esterni all'ordinamento legislativo». Intesa in questo modo, in sostanza, l'equità costituirebbe una fonte autonoma e alternativa alla legge, ponendosi in contrasto con gli artt. 24 e 101, secondo comma, della Costituzione. Sulla base di tale constatazione la Corte ha poi aggiunto che la sola funzione che alla giurisdizione di equità può riconoscersi, ри in un sistema caratterizzato dal principio di legalità a sua volta an- corato al principio di costituzionalità, nel quale la legge è dunque lo strumento principale di attuazione dei principi costituzionali, è quella di individuare l'eventuale regola di giudizio non scritta che, con riferimento al caso concreto, consenta una soluzione della controversia più adeguata alle caratteristiche specifiche della fatti- specie concreta, alla stregua tuttavia dei medesimi principi cui si ispira la disciplina positiva;
principi che non potrebbero essere posti in discussione dal giudicante, pena lo sconfinamento nell'arbitrio, attraverso una contrapposizione con le proprie cate- gorie soggettive di equità e ragionevolezza». - che è poi La lettura di questo passo della motivazione quello su cui fonda la dichiarazione di illegittimità della norma 17 rende in primo luogo evidente che ciò che, secondo la Corte costi- tuzionale, rende incompatibile il giudizio di equità – nel senso inte- -so da questa Corte con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 101, secondo comma, della costituzione, non è il fatto che il giu- dice di pace individui la regola equitativa al di fuori della legge che è poi ciò che esprime il primo comma dell'art. 113 scritta - c.p.c. non toccato dalla dichiarazione di illegittimità, allorquando assume come cardine del giudizio di equità l'esenzione dall'obbligo di osservare la norma giuridica - ma che questa scelta possa essere arbitraria. Secondo la Corte l'arbitrarietà è esclusa se la scelta della regola da applicare al caso concreto viene fatta dal giudice di pace «alla stregua dei medesimi principi cui si ispira la disciplina positiva»; non quindi i principi regolatori della materia и р ma i principi cui si è ispirato il legislatore nel dettare le regole di quella materia. Questa lettura della sentenza della Corte costituzionale, oltre che essere fedele al testo, ne coglie la funzione di equilibrio tra le contrapposte tesi dottrinali, essendosi sostenuto da alcuni che l'imposizione dell'osservanza dei principi regolatori della materia si poneva in insanabile contrasto con il giudizio di equità, per sua definizione giudizio svincolato dall'obbligo di osservanza delle norma giuridiche, mentre altri aveva avvertito come un giudizio svincolato da ogni limite, quanto alla individuazione della regola equitativa, si sarebbe potuto tramutare in arbitrio. Questa conclusione in ordine all'individuazione del senso da 18 attribuire all'espressione «principi informatori» non viene contrad- detta dalle successive considerazioni con le quali la Corte costitu- zionale, dopo avere affermato che il giudizio di equità «non è e non può essere un giudizio extra-giuridico» e «deve trovare i suoi limiti in quel medesimo ordinamento nel quale trovano il loro significato la nozione di diritto soggettivo e la relativa garanzia di tutela giuri- sdizionale», aggiunge che ciò era quello «che esprimeva il testo precedente della norma attraverso la previsione dell'obbligo di os- servanza dei principi regolatori della materia». Invero, il richiamo ai principi regolatori della materia signifi- ca soltanto che l'osservanza di quei principi impediva che il giudi- zio di equità potesse costituire un giudizio extra-giuridico, ma non significa anche che era l'unico modo per impedire ciò. Infatti anche l'osservanza dei principi informatori - inteso nel senso sopra preci- प्प sato - impedisce che il giudizio di equità si trasformi in giudizio extra-giuridico, una volta stabilito che esso è un giudizio in cui la regola del caso concreto deve ispirarsi ai medesimi principi cui si è ispirato il legislatore. Piuttosto, occorre sottolineare che anche nell'ottica della sentenza della Corte costituzionale il principio informatore della materia più che costituire una regola del giudizio rappresenta un limite al potere equitativo del giudice, come la stessa Corte non manca di sottolineare, allorquando precisa successivamente che il testo dell'art. 113, secondo comma, c.p.c. deve essere «ricondotto a legittimità costituzionale attraverso la limitazione della discrezio- 19 nalità del giudice, nella determinazione della regola del caso con- creto, entro i confini dei principi informatori della materia». Una volta stabilito che il rispetto dei «principi informatori della materia>> costituisce limite al giudizio di equità e non regola da applicare, ne discende che il ricorso per Cassazione contro la sentenza del giudice di pace, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3 del c.p.c., dovrà essere diretto non a denunciare la violazione di una regola ma il superamento di quel limite, come del resto è stato affermato dalla stessa Corte costituzionale, che, proprio in ragione di detta ritenuta ricorribilità ha considerato assorbite le censure di illegittimità costituzionale dell'art. 113, secondo comma, c.p.c. sollevate in riferimento agli artt. 111, comma 7, e 134 della Costi- ли tuzione. Occorre in proposito affermare che la ritenuta ammissibilità del ricorso per cassazione ex art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c. delle sentenza del giudice di pace per la violazione dei «principi in- formatori della materia», nel senso sopra inteso, non muta né il modo in cui la censura deve essere proposta, né il modo in cui il sindacato della Corte può essere esercitato. Sotto il primo profilo, il ricorso, che denunci la violazione di un principio informatore della materia deve indicare con chiarezza e specificamente quale sia il principio che si assume violato (art. 366, primo comma, n. 4 c.p.c.) e come la regola equitativa, indivi- duata dal giudice di pace, si ponga in contrasto con tale principio. Con riferimento ai principi regolatori della materia questa 2 020 Corte aveva ritenuto (sent. n. 6794/91) che il ricorrente non avreb- be potuto limitarsi ad assumere l'esistenza del vizio», ma sarebbe stato necessario che egli avesse indicato «sia pure in maniera ge- nerica, ma in modo tale da rendere intelligibile la censura», quali fossero i principi regolatori che si ritenevano violati ovvero falsa- mente applicati. Questo principio va mantenuto fermo, con la precisazione che, con riferimento ai «principi informatori», la specificazione ed individuazione degli stessi dovrà essere la più netta chiara pos- sibile, trattandosi, come si è più sopra illustrato, non di principi og- gettivizzati, ma di principi che prima devono essere individuati da chi pretende che siano stati violati e solo successivamente essere verificati dal giudice di legittimità, prima nella loro esistenza e suc- cessivamente nella loro eventuale violazione. Ciò chiarisce anche il secondo profilo sopra anticipato e cioè quello del modo in cui il sindacato della Corte di Cassazione può essere esercitato;
poiché il principio informatore della materia co- stituisce un limite all'equità e non una regola da applicare, il sinda- cato della Corte di Cassazione non potrà mai essere un sindacato sul giudizio ma un sindacato sul rispetto dei limiti del giudizio di equità, inteso come verifica che esso sia stato reso «alla stregua dei R medesimi principi cui si ispira la disciplina positiva» per dirla con le parole della Corte costituzionale. Ciò premesso, deve essere ricordato, prima di passare al- l'esame dei motivi del ricorso, che, con riferimento al canone per 21 l'erogazione di acqua potabile ad uso domestico, il corrispondente credito del comune non trova titolo in potestà impositiva, ma con- figura il corrispettivo pattuito in un rapporto contrattuale su basi paritetiche;
la fornitura di acqua potabile per impiego domestico ha origine negoziale, ricollegandosi la formazione del consenso alla richiesta del singolo utente ed all'accettazione dell'ente che espleta il servizio;
la natura di corrispettivo contrattuale spettante al cano- ne, non viene meno per il fatto che il relativo ammontare sia sog- getto, oltre che alle clausole del singolo rapporto di utenza, alle re- gole generali fissate da norme di legge e di regolamento e da prov- vedimenti amministrativi in tema di predisposizione delle tariffe, trattandosi di situazione compatibile con il carattere privatistico del rapporto e, peraltro, tipica dell'inserimento di esso nell'ambito di un servizio di pubblico interesse. Passando adesso all'esame dei motivi, va anzitutto chiarito che, come emerge dalla lettura della sentenza di questa corte n. 8375 del 2002 (richiamata dal ricorrente, che nella memoria ha an- che segnalato la sentenza n. 18726/04 della prima sezione, che, così come altre, si è uniformata al principio da quella enunciato), il giudice di pace aveva, in quell'occasione, accolto la domanda del- l'utente sul rilievo che gli artt. 18, comma 2, e 19, comma 2, del re- golamento comunale - laddove rispettivamente prevedono che «ogni utenza deve garantire il consumo minimo di mc. 50 trime- strali» e che nel caso che il consumo dell'anno non raggiunga la quantità minima sottoscritta, l'utente sarà tenuto a pagare per intero 2 222 detto minimo garantito» - fossero illegittimi e dovessero essere di- sapplicati, siccome prevedenti un pagamento disancorato dal con- sumo effettivo in contrasto con la natura sinallagmatica del rappor- to di somministrazione disciplinato dalla legge. Vi era stato, quindi, un vero e proprio sindacato sull'atto amministrativo ai sensi dell'art. 4 e 5 della legge 20 marzo 1865, allegato E, denunciato dal ricorrente Comune sulla base dei rilievi, per un verso, che il giudicante avrebbe dovuto limitarsi ad una va- lutazione di legalità estrinseca (competenza, presupposti per l'eser- cizio del potere, difetto di contrasto con norma imperativa), essen- dogli sottratto il sindacato sulle scelte discrezionali della pubblica ри amministrazione e, per altro verso, che l'interesse del privato al cor- retto esercizio del potere discrezionale integrava un interesse legit- timo, la cui tutela era sottratta al giudice ordinario. 急 Con la citata sentenza (8375/02), la Corte, dopo avere inqua- drato il rapporto tra le parti con ciò uniformandosi alla costante - giurisprudenza di legittimità - nello schema del contratto di som- ministrazione, soggetto alla disciplina del codice civile, e dopo avere escluso il contrasto del regolamento comunale con gli art. 1599 e segg. c.c., che non vietano che il prezzo da corrispondere dal somministrato sia stabilito in riferimento ad una quantità mini- " ma delle cose da somministrare, ha affermato che nel giudizio di- nanzi al giudice ordinario il controllo di legittimità delle norme re- golamentari, ai fini della disapplicazione delle stesse ex art. 5 1. 20 marzo 1865 n. 2248, all. E, deve necessariamente essere operato 23 secundum legem anche quando si verta in ipotesi di controversia di valore non superiore a due milioni di lire (o alla somma equivalente in euro) pendente innanzi al giudice di pace;
ed ha poi ritenuto la irrinunciabilità, per ragioni di pubblico interesse, del diritto del Comune alla corresponsione del corrispettivo della somministra- zione, con conseguente impossibilità di decidere il merito della causa secondo equità, interpretando l'art. 113 c.p.c. in correlazione con il seguente art. 114. Nella fattispecie ora in esame non si riproduce la medesima situazione. Il giudice di pace non ha invero disapplicato, ex art. 5 1. 20 marzo 1865 n. 2248, all. E, il regolamento comunale nella parte in cui poneva a carico dell'utente l'obbligo di pagare il prezzo corri- spondente ad un consumo minimo ancorché non effettuato;
ha anzi implicitamente riconosciuto l'obbligo dell'utente di corrispondere la somma pretesa dal Comune, a prescindere dall'effettivo consumo, solo che quest'ultimo avesse fornito la prova scritta di una esplicita assunzione del predetto obbligo da parte dell'utente. Non v'è stata quindi violazione del principio che sta alla base della determinazione delle tariffe dei pubblici servizi (v. in partico- lare con riferimento al servizio di fornitura dell'acqua potabile la L. " n. 36 del 1994), in ordine alle quali peraltro occorre sottolineare la tendenza all'abolizione dell'obbligo del minimo impegnato (v. de- lib. CIPE n. 52 del 2001, n. 120 del 2001 e n. 131 del 2002). La regola equitativa nella specie adottata è stata, invero, 24 quella secondo cui il fruitore del servizio di fornitura di acqua po- tabile, in tanto può essere tenuto a pagare al Comune, erogatore del servizio, il corrispettivo per il cosiddetto «minimo garantito» o minimo impegnato» in quanto l'ente territoriale fornisca la prova " scritta che il fruitore abbia accettato esplicitamente la clausola;
in mancanza di tale prova, asserisce il giudice di pace, l'utente sarà te- nuto soltanto al pagamento del corrispettivo commisurato all'effet- tivo consumo (v. sentt. n. 11738/04, n. 11747/04 e n. 13437/04 so- pra citate). In relazione a tale regola, applicata dal giudice di pace, il ri- corrente, come emerge dalla lettura dei motivi del ricorso, non ha dedotto alcuna censura riconducibile alla violazione di un principio лиш informatore della materia, inteso nel senso più sopra precisato;
mentre, d'altra parte, deve rilevarsi che la regola applicata non contraddice i principi informatori in materia di obbligazioni con- trattuali. Non era dunque nella specie inibito al giudice di pace appli- care la prescelta regola equitativa, siccome in se stessa non contra- stante con principi costituzionali, norme comunitarie di rango su- periore o principi informatori della materia. Il ricorso va dunque respinto. Poiché la parte intimata non ha svolto attività difensiva in questa sede, non sussistono i presupposti per provvedere sulle spe- se.

P.Q.M.

2 25 5 La Corte di Cassazione, sezione terza Roma, 17 dicembre 2004 Il consigliere est. Сиг арет IL CANCELLIERE C1 Innocenzo Battista 26 civile, rigetta il ricorso. Il Presidente DEPOSITATO IN CANCELLERIA 11. GEN. 2005 IL CANCELLIERE C1 Oggi Innocenze Battista